Глава III. Последствия роста государственных расходов

В связи с ростом государственных расходов возникают проблемы политического, финансового и научного харак­тера. В области политики рост государственных расходов ставит проблемы, относящиеся к политической структуре и к средствам, которыми осуществляется политика.

Расходы современного государства настолько значитель­ны, что небольшие и средние государства уже не в состоянии нести нх самостоятельно, каждое государство в отдельности. Рост государственных расходов является, таким образом,

силой, создающей для государств необходимость объеди­няться для некоторых расходов, которые каждое из них в отдельности не могло бы нести. Этим и объясняется тот факт, что государства Западной Европы создали Европей­ское сообщество атомной энергии (Евратом), чтобы совмест­но вести исследования в области ядерной техники. Такая неооходимость особенно настоятельна для развивающихся стран, финансовые ресурсы которых часто довольно огра­ничены. Поэтому они сообща выполняют некоторые функ­ции, что помогает им экономить средства. Таким образом, рост государственных расходов представляется фактором, способствующим усилению международного сотрудниче­ства. Речь идет нетолько о малых и средних государствах, но и о крупных, которые также понимают необходимость объединения их усилий. Так, Советский Союз и Соединенные Штаты Америки объединяют свои усилия в космических исследованиях. А1ожно полагать также, что только между­народное сотрудничество обеспечит эффективную помощь развивающимся странам.

Размер государственных расходов стал настолько зна­чительным, что они представляют собой наиболее эффектив­ное средство осуществления политики, особенно в эконо­мической и социальной областях. Появились новые средства осуществления политики. Правда, многие из них были известны еще в XVIII веке в Германии благодаря работам школы камералистов. Но в то время использование госу­дарственных финансов в политических целях было весьма ограниченным, поскольку финансы были мало развиты. Рост государственных средств позволяет осуществлять такую финансовую политику, которую предвидели каме-ралисты и которую они очень хорошо определили как средство политического воздействия.

Закон роста расходов доказывает бесплодность обещаний экономить средства. Так, в своем докладе о бюджете на 1965 год министр финансов Франции, представляя довольно жесткий бюджет, ограничился тем, что указал на необ­ходимость лишь сдерживать темпы роста расходов, не гово­ря уже об их сокращении, поскольку понимал, что это невозможно. Бюджет на 1965 год предусматривал рост расходов, близкий к росту национального продукта брутто, и составлял 6,9% вместо 8,7% в 1964 году и 9,6% в 1963 году. Однако для бюджета на 1968 год рост безвоз­вратных бюджетных расходов поднялся уже до 9,19% по

отношению к бюджету на 1967 год. Действительно, рост некоторых расходов неизбежен (расходы, связанные с госу­дарственными займами, осуществлением государственных функций, народным образованием, социальной помощью, административным вмешательством в экономику). Обстоя­тельства весны 1968 года * вызвали необходимость даль­нейшего повышения расходов. Закон о финансах 1969 года устанавливал рост расходов на 16,2% по отношению к 1966 году, доказывая, таким образом, бесплодность попы­ток сокращения государственных расходов.

Однако, по мере того как последствия кризиса 1968 года смя.чались, темпы роста бюджетных расходов приближа­лись к темпу роста национального продукта брутто. И это явилось результатом политики борьбы с инфляцией.

В связи с законом постоянного роста государственных расходов возникает вопрос: есть ли какие-нибудь границы этого роста, не пора ли наконец остановиться? Представ­ляется, что государственные расходы могут расти бесконеч­но, по мере того как растет национальное богатство и нацио­нальный доход. Национальное богатство и национальный доход имеют тенденцию к постоянному росту. Это можно установить, исследуя длительный период времени, хотя в отдельные моменты могут быть случайные колебания. Но есть ли на каждый данный момент определенный лимит государственных расходов? Существует лимит, определяе­мый национальными ресурсами. Государственные расходы лимитируются государственными доходами. Государствен­ные доходы могут извлекаться в течение длительного вре­мени из национального дохода. Таким образом, устанавли­вается максимум, определяемый размерами национального дохода. Во Франции национальный доход брутто в 1972 году достиг приблизительно 890 млрд. франков. Это максимум, который не может превысить сумма государственных рас­ходов, но в действительности такой максимум не может быть достигнут. Все частные доходы не могут быть погло­щены государственными финансами. В обществах свобод­ной экономики западного типа считают необходимым под­держивать более или менее крупный сектор частной эко­номики. В этих условиях необходимо, чтобы часть нацио­нального дохода не поглощалась государственными расхо-

* Как известно, весна 1968 года ознаменовалась массовыми демонстрациями молодежи, всеобщей забастовкой, классовыми боями.— Прим. перев.

