Глава 1. Значение финансовой стратегии

Авторитарная техника и опосредованная техника государственного вмешательства в экономику. Государст­венная власть располагает различными средствами воз­действия на экономику. При всем разнообразии этих средств можно различить две категории техники государ­ственного вмешательства: авторитарную и опосредован­ную технику. Используя авторитарную технику, прави­тельство, осуществляя прерогативы государственной власти, воздействует на игру экономических сил в направлении, желательном для его политики. Примером могут служить установление принудительных цен на определенные товары, для того чтобы бороться против повышения цен, и карточ­ная система, для того чтобы сократить потребление; сюда же относятся трудовая повинность, для того чтобы помочь в случае недостатка рабочей силы, и контингентирование продукции, для того чтобы осуществлять ее распре­деление.

Рассматриваемым средствам, которые предполагают использование мер принуждения и контроля, могут быть

противопоставлены более гибкие средства опосредован­ного воздействия. Опосредованным воздействием является воздействие, при котором сохраняется свобода участников экономических отношений, но которое тем не менее направ­ляет решения этих участников в сторону, желательную для государства. Так, с помощью дотаций, кредитных и налоговых льгот либо посредством повышения налогов можно воздействовать на волю участников экономичес­ких отношений, побуждая их к поведению, способствую­щему реализации экономических целей, желательных для правительства. Таким образом, действие, совершаемое по принуждению, заменяется действием, совершае­мым по убеждению. Опосредованное воздействие, как правило, осуществляется в форме финансового воздействия, поскольку известна сила аргументов фи­нансового характера на поведение людей. Следова­тельно, финансовая стратегия противопоставляется ав­торитарной технике государственного вмешательства. Для того чтобы оценить значение опосредованного воз­действия, целесообразно сопоставить его с авторитар­ной техникой. С этой точки зрения опосредованное финан­совое воздействие характеризуется тремя чертами: гиб­костью, сложностью и эффективностью'.

§ 1. ГИБКОСТЬ ФИНАНСОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Опосредствованное воздействие наиболее четко отгра­ничивается от авторитарного именно своей гибкостью. Эта гибкость определяется тем, что участники экономи­ческих отношений действуют не на основании импера­тивного обязательства, такого, как, например, уста­новление цены, ограничение потребления или строгое запрещение импорта продукции. Участники экономических отношений остаются свободными, но финансовые условия таковы, что заставляют их считать, что в их же собст­венных интересах нужно действовать в том направлении, в каком это желает правительство.

Таким образом, методы финансового воздействия, не прибегая к принудительным средствам, могут использоваться и в условиях либеральной политики. Осуществление авто­ритарного вмешательства связано с известными трудностями. Оно предполагает мелочный контроль и принуждение,

парализующие деятельность. К тому же оно влечет за собой появление тайного сектора экономики—черного рынка, что, по существу, дезорганизует экономику.

Гибкость опосредованного финансового воздействия не только обеспечивает свободу действий участникам экономических отношений. В гораздо большей степени, чем авторитарная техника, непрямое воздействие дает возможность очень точно определять нужную степень вмешательства. Например, предоставление дотации, так же как и кредитные или налоговые льготы, позволяет осуществлять тонкую градацию, которую не могут обеспе­чить из-за своей природы ни запрещение, ни обяза­тельство производить или потреблять.

§ 2. СЛОЖНОСТЬ ФИНАНСОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Сложность воздействия на экономику путем распоря­жения государственными средствами определяется тем, что не только распоряжение оказывает влияние на эко­номику, но и экономические явления в свою очередь влияют на распоряжение государственными средствами. Такое взаимодействие явлений экономики и финансов определяет тонкость и сложность финансовой стратегии. Так, увеличение суммы государственных расходов сти­мулирует потребление и таким образом способствует развитию экономики. Но развитие экономики в свою очередь воздействует на государственные расходы пос­редством повышения цен. В течение 1966 года доходы были уменьшены на 580 млн. франков за счет налого­вых льгот. И это было сделано для того, чтобы стимулиро­вать частные капиталовложения. Вместе с тем предпола­галось, что развитие экономики позволит в целом увеличить налоговые доходы на 500 млн. франков. Таким образом, распоряжение государственными средствами для эконо­мических целей требует особой осторожности. Всегда нужно помнить о последствиях, которые для финансового положения могут иметь те или иные экономические яв­ления.

