Глава I. Влияние финансов на внутреннюю политику

Роль государственных финансов. Поскольку государство изымает более трети национальных доходов для распреде­ления по различным каналам, это не может не иметь послед­ствий для политической жизни страны. Еще в те времена, когда размеры изъятий в государственные доходы не до­стигали того уровня, какого они достигли сейчас, народная мудрость уже признавала существенное значение финансов в политической деятельности. Отсюда возникла поговорка: «Деньги — нерв войны». Эта формула напоминает формулу Рабле, заявляющего устами Гаргантюа в его ироническом стиле: «Война, которая ведется без достаточных денежных средств, только отдушина. Нервом воины являются деньги». Ученый Жан Боден прибег к такой формуле: «Финансы — это нерв республики».

Государственные финансы могут оказывать воздействие на политическую жизнь в двух направлениях. Они могут влиять на структуру, в частности на политические инсти­туты, и могут оказывать влияние на политическую конъюнк­туру, способствовать определенным политическим явлени­ям. В этих двух аспектах мы и рассмотрим влияние финан­сов на политическую жизнь.

§ 1. ВЛИЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

НА ПОЛИТИЧЕСКУЮ СТРУКТУРУ. УСИЛЕНИЕ ВЛАСТИ ФИНАНСОВЫХ ОРГАНОВ

Усиление власти финансовых органов. Изучение политиче­ских институтов и распределения финансовой компетенции свидетельствует о явлениях, которые могут быть сформули­рованы в виде закона: каждый политический (государствен­ный) орган, обладающий компетенцией в области финансов, благодаря этому получает политическую власть, превышаю-

Т

щую ту, которая вытекала бы из его правового положения. Можно указать множество проявлений этого закона, но два из них особенно характерны: эволюция политической власти французского парламента в соответствии с измене­нием сто финансовой компетенции; установление преимуще­ственного положения министерства финансов в отношении других министерств как результат его компетенции в сфере финансов.

Политическая власть парламента и его компетенция в области финансов. Представляется, что политическая власть французского парламента тесно связана с его компе­тенцией в сфере финансов. Это соотношение можно охарак­теризовать двумя положениями:

расширение финансовой компетенции парламента обес­печило установление его политического верховенства;

ограничение компетенции парламента в области финан­сов соответствует снижению его политического автори­тета.

Абсолютизм во Франции мог продержаться до XVIII ве­ка благодаря тому, что положение, сформулированное Ге­неральными Штатами в 1314 году, в соответствии с которым «налоги должны взыскиваться с согласия представителей налогоплательщиков», в действительности осуществлялось только в Великобритании. Во Франции это положение в те­чение длительного времени оставалось мертвой буквой. В 1426 году Генеральные Штаты предоставили королю пра­во взыскивать налоги в случае необходимости. Карл VII, более ловкий, чем король Англии, добился того, что уста­новленные им налоги стали постоянными. Это содействова­ло королевскому абсолютизму во Франции. Генеральные Штаты пытались восстановить свою финансовую компетен­цию. В 1576 году они отказали Генриху III во взыскании налогов. Но эта попытка не увенчалась успехом, как это было в Великобритании, потому что Генрих III подавил со­противление Генеральных Штатов, освободившись от гер­цога де Гиза, который их поддерживал. И хотя принцип согласия налогоплательщиков на взыскание налогов про­должал существовать, на практике он не реализовался. Это в известной мере объясняет существование французского абсолютизма в отличие от ограниченной монархии в Анг­лии, где принцип согласия налогоплательщиков на взыс­кание налогов реализовался с конца XVII века, что обеспе­чило авторитет парламента.

Рассматриваемый принцип был взят на вооружение фи­лософами XVIII века. На него ссылаются Монтескье, Жан-Жак Руссо. Но только Декларация прав человека и гражданина 1789 года —детище революции — в ст. 14 ут­вердила этот принцип как норму права. Эта статья гласит: «Все граждане имеют право непосредственно или через сво­их представителей устанавливать необходимость взыскания налогов, свободно на них соглашаться, судить об их назна­чении и определять основания обложения, порядок рас­пределения, взыскания и продолжительность».

