Система зонирования в США

В США урбанистическое зонирование строилось на определении видов деятельности, которые разрешалось осуществлять на земельных участках, и количественных и качественных параметров строений и сооружений (ширина, высота, полезная площадь, высота ограждений, площадь застройки участка и количество проживающих на нем лиц). Стандартный государственный акт зонирования, принятый Департаментом торговли США, послужил образцом для всех штатов Америки, и к началу 1980-х гг. нормативные акты о зонировании были приняты в 98% городов США с населением свыше 10 тыс. человек

В США не существует единой национальной системы регулирования городского развития и соответственно городского землепользования, как и федерального законодательства в этой области. Федеральные власти могут лишь стимулировать разработку и принятие соответствующих документов на уровне штатов и муниципалитетов. Контроль над землепользованием и застройкой находятся в компетенции штатов, которые полностью или частично делегируют свои полномочия местным органам власти через соответствующие законы.

Фактически центральным в американской системе управления землепользованием является не планирование, а зонирование.

В соответствии с Законом о зонировании, местные органы наделяются правом разрабатывать и утверждать в качестве обязательных для исполнения документов местные планы по зонированию. Законы о зонировании большинства штатов разработаны на основе модельного «Стандартного уполномочивающего закона штата о зонировании», поэтому их содержание во многом идентично. Во многих штатах существуют специальные законы о зонировании. Их принимают, когда необходимо расширить полномочия местных властей или требуется законодательно закрепить новые виды зонирования без изменения существующих законов.

В некоторых штатах существуют штатные и региональные планировочные агентства, которые выполняют консультативные и координационные функции. Правом самостоятельно осуществлять зонирование эти агентства наделены редко, обычно это касается затапливаемых, природоохранных и других территорий кри­тического состояния. Конституция штата и уполномочивающий закон наделяют муниципалитеты правом разрабатывать и утверждать собственные законы и до­кументы в области зонирования земель.

Местная нормативная база состоит из ордонансов по зонированию и процедурных правил их разработки, утверждения и корректировки. Ордонансы зонирования (зональный план) являются местным законом, состоящим из двух частей: зональных правил и карты зонирования. Зональные правила обычно состоят из следующих разделов: общие положения, определение понятий, описания требований к плану землепользования и застройки участка, по зонам, для специального разрешения видов использования, к условиям отклонений от зонального плана и другие.

В США наиболее распространенными видами зон являются жилая, коммерческая и промышленная. Земля за пределами поселения может быть зонирована как сельскохозяйственная.

В отношении всех земельных участков в пределах одной зоны устанавливают единый правовой режим, в рамках которого по каждой зоне дают

· перечень основных вспомогательных и временных видов использования земли и строений,

· предельные размеры площади участка,

· ограничения размеров строений и их размещения на участке,

· плотности застройки,

· соотношения площади жилой застройки и открытых пространств,

· условия доступа к дорогам, инженерным сетям и др.

На территории соседней зоны могут быть разрешены иные виды использования недвижимости и предельные размеры земельных участков.

К числу параметров земельного участка, которые отражают на плане зонирования территории, относятся:

· минимальный размер земельного участка,

· минимальная протяженность (длина) со стороны улицы,

· предельная высота застройки,

· минимальный отступ объектов недвижимости от границы участка,

· максимальный процент площади занятого зданием (строением, сооружением) земельного участка,

· минимальная или максимальная площадь всех помещений здания в соотношении к размеру земельного участка (соотношение суммарной площади всех помещений к площади участка),

· совместимость зданий с точки зрения эстетико-архитектурных требований.

Существенные изменения и дополнения в зональный план служат поправ­кой действующего закона, и потому могут быть приняты только законодатель­ным органом. Поправки могут быть двух видов: частная * изменение карты зо­нирования (перевод участка из одной зоны в другую) и общая * изменение па­раметров землеустройства и застройки внутри зоны.

При частной поправке требуется извещение всех владельцев земельных участков, расположенных на определенном расстоянии от участка (в среднем 150-200 м), собственник которого инициирует «перезонирование». Подача петиции об общей поправке требует объявления в средствах массовой информации аналогичного публикуемому при утверждении ордонанса.