Следует также не забывать и о том, что государст­венные доходы весьма чувствительны к экономической конъюнктуре, что в периоды экономического~"подъе-ма налоговые доходы увеличиваются и повышаются коти-

ровки государственных займов. Доходы в значительной -viepe обусловлены экономической структурой. В условиях высокоразвитой экономики, многоотраслевой и дифферен­цированной, существенно облегчается налоговое обло­жение, которое в слаборазвитой экономике остается огра­ниченным.

Государственные расходы также связаны с эконо­мической структурой. Так, развивающиеся страны вынуждены порой идти на чрезвычайно большие жертвы, чтобы покрыть расходы по капиталовложениям, не пок­рытым национальным доходом, но необходимым для обеспечения экономической независимости данной страны. Расходы на социальную помощь, на пособия по безрабо­тице увеличиваются в период экономической депрессии. Расходы на выполнение государственных функций повы­шаются в периоды роста цен, что влечет за собой увеличе­ние средств, предназначенных для выполнения госу­дарственных функций. Однако чувствительность расхо­дов к экономической конъюнктуре менее заметна, чем чувствительность доходов.

Из сказанного ясна вся сложность воздействия на экономику посредством распоряжения государственными средствами, но эта сложность не исключает эффективно­сти этих средств.

§ 3. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ФИНАНСОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Значительно большая степень эффективности финан­сового воздействия, чем воздействия авторитарного (адми­нистративного), обусловлена тем, что финансовое воздейст­вие включается в свободную игру экономических зако­нов, не пытаясь, как это происходит при административ­ном воздействии, ограничивать действие этих законов. Поэтому техника финансового воздействия представляется более совершенной, чем техника административного Это можно пояснить примером. Правительство считает, что на данном этапе в стране производство вина превышает необходимое количество. Государство может использо­вать два способа, чтобы добиться сокращения производ­ства:

а) Административное вмешательство будет заклю­чаться в том, что государство в принудительном порядке.

обяжет уничтожить часть виноградников, являющихся излишними. Каждый собственник уничтожит определен­ную часть виноградных лоз. Экономический результат» такого воздействия будет печальным, так как при прину­дительном уничтожении погибнут и хорошие лозы, что экономически вредно. И наоборот, могут остаться плохие виноградники, уничтожение которых было бы предпочти­тельнее.

б) Финансовое воздействие может осуществиться в форме дополнительного налога на земли, занятые виноград­никами. Такая техника будет иметь лучшие результаты, чем вышеописанная. Собственники хороших виноградни­ков легко перенесут налоги, и эти виноградники оста­нутся нетронутыми. Наоборот, бремя налогов не смогут перенести собственники плохих виноградников и должны будут занять землю другими культурами. Таким образом, в результате новых налогов будут уничтожены плохие виноградинки, что полностью соответствует требованиям разумного руководства экономикой.

Но эффективность воздействия на экономику посред­ством распоряжения финансами определяется не только причинами экономического характера. Она определяется причинами, связанными с тем"¹ фактом, что это воз­действие осуществляется финансовой администрацией, которая является чем-то вроде аристократии в админи­страции. Финансовое управление — одна из наиболее древних отраслей государственного управления, поэтому здесь сложились хорошие традиции. В этой области дос­тигнут высокий уровень техники управления, а должност­ные лица имеют специальную подготовку, тогда как непос­редственное административное вмешательство в экономику, как, например, управление карточной системой во время войны, осуществляется людьми часто неподготовленными и поэтому страдает серьезными недостатками. Управление финансами, которым занимаются лица, прекрасно подго­товленные и овладевшие механизмом операций с публи­чными средствами, подвергающиеся эффективному кон­тролю, имеющие устойчивые традиции, представляет собой механизм, вполне пригодный для осуществления политики финансового воздействия. Таким образом, качество управ­ления финансами служит дополнительным фактором, определяющим эффективность воздействия на экономику путем распоряжения государственными средствами.