дами. Последние могут составлять лишь определенный про­цент национального дохода, без того чтобы достигнуть того же размера и поглотить его. Каков же этот максимальный процент?

В течение длительного времени считали, что он должен составлять приблизительно 20%. Однако опыт показал, что этот размер может быть превышен. В Великобритании во время второй мировой войны он достиг 8U%. В 1У72 году во Франции сумма расходов государства и государственных организаций (государство, муниципалитеты, социальное обеспечение) достигла почти половины национального дохода брутто. Существует, однако, оптимальный процент, который не следует превышать. Действительно, по мере того как возрастают государственные расходы, они пред­ставляются все более нужными. Прежде всего есть расходы необходимые (расходы на средства сообщения, заработную плату служащих, осуществление правосудия и т. п.). Затем есть расходы полезные (строительство школ, боль­ниц и т. д.). Наконец, есть расходы, носящие характер излишней роскоши, польза которых не представляется очевидной (строительство дворцов, содержание излишнего штата служащих, организация празднеств, поездки пре­стижного характера). Нужно учесть, что когда изымают определенную часть частных доходов, такое изъятие ста­новится все более тягостным. Вначале речь идет об изъятиях того, что хотя и является излишним (сокращение сбереже­ний, частных расходов на излишнюю роскошь), тем не менее не влечет за собой серьезных отрицательных последствий. Затем начинают изымать то, что является полезным (по су­ществу, сокращение капиталовложений), что уже является более чувствительным. Наконец, начинают изымать то, что представляется необходимым (повышение цен на товары первой необходимости, снижение прожиточного минимума), и такое изъятие становится особенно вредным.

Таким образом, можно прийти к выводу, что есть опре­деленный оптимальный размер изъятия, который не может быть превышен без вреда для экономики и без того, чтобы это отразилось на самом росте национального дохода. Оптимальный размер достигнут тогда, когда социальные преимущества роста расходов превышают отрицательные результаты роста изъятий из частных доходов. Этот опти­мальный процент может изменяться в соответствии с эко­номической конъюнктурой. В периоды расцвета можно

сокращать государственные расходы, осуществляя эконо­мию или погашая государственные долги. В периоды депрес­сии, наоборот, рост государственных расходов может быть использован для стимулирования экономики. Этот опти­мальный размер изменяется также в соответствии со сте­пенью государственного воздействия на жизнь общества и экономической структурой страны.

Рост государственных средств ставит научную пробле­му, которая, может быть, наиболее интересна из всех, здесь поставленных: не дает ли исследование государственных финансов возможности нового и более глубокого подхода к изучению государственных явлений? Это можно уста­новить, рассматривая следующие вопросы: как подходить к исследованию государственных явлений через исследо­вание государственных финансов, а также значение этого подхода и метод, которым осуществляется такой подход.

Место, которое занимают финансы в жизни государствен­ных организаций, настолько велико, что изучение финансов дает возможность нового подхода к изучению этих органи­заций. Как известно, традиционный подход с позиций конституционного и административного права позволяет получить сведения несовершенные и слишком абстрактные. Изучение норм конституции и закона об административном устройстве дает весьма неполное представление о государ­стве и государственном управлении. Государство, в кото­ром некоторые юристы, следующие Гансу Кельзену, видели только «систему норм», в действительности слишком слож­ное явление, чтобы его можно было рассмотреть, пользуясь чисто юридическим подходом. Поэтому уже за последние двадцать лет к изучению государственных явлений под­ходят и с политической и с социологической точек зрения. Политическая наука, социология, наука управления вос­полняют недостатки, связанные с чисто юридическим под­ходом. Исследование абстрактных правил дополняется изу­чением политических сил, анализом социальной структу­ры, выявлением психологических элементов, определяю­щих поведение населения. Благодаря такому комплексному подходу изучение государства и государственных органи­заций стало более конкретным. Статический подход, свойственный юридической науке, дополняется элементом динамическим. Что же касается политического подхода к исследованию проблем, то он также имеет свои границы. При таком подходе многое часто остается неопределенным.

Недостаточность различных подходов позволяет поста­вить вопрос о том, не окажется ли полезным для исследо­вания государственных явлений подход с позиций финан­сового права. Так, изучение роста и характера доходов, которыми распоряжается организация, может дать осно­вание для интересных выводов о ее возможностях и о сте­пени независимости, которой она обладает. Точно так же исследование расходов организации позволяет оценить размеры и ориентацию ее деятельности. Распределение расходов дает возможность более точного понимания ее политики. Анализ государственных средств по их составу и размерам предоставляет хорошую возможность изучить организацию, которая ими распоряжается.