Представление специальных разрешений и освобождение от требований зонального плана осуществляют после подачи прошения, удовлетворяемого в административном порядке. Процедуру их проведения устанавливают в законе о зонировании земли и конкретизируют в нормах деятельности совета по апелляциям или комиссий по зонированию, которые создают на основании зонального плана о зонировании. В случае несогласия с решением совета (комиссии) лицо, подавшее петицию, может обращаться в суд.

Внесение изменений в правовой режим земельных участков в пределах зоны может быть обеспечено различными способами, в том числе в виде отклонения, условного использования, исключения и изменения зонирования.

«Условное использование», например, может быть разрешено в том случае, когда существуют определенные условия, без выполнения которых разрешение данного использования может нарушить интересы других лиц. Разрешение об «отклонении», «условном использовании» и «исключении» принимают в отношении отдельного участка, и может быть оспорено в суде.

Изменение зонирования (перезонирование), как правило, изменяет виды использования земельных участков в пределах всей зоны. Однако возможны случаи, когда перезонирование разрешено в отношении отдельного участка в обмен на соглашение с собственником о совершении им определенных действий, направленных на достижение общественных (публичных) интересов или собственник берет на себя обязательство использовать участок в будущем только определенным образом. Последний вид перезонирования получил название «контрактного зонирования» (зонирования на основе сделки). Решение о перезонировании также может быть оспорено в суде.

Еще одна проблема возникает в отношении видов использования, которые до введения зонирования были разрешены законодательством на ряде земельных участков. В том случае, если принято решение о возможности продолжения данных видов деятельности, они получают статус «несоответствующих видов использования». Например, при введении зонирования по типу жилой зоны городские власти могут санкционировать продолжение деятельности коммерческих и даже промышленных предприятий, так как они существовали до введения зонирования.

Как правило, снижение стоимости земельных участков, произошедшее в результате зонирования территории, не приравнивают к изъятию участка и его собственник не получает компенсации (из этого правила, однако, бывают исключения). Такая жесткость задания типа землепользования, а также сложность и длительность внесения поправок являются главными недостатками традиционного зонирования земли и их пытаются избежать путем введения новых методов зонирования, таких как эксплуатационные стандарты, плавающие зоны, зоны планируемого развития, контрактное зонирование и др.

Наряду и в увязке с зонированием важным инструментом контроля над развитием землепользования и застройки, являются правила подразделения, которые применяют по отношению к осваиваемым под застройку крупным объектам земельной собственности. Эти правила содержат требования, касающиеся деления земель на земельные участки оптимальных размеров, обеспечения их инфраструктурой, открытыми пространствами, получения доходов в виде платы застройщика за усовершенствование территории. Правила подразделения утверждаются особым местным законом о зонировании.

Во многих быстрорастущих городах и пригородах распространено законодательное утверждение нетрадиционных методов контроля над землепользованием и застройкой, не предусмотренных зонированием и подразделением территории, для контроля роста численности населения, соответствующих участков, поэтапного освоения территории и т.д.

Почти во всех штатах закон о зонировании требует соответствия зонального плана и вносимых в него поправок перспективной схеме землепользования или генеральному плану. Но генеральный план разрабатывают не во всех административных единицах, в большинстве штатов он носит рекомендательный характер и не является обязательным документом.

Законы штатов и местные законы о конверсии сельскохозяйственных земель в США ограничивают ее различными способами. Законы штатов о сельскохозяйственных районах предоставляют земельным собственникам возможность и стимулы войти в эти районы на основе следующих льгот:

· ослабление на уровне штатов и местном уровне законодательных правил, которые, так или иначе, препятствуют сельскохозяйственной деятельности;

· зонирование сельскохозяйственных земель;

· дифференциация налогообложения;

· ограничения на действия, связанные с исключительным владением землей; программы получения «права на развитие». Последние требуют от землевладельцев (в обмен на получаемые ими льготы) участвовать в программе в течение нескольких лет, что, по существу, ограничивает конверсию сельскохозяйственных земель.

Схемы сельскохозяйственного зонирования содержат самые различные способы ограничения конверсии. Некоторые судебные власти используют сельскохозяйственное зонирование для запрета иного использования сельскохозяйственной земли. Впрочем, такой подход применяют редко, так как он серьезно ограничивает жилищное строительство и не позволяет фермерам использовать свою землю в несельскохозяйственных целях.

Гораздо шире в США применяют неисключительное сельскохозяйственное зонирование, которое подразделяется на крупномасштабное зонирование, зонирование, основанное на разделении земель, скользящую шкалу на основе разделения земли по зонам, выделение зон «условного» использования земли. Перечисленные подходы не стимулируют, но и не запрещают несельскохозяйственное использование земли.