Глава II. ТЕХНИКА ФИНАНСОВОЙ СТРАТЕГИИ

Финансовая стратегия и экономическая политика Франции. Для того чтобы знать финансовую стратегию, не нужно обращаться к абстрактным и теоретическим соображениям или удаляться от предмета наших исследо­ваний. На примере Франции мы можем наблюдать дей­ствие финансовой техники. Французская экономическая политика в значительной мере реализуется посредством распоряжения финансами. Это ясно показал бывший министр экономики и финансов Мишель Дебре в своей речи на Национальной ассамблее 29 июня 1967 года об экономи­ческой и финансовой политике того же года. Его речь очень характерна для экономической политики, в которой используется финансовая техника. Поэтому следует на ней остановиться.

Мишель Дебре указывает на три цели экономической политики Франции и для каждой из них намечает средства финансового воздействия.

Первая, общая цель французской экономической поли­тики—обеспечение экономического роста страны. Эта политика, по словам министра, покоится на двойном финансовом основании: а) на здоровых государственных финансах, то есть на такой бюджетной политике, при кото­рой сохраняется строгое соответствие доходов и расхо­дов, а казначейство ограничивает свои операции на нацио­нальном рынке и выпускает займы только для капитало­вложений; б) на постоянном росте сбережений и капитало­вложений, когда финансирование капиталовложений за счет государственных или частных сбережений служит наиболее верным средством обеспечения роста эконо­мики.

Вторая цель, указанная министром, носит долговре­менный характер — применение таких экономических структур, которые соответствуют требованиям междуна-народной конкуренции. Поэтому следует поощрять концен­трацию производства, особенно в таких отраслях хозяйства, как механика, электроника, сельскохозяйственные и пищевые предприятия. Для достижения этой цели допусти­мо использование финансовой техники. Налоговая поли­тика может оказаться недостаточной для того, чтобы побуждать к концентрации производства и Л повышению капиталовложений. Поэтому следует использовать также

и государственные дотации для решающих отраслей промы-* шленности и для научных исследований.

Третья цель экономической политики является кратко­временной. Это — поддержание экономической конъюн­ктуры. И здесь могут быть использованы средства финан­совой техники. Некоторые из них, как, например, повы­шение заработной платы и расширение кредита, должны использоваться, однако, с крайней осторожностью, так как это может повлечь за собой инфляцию в связи с рос­том спроса. И наоборот, следует способствовать разви­тию строительства путем увеличения бюджетных средств и кредитования. Расходы в данной отрасли хозяйства оказывают положительное влияние на развитие всей экономики. Следует иметь в виду, что развитие строитель-нон индустрии не угрожает валютным дефицитом, поскольку в процессе строительства не используется импортная продукция. Наконец, очевидна и социальная полезность этого вида расходов.

' Поддержание экономической конъюнктуры осуществля­ется также и путем роста расходов на государственные капиталовложения, финансовое стимулирование (налого­вые и кредитные льготы) в целях поощрения частных капиталовложений, облегчения налогового бремени, роста временных расходов бюджета (известно, что сумма предо­ставляемых займов и авансов превышает сумму возвраща­емых займов и авансов), не компенсируемых превышением безвозвратных доходов.

Хотя события весны 1968 года легли бременем на фран­цузские государственные финансы вследствие роста зара­ботной платы и ассигнований, связанных с борьбой против роста цен, финансовая стратегия продолжает использо­ваться. Так, в докладе о проекте закона о финансах 1969 года было подчеркнуто, что, несмотря на трудности, которые характеризуют бюджет 1969 года, последний остается одним из наиболее важных средств экономической поли­тики правительства.