Изучение государственного бюджета помогает опреде­лить степень обобществления экономики в стране, что можно увидеть из того, в какой мере национальный доход поглощается государственными расходами. Соотношение различных категорий расходов позволяет установить тен­денции государственной политики. Так, расходы на капи­таловложения свидетельствуют о том, что страна заботится о своем будущем. Расходы на социально-экономические нужды свидетельствуют о том месте, которое занимает социальная политика. Точно так же повышение, стабили­зация или снижение того уровня, который занимает тот или иной вид расходов, свидетельствуют о тенденции поли­тического развития страны (политика роста вооружений, повышения образовательного уровня, роста экономики и т. п.). Эволюция бюджета повествует об усилиях государ­ства в культурной области (в 1822 году эти расходы состав­ляли 1% бюджета, в 1969 году — 19,9%, или 4,9% нацио­нального дохода брутто). Что касается деятельности в обла­сти образования, то в результате известных весенних собы­тий 1968 года кредиты, предоставленные министерству образования, повысились и достигли 26% бюджета 1969 года.

Изучение доходов и роли налогов и займов также помо­гает понять, стремится ли государство к тому, чтобы облег­чить или затруднить проблемы будущих поколений. Све­дения, получаемые, таким образом, благодаря изучению финансовых явлений, обладают тем большим преимуществом, что они выражаются в цифрах, легко соразмеряются и сопо­ставляются. Их анализ может дать максимально объектив­ные результаты. Таким образом, финансовый подход

является ценным, хотя до сих пор он недостаточно исполь­зуется в политической науке.

Финансовый подход помогает^ также совершенствовать исследования в области науки управления. Изучение финансов различных административных органов, местных организаций и государственных предприятий дает воз­можность получить выраженные в цифрах сведения об объеме деятельности этих организаций, о степени их самостоятель­ности, характере их деятельности и развитии их политики. Можно определить реальность децентрализации управления, не изучая, как это делается в административном праве, юридического положения местных организаций, а изучив финансовые ресурсы, которыми они распоряжаются, и рас­смотрев вопрос о том, могут ли они обеспечить свои расходы собственными средствами или, наоборот, будут получать дота­ции, которые при определенных условиях может предоставить им центральное управление. Точность и объективность информации финансового характера оказывается чрезвы­чайно ценной для молодой науки управления, которая находится иногда в трудном положении, если ограничи­вается чисто юридическими или социологическими иссле­дованиями.

Подход с позиции финансов помогает также лучше понять и международные отношения. Размер средств, предоставляемых дипломатическим службам, участие в международных организациях и виды помощи развива­ющимся странам дают возможность определить значение, которое государство придает своим внешним связям и международным отношениям. Точно так же происхожде­ние и размеры фондов, которыми распоряжаются между­народные организации, позволяют определить степень их самостоятельности и возможность проявления их актив­ности. Так, Европейское объединение угля и стали, име­ющее возможность самостоятельно взыскивать специальный налог, обладает гораздо большей степенью самостоя­тельности, чем Европейский совет, финансы которого составляются из взносов стран-участниц и который не имеет никаких средств заставить их платить. Финансо­вые кризисы некоторых международных организаций являются следствием политического кризиса.Следовательно, и здесь ценность финансовой информации заключается в том, что в изучение международных отношений вносится строгость, которой такому изучению обычно не хватает.

99 7*

Но чтобы подход с позиции изучения финансов мог быть плодотворным для политической науки, науки управ­ления и исследования международных отношений, необ­ходимо осуществлять его с известной осторожностью.

Использование финансового подхода для изучения государственных проблем также требует известной мето­дологической осторожности, чтобы избежать ошибок, прикрытых внешней^ строгостью метода. Этот подход выражается в статистике. Но не нора ли здесь вспомнить слова Дизраэли: «Есть три вида ошибок: ложь, наглая ложь и статистика». Следовательно, для того чтобы использо­вание финансового подхода не искажало действительности, необходимо соблюдать некоторые методические принципы, наиболее важные из которых будут рассмотрены ниже.