Крупномасштабное зонирование требует, чтобы любое несельскохозяйственное использование земель распространялось на небольшие участки. Их минимальный размер колеблется от 4 до 260 гектаров, что примерно соответствует размеру ферм.

Основанное на принципе разделения земли зонирование разрешает вводить фиксированное число участков несельскохозяйственного использования на определенное число гектаров земли сельскохозяйственного назначения. При таком подходе несельскохозяйственные участки относительно малы, причем, как правило, они должны быть расположены поблизости друг от друга, чтобы большие площади были отданы сельскому хозяйству. Иногда требуется, чтобы несельскохозяйственный участок размещался на сельскохозяйственной земле худшего качества.

Принцип разделения участков по скользящей шкале не требует фиксации определенного количества несельскохозяйственных участков на каждом гектаре сельскохозяйственной земли. На каждый земельный участок или хозяйство, разрешено фиксированное число несельскохозяйственных участков, что позволяет небольшому хозяйству иметь их столько же, сколько и крупному. Количество несельскохозяйственных участков определяют также в соответствии с почвенными характеристиками.

Наконец, выделение зон «условного» использования допускает несельскохозяйственное использование отдельных участков при соблюдении определенных условий, таких как сохранение первоначального размера фермерского участка, определение фиксированного количества намеченных к строительству жилых построек, учет влияния на местную инфраструктуру.

Для поощрения у земельных собственников стремления использовать землю в сельскохозяйственных целях в США применяют льготное и дифференцированное налогообложение собственности. Во втором случае взимание налогов откладывают до момента, пока собственность не будет использована в несельскохозяйственных целях. Такую отложенную сумму налога взимают за несколько последних лет (обычно от четырех до семи).

Некоторые штаты вводят на дифференцированное налогообложение только при условии, что собственник готов использовать землю для нужд сельского хозяйства в течение нескольких лет. Еще один подход к дифференцированному налогообложению построен по принципу автоматического прерывания - отсрочки от уплаты налогов. Если налог на собственность землевладельца превышает его подоходный налог, применяют отсрочку уплаты налога. Существует также подход, основанный на таком налогообложении, при котором экономические стимулы для превращения фермерской земли в землю несельскохозяйственного использования уменьшаются. Например, если владелец сельскохозяйственной земли не конверсирует ее, а значит, не создает инженерную инфраструктуру, он уп­лачивает уменьшенную сумму налога. В противном случае налог взимается в полном объеме.

В некоторых американских штатах местные власти применяют меры против приобретения права на проведение реконструкции (так называемое право на развитие), когда землевладелец передает право на конверсию принадлежащей ему сельскохозяйственной земли для несельскохозяйственного использования. Подобные меры реализуют путем установления переходного периода на конверсию земли и определения зоны сохранения (сельскохозяйственная земля) и зоны развития (несельскохозяйственная земля). Землевладельцам в зоне сохранения разрешено продавать право на конверсию сельскохозяйственной земли собственникам из зоны развития, побуждая последних более интенсивно использовать землю в несельскохозяйственных целях. Посредством такого соглашения собственники сельскохозяйственной земли могут получать экономическую выгоду от ее конверсии.

В других штатах США разработаны весьма обширные планы развития, которые предусматривают финансовое обеспечение конверсии сельскохозяйственной земли для использования в иных целях и фактически сводятся к зонированию. Прежде всего, определяют границы и период расширения города и пригородов. В этот промежуток времени сельскохозяйственные земли можно сохранять как резерв предполагаемого расширения поселения.

В качестве критериальных показателей использования сельскохозяйственных земель в целях конверсии могут быть применены следующее:

· качество сельскохозяйственной земли;

· степень развития общины на этой земле и наличие поддержки сельского хозяйства и городов вблизи нее;

· влияние изменения характера использования земли на местное сельское хозяйство;

· способность лица, обратившегося с просьбой об изменении целей использования земли, реализовать эту возможность;

· наличие несельскохозяйственной и низко плодородной сельскохозяйственной земли, подходящей для данного проекта;

· экономическая пригодность земли для ведения сельскохо­зяйственных работ, включая и ту землю, которая может быть использована в урбанистических целях;

· возможность освоения этой земли при условии допустимости соседства земель различных видов использования и создания четкой границы городскому развитию;

· близость сельскохозяйственных участков к землям общего пользования (улицам, дорогам, паркам и другим элементам общественной инфраструктуры);

· значительная коммерческая стоимость выбранной для проекта земли; степень защиты земель, где наличествуют водоносные горизонты, пойменные луга, заказники, районы повышенной геологической опасности, заболоченные земли.