Однако принцип, который стал таким образом консти­туционной нормой, в действительности не проник во все институты. Налоги устанавливались законом, но не было периодического рассмотрения доходов и расходов, не было настоящего бюджета. Таким образом, революционные ас­самблеи не сумели надлежащим образом обеспечить свою власть. В условиях реакции, при Консульстве и Империи, бюджетное право не могло развиваться. Далекие от того, чтобы пытаться утвердить свою финансовую компетенцию, ассамблеи отступили перед императором, который декре­тами вводил новые налоги.

Установление парламентарного режима и контроля пар­ламента над исполнительной властью совпало по времени с бюджетным правом в период Реставрации, и можно ска­зать, что парламент — сын налогов. Именно в период Ре­ставрации утвердилось бюджетное право и вместе с ним кон­троль парламента над исполнительной властью, гаранти­рованный политической ответственностью министров перед палатами. Таким образом, верховенство парламента выте­кает из установления его финансовой компетенции.

Развитие продолжалось. Хартия 1814 года в ст. 47, 48 утверждает правило, что налог может быть введен с согла­сия обеих палат и что голосование закона о налоге должно быть сначала проведено в палате депутатов, которые пред­ставляют налогоплательщиков, и лишь после этого в верх­ней палате. В ст. 49 определяется, что размер земельного налога должен устанавливаться ежегодно, тогда как кос­венные налоги могут определяться на несколько лет. Хартия ничего не говорит о государственных расходах. Некоторые делают из этого вывод, что исполнительная власть может свободно ими распоряжаться. Но мало-помалу парламент­ская практика ввела контроль парламента над государствен­ными расходами. Это вытекает из внутренней логики поли-

тической системы, при которой парламент, устанавливаю­щий доходы, должен знать, как эти доходы используются, чтобы контролировать расходы. И действительно, контроль над расходами становился все более жестким, бюджетные ассигнования определялись со все более узким назначением. В 1817 году расходы устанавливались по министерствам, в 1827 году — по отделам министерств, а в 1831 году — по отдельным статьям. Расширение бюджетной компетенции парламента совпадало с его стремлением к повышению своего политического авторитета. Такую же эволюцию можно про­следить и при Второй империи, когда расширение бюджет­ной компетенции ассамблей соответствовало росту их поли­тического авторитета и постепенному переходу авторитар­ной Империи к либеральной, а затем к Империи квазипар­ламентарной. Точно так же и бюджетные кредиты устанав­ливались по министерствам в 1852 году, но отделам минис­терств в 18G1 и по отдельным статьям начиная с 18G9 года.

Таким образом, представляется, что все более растущий контроль французского парламента над исполнительной властью и рост его политического авторитета связаны с рас­ширением его финансовой компетенции. В этом отноше­нии Франция последовала примеру политического режима Великобритании, которая несколько раньше осознала зна­чение финансовой власти парламента.

Во Франции особенно четко выражена связь ограниче­ния финансовой компетенции парламента и снижения его политического значения. Снижение финансовой роли парла­мента началось с Четвертой республики. Действительно, показатели экономического характера, разрабатываемые вне парламента, оставляют последнему очень мало места для решения вопросов о бюджетных расходах. Кроме того, все более усложняющаяся техника финансирования пре­пятствует вмешательству парламента в определение финан­совой политики. Последняя вырабатывается во все большей мере министерством финансов и его отделами, а также экс­пертами без вмешательства парламента. Наконец, консти­туционные ограничения права парламентариев вносить поправки снижают значение обсуждения бюджета в парла­менте, а следовательно, и его финансовую компетенцию. Это ограничение финансовой компетенции парламента было выражением его политического упадка, который стал оче­видным начиная с Четвертой республики, на что часто ука­зывалось.