План борьбы против повышения цен и за сохранение балансового равновесия, представленный президентом Жискар д'Эстэном в июне 1974 года, также оставлял большое место для финансовых мероприятий. Например, рост налогов на компании, увеличение подоходного нало­га, осуществление амортизации, направленные на сокра­щение спроса на внутреннем рынке и на стимулирование

Экспорта, препятствовали росту цен. Соответственно налог на повышение доходов предприятий, связанных с ростом цен, должен был способствовать борьбе с этим ростом. На ту же цель было направлено и использование 4,5 млрд. франков доходов, полученных в результате повышения цен. Ограничения в области кредита и повышение учет­ного процента были направлены на то, чтобы сократить покупательную способность и потребление за счет сбе­режений. В целом из шестнадцати средств борьбы против инфляции одиннадцать были финансовыми, шесть—нало­говыми, три — бюджетными и два—относящимися к кре­диту.

Из сказанного ясно, что в течение нескольких лет вся экономическая политика Франции осуществлялась и продолжает осуществляться путем финансовой стратегии. Поэтому нужно остановиться на технике воздействия на экономику путем государственных расходов и доходов.

§ 1. ВОЗДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ НА ЭКОНОМИКУ

Посредством государственных расходов может быть осуществлено воздействие на экономическую структуру и конъюнктуру. Причем вопрос, связанный с подобным воздействием, имеет давнюю историю. На него ссылались в XVIII веке немецкие камералисты. Такое воздействие лежало в основе программы общественных работ, осуществ­лявшихся в течение XIX века. Но особенное значение воздействие на экономическую структуру посредством государственных расходов приобрело в XX веке вместе с развитием расходов на капиталовложения. Так, в зако­не о финансах 1973 года из 204 млрд. франков расходов около 30 млрд. представляли собой расходы на граждан­ские капиталовложения. Таким образом, 15% бюджетных расходов были предназначены для гражданских капитало­вложений и для воздействия на экономическую струк­туру. Однако этими расходами не исчерпывалось и не исчерпывается воздействие государства на экономику. Государство может воздействовать на экономику, предо­ставляя дотации и организуя услуги (землеустрой­ство, водное и лесное хозяйство), которые способствуют улучшению экономической и социальной структуры.

Так, все расходы, связанные с сельским хозяйством, С жилищным строительством и городским благоустройством, а также с транспортом и связью, с промышленностью и обслуживанием, в законе о финансах 1973 года соста­вили более 40 млрд. франков, то есть около 20% бюджет­ных расходов. Это были тоже средства воздействия на экономическую структуру, которое осуществлялось пос­редством государственных расходов.

Финансовое воздействие на экономическую конъюнк­туру — явление более позднее, чем воздействие на эконо­мическую структуру. В течение длительного времени коле­бания конъюнктуры представлялись такими же естес­твенными, как движение звезд. Некоторые экономисты пытались связывать экономические циклы с движением пя­тен _v на солнце. Представлялось бесполезным пытаться воздействовать на это движение. Лишь после кризиса 1929 года сначала в Соединенных Штагах Америки, затем в Европе было выражено стремление не относиться более пассивно к кризисам. Поэтому сегодня говорят о «бюд­жетной стратегии», используемой для того, чтобы бороться с колебаниями в экономике. Например, в Скандинавских странах разработана теория цикличного бюджета, имею­щего целью стабилизировать экономику путем соответ­ствующей динамики расходов. Эти же теории способство­вали созданню во Франции фонда воздействия на конъюн­ктуру. Такой фонд состоит из кредитов, предусмотрен­ных законом о финансах и распределяемых между минис­терствами в дополнение к утвержденным кредитам. Эти кредиты блокированы и могут использоваться только по решению правительства, принятому по согласованию с финансовой комиссией, если состояние экономической конъюнктуры оправдывает такое использование. Упомя­нутый фонд был установлен законом о финансах 1970 года, затем был предусмотрен в законе 1971 года. Точно так же этот фонд был предусмотрен в законах о финансах 1973 и 1974 годов. В 1974 году фонд оставался блокиро­ванным и должен был быть использован в соответствии с планом борьбы против инфляции. В ФРГ закон о раз­витии стабильности и роста экономики также предусма­тривает в ст.6 бюджетные ассигнования, направленные на борьбу с кризисными явлениями.