Наряду с урбанистическим зонированием в США выделяют также сельскохозяйственное и экологическое зонирования. Сельскохозяйственное зонирование способствует охране ценных сельскохозяйственных угодий и обеспечивает сохранение земель, служащих основой сельскохозяйственного производства. Сельскохозяйственное зонирование не получило такого развития, как урбанистическое, поскольку в сельских районах конфликтность видов использования земельных участков намного ниже. Тем не менее, институт зонирования земель сельскохозяйственного назначения в США также существует и предполагает выделение нескольких зон, подразделяемых на категории в зависимости от качества земли и условий ведения сельскохозяйственного производства.

К зоне первой категории относятся участки, характеризующиеся наиболее пригодными по природным и другим свойствам условиями для ведения высокопродуктивного сельскохозяйственного производства. Земельные участки, отнесенные к первой зоне, разрешается использовать только для сельскохозяйственных целей.

К участкам второй категории относятся сельскохозяйственные земли, которые уступают по качеству землям первой категории. Участки второй категории разрешается использовать как для сельскохозяйственных, так и для несельскохозяйственных целей.

Земельные участки, характеризующиеся низким уровнем плодородия, наименее приспособленные для ведения современного сельскохозяйственного производства, включаются в третью зону и могут предоставляться под строительство промышленных и других несельскохозяйственных объектов и городскую застройку.

В некоторых случаях выделяется четвертая зона, куда включаются склоновые и эрозийные земли, которые используются лишь для пастьбы скота, сенокошения или почвозащитного лесоразведения.

Нормативные акты о зонировании территорий могут предусматривать выделение сельскохозяйственных зон с особым режимом использования земельных участков, а также содержать экологические требования к ведению сельскохозяйственного производства. Так, согласно Закону города Лонмидоу штата Массачусетс 1998 г. "О зонировании" (с изм. 2007 г.) выделяются зоны предпринимательского назначения, жилой застройки и сельскохозяйственные зоны с установлением ограничений на порядок застройки земельного участка. Секция "E" Закона определяет, что сельскохозяйственные зоны используются для земледелия, выпаса скота, огородничества и садоводства, при этом допускается строительство индивидуальных жилых домов и сооружений, предназначенных для нужд сельского хозяйства

Аналогичные положения предусматриваются в Законе города Милфорда штата Массачусетс 1940 г. "О зонировании" (с изм. 2010 г.), где дополнительно устанавливаются требования к безопасности ведения сельскохозяйственного производства в части недопущения эрозии почвы и опасной концентрации пестицидов.

Опасение безвозвратного изъятия земель из аграрного производства получило законодательное оформление в следующем заявлении Конгресса США об оценке сложившейся ситуации:

· сельскохозяйственные угодья Нации являются уникальным природным ресурсом и обеспечивают продовольствие, необходимое для поддержания благосостояния народа США;

· ежегодно значительное количество сельскохозяйственных земель Нации безвозвратно изымается из фактического или потенциального сельскохозяйственного использования для несельскохозяйственного использования;

· постоянное сокращение сельскохозяйственных земель Нации может подорвать способность США производить продовольствие в количестве, достаточном для покрытия внутренних потребностей и удовлетворения спроса на наших экспортных рынках;

· широкое использование сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных целей подрывает экономическую базу многих сельских районов.

Конгресс обратил особое внимание, что действия федеральных органов во многих случаях проводят к конверсии сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственного использования, когда более предпочтительными могут быть альтернативные действия. На основании вышеизложенного, Министерству сельского хозяйства США и другим федеральным министерствам и ведомствам законодательно вменено в обязанность не допускать безвозвратный перевод сельскохозяйственных земель для иного использования в случаях, когда другие национальные интересы не являются более приоритетными.