Снижение финансовых возможностей и упадок полити­ческого авторитета парламента особенно проявились при Пя­той республике, одновременно с усилением исполнительной власти и развитием финансовой компетенции Европейского экономического сообщества. Вот почему генеральный до­кладчик финансовой комиссии сената Марсель Пелленк мог задать в верхней палате вопрос: «Имеет ли какой-либо смысл голосование закона о финансах?» Финансовая компе­тенция парламента была ограничена ст. 40 Конституции 1958 года, которая установила недопустимость поправок к проекту закона, уменьшающих поступления или увели­чивающих расходы. Эта поправка толковалась в ущерб пар-' ламенту. Даже «комплиментарные поправки», то есть та­кие, где предложение о новых расходах сопровождалось предложением о соответствующих средствах для их покры­тия, рассматривались как недопустимые. Более того, бюд­жетные кредиты на постоянные расходы могут быть откры­ты не законом, а простым декретом. Наконец, в соответст­вии со ст. 47 Хартии, если парламент задерживает более чем на 70 дней утверждение бюджета, последний вступает в силу на основании ордонанса. Таким образом, отказ в кредитах, который позволил сенату в 1896 году подтвер­дить свое верховенство над правительством и добиться от­ставки министра Леона Буржуа, отказав ему в кредитах для экспедиции на Мадагаскар, сейчас является оружием, практически не используемым.

Упадок финансовых возможностей парламента высту­пает одновременно как причина и как проявление его по­литического упадка. Отношения взаимности представляют собой характерную черту связи между финансами и поли­тическими явлениями.

Широкая финансовая компетенция министра финансов дает ему фактическое преимущество перед коллегами, хотя это и не закреплено в Конституции Франции.

В Великобритании конституционное право закрепляет известное преимущественное положение министра финансов в кабинете министров. Так, канцлер казначейства, выпол­няющий функции министра финансов, является кем-то вро­де заместителя премьер-министра. Он имеет титул второго лорда казначейства, а первый лорд казначейства — премь­ер-министр. Кстати, премьер-министр обеспечивает свое первенство в значительной мере благодаря своей первона­чальной финансовой компетенции, о которой сегодня напо-

минает еГо титул первого лорда казначейства, хотя и по­следнее время он передал эти функции второму лорду казна­чейства — канцлеру казначейства.

Французская конституционная традиция не допускает закрепления в праве преобладающего положения министра финансов. Но его возможности создают ему привилегирован­ное положение в правительстве. Министр финансов тратит средства точно так же, как и его коллеги, но он единствен­ный, кто получает доходы и отвечает за поддержание рав­новесия между государственными расходами и доходами. Для того чтобы он мог выполнять свои функции, за ним при­знаются известные юридические прерогативы. На них осно­вывается и политический авторитет.

Дополнительную власть министру финансов дает прежде всего существование финансовых контролеров-чиновников министерства финансов в каждом из министерств, где они контролируют финансовую деятельность. 'Гот факт, что ми­нистру финансов подчиняются его чиновники, находящиеся в каждом министерстве для осуществления контроля над деятельностью его коллег, обеспечивает преобладающее положение министра финансов по отношению к другим ми­нистрам.

С другой стороны, тот факт, что все материалы, включаю­щие какие-либо финансовые соображения, должны быть пред­ставлены на визу министра финансов, дает последнему воз­можность быть в курсе всех мероприятий, осуществляемых его коллегами. Другие министры не имеют таких прерога­тив. В этом также выражается политическое преимущество министра финансов, которое вытекает из его финансовой компетенции.

Преобладающее положение министра финансов в каби­нете правительства настолько возросло, что вошло в кон­фликте положением премьер-министра и председателя Госу­дарственного совета. Последние осуществляют государ­ственную политику во всей ее полноте. Мнение министра финансов, зачастую ограниченное, поскольку диктуется чисто финансовыми соображениями, может оказаться в про­тиворечии, и действительно оказывалось в противоречии, с более широкими концепциями премьер-министра. Можно вспомнить конфликт между премьер-министром Пятой рес­публики М. Дебре и министром финансов М. Пине, который закончился отставкой министра финансов.

Довольно часто министр финансов ощущает себя лред-

ставителем общегосударственных интересов, призванным умерять аппетиты отраслевых министров. Некоторые кри­тикуют «всемогущество» министра экономики и финансов и предлагают бороться с ним путем разделения экономики и финансов на два различных министерства либо путем пере­дачи руководства бюджетом премьер-министру. Однако та­кая реорганизация может лишить экономическую и финан­совую политику ее единства и эффективности.