Воздействие путем государственных расходов оказа­лось весьма эффективным средством. Это значит, что систе-

1)1

матическое увеличение государственных расходов может быть элементом политики, направленной на стабильность конъюнктуры. Повышение покупательной способности в результате роста государственных расходов расширяет потребление и таким образом воздействует на всю эконо­мику. Это явление было раскрыто Кейнсом, который пока­зал, что расход на капиталовложения существенно повыша­ет покупательную способность в результате явления «распространяющейся волны расходов».

Расходы на общественные работы, помимо прочего, влекут за собой также повышение занятости и заработка строителей. В результате повышения заработной платы растет потребление пищевых продуктов. Это повышает доходы земледельцев и позволяет последним поднять технический уровень своего хозяйства, что в свою очередь отражается и на промышленности. Первоначальный государ­ственный расход, таким образом, возмещается с излишком благодаря созданным им доходам. Такое возмещение уве­личивается в среднем в три раза. Но в зависимости от той отрасли народного хозяйства, куда были направлены расходы, их результат может быть умножен до семи раз для расходов в области строительства, в 3,2 раза — для расходов на транспорт. Эта сумма падает до 1,4 для расходов на сельское хозяйство. Таким образом, выбор объектов государственных расходов дает возможность более или менее эффективно воздействовать на конъюнктуру.

Для развития экономики обычно используются три вида государственных расходов:

1. Прежде всего это расходы на заработную плату и соци­альную помощь. Благодаря дополнительной покупа­тельной способности, возникающей в результате таких расходов, повышается потребление и расширяется произ­водство. Эти расходы оказывают непосредственное влияние на служащих или лиц, получающих социальную помощь. Благодаря явлению распространения расходы оказывают также и косвенное воздействие. Обычно повышение зара­ботной платы в государственном секторе влечет за собой и соответствующее повышение в частном секторе, что уве-. личивает потребление, но вместе с тем повышает стоимость продукции. Факт, что повышение заработной платы может иметь инфляционные последствия, и объясняет ту сдер­жанность в этой области финансовой политики, которая наблюдалась во Франции в 1967 году. В 1968 году рост

заработной платы вызвал надежду на рост экономики. И такая надежда оправдалась, но вместе с тем развилась инфляция. В 1974 году план борьбы с инфляцией, скоорди­нированный с социальным планом, встретился с непреодо­лимыми противоречиями. Власти страны, уменьшив неко­торые расходы и повысив налоги, стремились сократить покупательную способность и подавить инфляцию. Однако рост расходов на социальные нужды и повышение низких доходов увеличивали потребление и тем способствовали инфляции. В этом выразился конфликт между экономиче­скими и социальными действиями.

2. Воздействовать на конъюнктуру могут также рас­
ходы на общественные работы. Такое средство используется
давно, иногда в известной мере бессознательно. Этот вид
расходов имеет то преимущество, что его гораздо легче
изменять путем повышения или понижения. Расходы
на общественные работы способствуют сокращению без­
работицы. Расширяющаяся благодаря данным расходам
покупательная способность и закупка необходимых мате­
риалов также помогают росту потребления, а это в свою
очередь служит средством развития экономики. Наоборот,
ограничения расходов на производство и строительство
могут содействовать борьбе с инфляцией. Так, план стаби­
лизации, принятый властями в сентябре 1963 года,
заблокировал некоторые кредиты на промышленное произ­
водство, тогда как в 1967 году в целях содействия развитию
экономики министерство экономики и финансов решило
увеличить расходы на промышленность.

Можно заметить, что при распределении кредитов за счет фонда воздействия на конъюнктуру наиболее крупные суммы предоставляются на общественные работы. Помимо того влияния, которое расходы на эти работы оказывают непосредственно на конъюнктуру, они воздействуют также на экономические и социальные условия, улучшая их (строительство дорог, каналов, автострад), если эти рас­ходы увеличиваются, либо замораживая их, как это было во Франции в 1963 году при закрытии кредитов на строи­тельство школ.

ИЗ

3. Наконец, третья категория государственных рас­
ходов также может воздействовать на конъюнктуру. Это
военные расходы. В принципе такие расходы не влияют на
экономическую структуру, но они оказывают воздей­
ствие на конъюнктуру и нередко используются именно

8-0402