Законодательством США установлено, что основную ответственность за проведение федеральной политики в отношении сельскохозяйственных земель несет Министерство сельского хозяйства, которое обеспечено соответствующими ресурсами и кадрами для реализации национальной политики по защите сельскохозяйственных земель. При этом важной задачей является минимизация негативного воздействия федеральных программ на необратимую (в случаях, где в этом отсутствует необходимость) конверсию сельскохозяйственных земель для иного использования и обеспечение координации федеральных программ с программами и политикой по защите сельскохозяйственных земель на уровне штата, округов и частных программ.

Понятие «федеральные программы» включает любые действия или обязательства любой организации федерального правительства по реализации, финансированию или содействию проектам строительства или усовершенствования, приобретения, управления или распоряжения федеральными землями.

В законодательстве США дана классификация сельскохозяйственных земель:

· первоклассные сельскохозяйственные земли - земли, обладающие наилучшим сочетанием физических и химических характеристик для производства сельскохозяйственных культур с минимальным применением удобрений, ГСМ, пестицидов и трудовых ресурсов, причем первоклассные сельскохозяйственные земли включают также земли для ведения животноводства и выращивания древесины, но не включают земли, уже переданные под городское развитие или водохранилища;

· уникальные сельскохозяйственные земли (помимо первоклассных земель), которые используются для производства особо ценных продовольственных и технических культур и характеризуются особым сочетанием качества почв, местоположением, вегетационным периодом и обеспечением влаги, необходимых для экономически устойчивого производства высококачественных и высокоурожайных культур, при условии применения приемлемых сельскохозяйственных приемов;

· сельскохозяйственные земли помимо первоклассных или уникальных сельскохозяйственных земель, которые имеют значение для штата или на местном уровне для производства культур, определена соответствующим государственным агентством штата или на местном уровне, а также Министром сельского хозяйства для целей защиты земель.

Все федеральные органы при содействии Министерства сельского хозяйства обязаны пересмотреть действующие законодательные нормы и процедуры с целью их соответствия целям политики по защите сельскохозяйственных земель, а также разработать соответствующие новые законодательные нормы. Важно отметить, что защита сельскохозяйственных земель рассматривается как проблема общенациональной значимости. Министр сельского хозяйства через агентства и межведомственные группы в сотрудничестве с сельскохозяйственными информационно-консультационными службами штатов должен разработать и реализовать образовательно-информационные программы для разъяснения общенациональной важности продуктивных сельскохозяйственных земель для благосостояния нации. Соответствующие информационно-образовательные материалы должны распространяться через средства массовой информации, школы, федеральные организации и т.д.

Министр сельского хозяйства обязан ежегодно представлять в Комитет по сельскому хозяйству, питанию и лесному хозяйству Сената, а также в Комитет по сельскому хозяйству Палаты представителей отчет об осуществлении политики защиты сельскохозяйственных земель. Этот документ должен включать информацию о последствиях реализации федеральных программ, действий органов власти в отношении защиты сельскохозяйственных земель США, а также результаты пересмотра действующей политики и процедур с точки зрения их соответствия задачам сохранения сельскохозяйственных земель

Выдержки из "Комплексного плана зонирования округа Хоуорд, штата Мэриленд", утвержденного Советом по зонированию 18 октября 1993 г.

РАЗДЕЛ 104

ЗАПОВЕДНАЯ СЕЛЬСКАЯ ЗОНА

А. Назначение

Цель организации Заповедной сельской зоны состоит в сохранении сельскохозяйственных угодий и стимулировании сельского хозяйства, что должно содействовать дальнейшему развитию товарного сельскохозяйственного производства как долгосрочного вида землепользования и жизнеспособной формы хозяйственной деятельности на территории округа. Заповедную сельскую зону создают также для того, чтобы сохранить природные особенности и сельский пейзаж, одновременно допуская строительство сгруппированных в кусты жилых домов при малой плотности застройки. Жилищное строительство разрешается только тогда, когда выбор места и планирование застройки осуществлены таким образом, который обеспечивает минимальное воздействие строительства на сельскохозяйственные земли, сельскохозяйственные работы и уязвимые элементы окружающей среды, позволяет создать привлекательные сельские поселки и сохранить существующие характерные черты сельского ландшафта.

Предпочтительным видом землепользования в Заповедной сельской зоне является земледелие. Зона формируется в целях создания условий для ряда категорий землепользования, относящихся к сельскому хозяйству, для сохранения крупных земельных участков под сельскохозяйственную деятельность и для постоянного соблюдения запрета на застройку земельных участков, остающихся после завершения разрешенного жилищного строительства.