Во всяком случае, можно еще раз констатировать про­явление закона роста власти политического органа, наде­ленного финансовой компетенцией. Это объясняется тем влиянием на политические события, которое имеет распоря­жение финансами, на чем мы остановимся ниже.

§ 2. ВЛИЯНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ НА ПОЛИТИЧЕСКИЕ СОБЫТИЯ

Финансы и политические события. Истории известны многочисленные политические события, источником проис­хождения которых были финансы. Часто чрезмерное налого­вое бремя либо неправильное распределение налогов влекли за собой бунт. Габриель Ардан имел возможность предпри­нять систематическое исследование налоговых бунтов, ко­торые нередко происходили в периоды и в районах, где экономическая депрессия делала взыскание налогов слиш­ком тяжким бременем. Типичными являются два случая политических возмущений, связанных с финансовыми явле­ниями.

Первое подтверждается закономерностью, в соответст­вии с которой финансовые беспорядки влекут за собой по­литические возмущения. Таков пример Французской рево­люции, где финансовые причины играли решающую роль *. Немало примеров и тому, как при чрезмерности налогового пресса возникает соответствующая политическая реакция. Одним из таких примеров может служить волна пужадизма и его успех на выборах 2 января 1956 года.

• Автор справедливо указывает на связь налогового бремени и народных возмущений. Однако это только одно из поверхностных явлений. Подлинной причиной служит несоответствие данной систе­мы производственных отношений новому уровню развития произ­водительных сил. Выражением этих глубинных процессов являются и нарушения финансовой системы.— Прим. перев.

Глава II. ВЛИЯНИЕ ФИНАНСОВ НА МЕЖДУНАРОДНУЮ ПОЛИТИКУ

Финансы и международные отношения. Как и в отноше­нии внутренней политики, государственные финансы ока­зывают воздействие на международную жизнь и днух на­правлениях.

Во-первых, они могут воздействовать на международ­ную структуру. Выше уже упоминалось о том, что размеры необходимых государственных расходов побуждают госу­дарства объединять спои финансовые силы, группироваться в международные корпорации и т. д., что изменяет струк­туру международного общения.

Во-вторых, возможности и роль всех международных организаций в значительной мере определяются их финансо­выми возможностями. Распоряжение финансами дает воз­можность осуществлять международную политику. Наи­более ярким примером служит финансовая помощь, оказы­ваемая Францией некоторым иностранным государст­вам.

Финансы могут воздействовать на международные орга­низации в двух направлениях. Прежде всего международ­ные финансовые отношения приобрели сейчас такое значе­ние, что это повлекло за собой создание международных финансовых учреждении, таких, например, как Международ­ный банк развития и реконструкции, Банк международных расчетов, Международный валютный фонд и т. д. Существо­вание и развитие этих организаций доказывает растущее значение финансов в международных отношениях. Но по­скольку эти международные организации, обладающие финансовой компетенцией, регулируются в основном между­народным правом, мы не будем на них останавливаться.

Но влияние финансов на международные организации может быть выражено и другим путем. Все международные организации, чем бы они ни занимались, нуждаются, как и само государство и государственные организации внутри страны, в денежных средствах для того, чтобы выполнять свои функции. Отсюда возникает проблема финансов меж­дународных организаций. Эта проблема относится больше к финансовому праву, чем к международному. Поэтому она будет рассмотрена в двух аспектах: с точки зрения харак­тера финансов международных организаций и с точки зре­ния отношений между финансовой самостоятельностью

9—0402

международных организаций и их политической самостоя­тельностью.

Как и все общественные организмы, международная организация, чтобы функционировать, должна совершать определенные расходы, для покрытия которых ей нужны определенные доходы. Ути расходы и доходы и составляют финансы международных организаций.