Финансовый подход к изучению организаций может дать положительный результат только в том случае, если государственные средства занимают существенное место в жизни этой организации. Например, анализ бюджета Ордена почетного легиона или Ордена освобождения ничего интересного не скажет об этих организациях. Основ­ную роль в их деятельности играет награждение соответ­ствующими орденами, а это не выражается в расходах, так же как незначительная сумма бюджета этих организа­ций — 31 млн. франков для Ордена почетного легиона и 1 млн. франков для Ордена освобождения в 1974 году— дает очень несовершенное представление о действительном значении этих организаций. Ведь только благодаря тому, что государственные средства занимают гораздо большее место в жизни общества, финансовый подход является в настоящее время одним из средств изучения государст­венных организаций, тогда как раньше никто и не думал об использовании такого подхода.

Гораздо легче делать выводы из цифр, выражающих соотношение, чем из абсолютных цифр. Так, указание на то, что общая сумма бюджетных расходов, безвозвратных и временных, в 1972 году во Франции составляла 234 млрд. франков, не позволяет еще сделать из этого какое-либо заключение. Но сопоставление этой цифры с национальным доходом брутто в 890 млрд. франков в том же году дает основание для определенных выводов. Указание на то, что бюджетные расходы составляли около 36% нацио­нального дохода брутто, имеет гораздо большее значение. Точно так же тот факт, что бюджетные расходы на обра-

зование и культуру составляли в 1973 году 49 943 млн. франков, мало что говорит. Но тот факт, что это состав­ляло 24,4% бюджетных расходов, 5% национального дохода брутто, говорит гораздо больше. Еще большее значение имеет, сопоставление этого соотношения с 18,4% бюд­жетных расходов, произведенных на оборону.

Подобным же образом динамика соотношения во времени имеет гораздо большее значение для выводов, чем абсо­лютные суммы. Так, эволюция бюджетных расходов на образование и культуру с 11,6% в I960 году до 24,4% в 1973 году и уменьшение процента расходов на жили­ща и городское хозяйство с 8,2% в 1960 году до 6,1% в 1965 году и 4,7% в 1973 году позволяет сделать поразительные выводы. Надо отметить, однако, что рас­ходы на жилищное и городское хозяйство уменьшились не в такой мере, как об этом свидетельствуют приведен­ные проценты. Частично это уменьшение связано с изме­нением методов финансирования, в результате которого часть расходов проходит не через бюджет, а через другие, не государственные организации. Это изменение источни­ков^ финансирования говорит о необходимости применения третьего методологического принципа.

Сравнивая различные виды государственных расходов, нужно учитывать тот факт, что"эти цифры сравнимы, если они основаны на одной и той же форме бухгалтер­ского учета. Так, изменение системы финансирования некоторых капиталовложений может выразиться в уменьше­нии суммы бюджетных расходов, тогда как общая сумма государственных расходов не меняется. Не следует при­давать значения некоторому уменьшению бюджетных расходов, которое может наступить в том случае, если эти расходы будут производиться через сберегательные кассы. Точно также переход от учета доходов и расходов брутто к системе учета доходов и расходов нетто в бюд­жете выразится в уменьшении бюджетных сумм, поскольку в бюджете отразится только разница меж­ду доходами и расходами. Это уменьшение, связан­ное только с системой учета, не будет свидетельст­вовать о действительном уменьшении бюджетных опера­ций. Поэтому при рассмотрении динамики некоторых расходов нужно прежде всего убедиться в том, что соот­ветствующие цифры определены на основе одних и тех же правил учета и в той же самой оценке валюты.

Сравнивая финансы разных стран, необходимо иметь в виду различие государственной и административной структуры этих стран. Так, сравнение бюджетных расхо­дов ФРГ и Франции может привести к неправильным выводам, если не будет принято во внимание то обстоя­тельство, что ФРГ является государством федеральным и что в вопросах финансов необходимо различать ком­петенцию союза и компетенцию земель.

Наконец, необходимо следить за тем, чтобы данные финансовых документов были выражены весьма точно. Не всегда стоимость отдельных операций очевидна из рассмотрения той или иной статьи бюджета. Иногда бюд­жетная документация намеренно затемнена. Это видно из заявления военного министра Месмера в Национальной ассамблее 23 октября 1967 года о том, что во Франции есть такие военные секреты, которые не раскрываются в бюджете, и почти никто не сможет на основании военного бюджета точно установить стоимость французского атомно­го оружия. И это сделано, подчеркнул министр, наме­ренно.

Несмотря на все указанные трудности, финансовый подход к исследованию государственного управления, который до сих пор использовался мало, все же должен вдохновить молодых исследователей. Такой подход станет еще более плодотворным, поскольку финансовые опера ции все более тесно связываются с жизнью общества.

Раздел Б