Расходы международных организаций бывают двух ви­дов. Прежде всего это расходы для выполнения их функций, аналогичные расходам учреждений, которые действуют в рамках государства. Это расходы, включающие заработ­ную плату служащим организации, покупку, наем и содер­жание необходимых помещений и, наконец, те суммы, без которых административный аппарат международной орга­низации не мог бы функционировать.

Кроме того, есть расходы, связанные с осуществлением деятельности. Они встречаются в большинстве международ­ных организаций и дают им возможность лучше выполнять свою миссию. Примерами этого могут служить расходы на научные исследования и капиталовложения, осуществляе­мые Европейским объединением атомной энергии, на стиму­лирование научно-технических, исследований, гарантии выплаты процентов по займам, помощь в модернизации, осу­ществляемые Европейским объединением угля и стали, рас­ходы, связанные с операциями международных вооружен­ных сил Организации Объединенных Наций. И для того что­бы совершать все эти расходы, международные организации должны быть обеспечены средствами.

Можно различать три основных источника средств:

1. Выпуск займов, который международные организа­
ции могут совершать, реализуя их либо государствам, либо
частным капиталистам. Так, Европейское объединение угля
и стали выпустило в Соединенных Штатах Америки заем,
и в настоящее время облигации этого займа котируются на
бирже. Однако, так же как и для государства, средства,
получаемые путем выпуска займов, не могут разрешить
проблемы финансирования международной организации
на длительное время, поскольку, когда заем выпущен, надо
выплачивать проценты и обеспечить его погашение. Тем
не менее займы дают возможность финансировать некоторые
расходы.

2. Взносы, взимаемые международной организацией.
Эти взносы могут быть различного типа. Прежде всего это ^;

взносы Государств — Членов организации, пользующихся ее услугами. Такие взносы можно сравнить с пошлинами но внутреннем праве, которые отличаются от налогов тем, что взыскиваются в связи с оказанием определенных услуг. Примером такого рода международных взносов могут слу­жить взносы, уплачиваемые государствами Международно­му почтовому союзу. Вторым типом являются взносы стран —членов международных организаций, которые опре­деляются в зависимости от национального дохода страны и ее финансового положения. Такие взносы в международ­ные организации составили во Франции в 1973 году 3648 млн. франков. Большая часть этих взносов связана с участием в бюджете Европейского экономического сооб­щества.

В процессе распределения расходов между различными государствами для определения их взносов следует избегать того, чтобы одно из государств вносило слишком крупные суммы для финансирования организации, так как в этом случае организация потеряет свой международный характер и рискует попасть иод власть страны, которая столь щедро ее финансирует. Эта предосторожность была принята при распределении взносов на финансирование Организации Объединенных Наций. Резолюция 238/1II от 18 ноября 1948 года установила, что ни одно государство не может вносить больше, чем треть всей суммы взносов. Это было сде­лано для того, чтобы избежать финансового преимущества Соединенных Штатов Америки, которые до того времени вносили 48,89%. Этот процент должен был быть постепенно снижен до 30.

Рассматриваемые взносы приближаются к налогам, по­скольку они устанавливаются в соответствии с финансовой компетенцией организации. Однако здесь есть и большая разница. Тогда как государство может использовать меры принуждения для того, чтобы обязать своих граждан пла­тить налоги, международная организация не располагает таковыми, чтобы обязать государства платить причитаю­щиеся с них взносы. Вот почему многие государства часто запаздывают со своими взносами. Так, Лига Наций часто была жертвой некоторых государств, отказывавшихся пла­тить свои взносы.

Конечно, международная организация может исполь­зовать одну из своих санкций — например, исключить госу­дарство, которое отказывается платить взносы. Но такая

санкция была бы слишком тяжкой, и поэтому международ­ные организации стремятся избегать исключения госу­дарств, так как это уменьшило бы объем их деятельности. Организация Объединенных Наций также встречала труд­ности в платежах взносов государствами, особенно тогда, когда ООН финансировала операции вмешательства в Кон­го. В 1961 году 83 страны отказались принимать участие в финансировании операций в Конго, что вызвало тяжелый финансовый кризис в ООН. Международная палата правосу­дия в своем консультативном решении от 28 июля 1962 года указала, что ООН производила эти расходы в соответ­ствии с положениями ст. 17, § 2 Устава ООН. Однако неко­торые государства, в том числе Франция и СССР, отказались подчиниться. В результате этого 31 декабря 1965 года задолженность государств по взносам в ООН составила 46 млн. долларов. Организация Объединенных Наций пре­одолела этот финансовый кризис только при содействии казначейств некоторых стран, в частности США, которые подписались на заем, выпущенный ООН.

3. Эту категорию средств составляют международные налоги. В этом случае международная организация уста*, навливает основание налога, определяет его ставку и не­посредственно взыскивает налог без вмешательства стран-участниц. Это новое явление в международной жизни, которое государства принимают с известной сдержанностью, поскольку считают, что установление подобного налога нарушает их суверенитет. Примером такого международ­ного налога, взыскиваемого международной организацией, может служить налог, установленный Европейским объеди­нением угля и стали на выпускаемую им продукцию. Этот налог был установлен ст. 50 договора о создании объедине­ния в размере 1%. Налог этот взыскивается непосредствен­но объединением с предприятий, производящих уголь и сталь, без вмешательства соответствующего государства, Международная организация пользуется в данном случае весьма широкой автономией. Нетрудно увидеть в таком поло­жении Европейского объединения угля и стали существен­ный признак наднационального характера этой организа­ции. В этой связи можно утверждать, что существует тесная связь между финансовыми возможностями и пределами самостоятельности международных организаций.

Связь финансовых возможностей и самостоятельности международных организаций особенно ярко проявляется

на примере европейских организаций. Можно убедиться в том, что слабость такой организации, как Европейский совет, в значительной мере определяется тем, что он не обладает такими средствами, как взносы стран, тогда как налог, взыскиваемый непосредственно Европейским объе­динением угля и стали, является для последнего важным элементом его силы. Действительно, Европейское объедине­ние угля и стали, установив в течение нескольких лет став­ку налога в 0,9%, близкую к максимуму в 1%, установ­ленному договором, создало гарантийный фонд, который в 1972 году достиг 100 млн. долларов. Такое финансовое бла­гополучие резко отличается от ограниченных ресурсов, которыми вынужден довольствоваться Европейский совет, иотфинансового кризиса, с которым борется ООН вследствие отказа некоторых стран внести соответствующие взносы полностью или частично. Наличие гарантийного фонда обес­печивает Европейскому объединению угля и стали солидное положение, позволяющее ему легко прибегать к займам и предлагать свою гарантию предприятиям. Более того, объединение смогло сократить налоговую ставку до 0,2%. Этого размера достаточно, чтобы обеспечить расходы объеди­нения и оставить ему широкую возможность в случае надобности увеличить свои ресурсы за счет повышения став­ки налога. В 1970 году она была установлена в 0,3%.

Возможности, которые предоставляются международной организации тогда, когда она может сама установить налог, объясняют стремление многих международных орга­низаций обеспечить себя подобными источниками средств. Так, договор Евратома (ст. 173) предусматривает, что взно­сы государств могут быть заменены налогом на продукцию, взыскиваемым объединением в странах-участницах. Ст. 201 договора о создании Европейского экономического сообще­ства разрешает комиссии изучить, при каких условиях взносы государств-участников могут быть заменены собст­венными средствами, в частности доходами, извлекаемыми из таможенного обложения.

Политическое значение распоряжения финансами осо­бенно четко выразилось в договорах после кризиса, испы­танного европейскими объединениями в 1965 году. Страны, стремившиеся к более полной европейской интеграции, считали возможным достигнуть своей цели путем роста финансовой компетенции органов объединения. Это стрем­ление к расширению вызвало отрицательное отношение

французского правительства. В сельскохозяйственной политике ЕЭС доминировали проблемы финансирования и установления налога, позволявшие осуществить общую сельскохозяйственную политику и регулировать цены на товары, что должно было усилить власть органов объеди­нения

Таким образом, в международной сфере, как и внутри государства, финансовый механизм влияет и на структуру международных организаций, и на политику, которую они проводят.