Роль государственных финансов в управлении

Проблема финансов органов управления, С общегосудар­ственной точки зрения финансы тесно связаны с политиче­ской и экономической жизнью. Но государственные расхо­ды осуществляются не только самим государством. Они в та­кой же мере реализуются государственными организациями: департаментами, коммунами, государственными учрежде­ниями (университеты, сберегательные кассы, торгово-про­мышленные палаты и т. п.). Эти государственные организа­ции являются юридическими лицами, они имеют закреплен­ные за ними доходы и свои расходы. Их средства носят характер государственных средств, поскольку они предна­значены для осуществления государственных функций, а также и потому, что движение средств связано с примене­нием мер государственной власти.

Существует, таким образом, проблема финансов местных органов, государственных предприятий и учреждений. Связь административной деятельности этих организаций и их финансов очевидна. Однако характер проблем, возни­кающих в связи с финансами рассматриваемых организа­ций, отличается от проблем государственных финансов на уровне страны. Различие объясняется прежде всего тем, что государство является суверенной властью, тогда как органы управления, организации и учреждения всегда являются в известной мере подчиненными. Из этого разли­чия вытекают три основных последствия, которые характе­ризуют финансы органов управления по отношению к фи­нансам государства в целом.

Политическое подчинение. Финансы органов управления никогда не относятся к высокой политике: международной, экономической или социальной. Они всегда подчиняются этой политике. Рассматриваемые отношения возникают только в области административной, а не в политической. Общегосударственные финансы, наоборот, могут воздейст­вовать на высокую политику. Так, любое бедное государст­во увидит, что его международная политика определяется скромностью его финансовых ресурсов. После 1958 года можно было без труда заметить, как Франция старалась вос­становить свои финансы, с тем чтобы обеспечить независи­мость своей внешней политики.

Финансы органов управления всегда подчиняются общей политике государства, основным направлениям этой поли­тики. Слишком широкая финансовая автономия органов управления, в частности местных органов, могла бы стес­нить осуществление финансовой политики, как это можно наблюдать на примере ФРГ, где в 1969 году пришлось огра­ничить финансовую автономию земель.

Государственный контроль. Финансы органов управле ния не являются полностью автономными. Они находятся под контролем центральной власти, которая осуществляет опеку над децентрализованными организациями. Контроль местных финансов необходим для того, чтобы обеспечить соответствие финансовой политики органов управления общей политике государства. Такая опека выражается в различных формах. Прежде всего это бюджетный контроль, требования которого очень жестки. Далее, это кон­троль над поступлениями. Несомненно, если доходы извле­каются из государственного имущества, они контроли­руются не слишком строго. Например, те коммуны, на тер­ритории которых находятся государственные леса, имеют известную свободу в отношении своих ресурсов. Эти ком­муны получают более 15% своих ресурсов в среднем, тогда как государство по бюджету 1974 года получило только 283 млн. франков из 234 млрд. франков общих доходов бюджета по этой статье, то есть 0,125%. Однако государство осуществляет технический контроль над доходами от госу­дарственных имуществ главным образом через лесную адми­нистрацию, которая устанавливает правила эксплуатации лесов, находящихся на территории коммун.

Получение налогов контролируется более строго. Нало­ги могут определяться только законом. Иногда устанав~

ливаются только дополнительные сантимы к государствен­ному налогу и коммуны не имеют никакой свободы в налого­обложении. Случается и так, что основной налог уже давно перестает взиматься в доход государства, поскольку он стал фиктивным. Но на основании этого фиктивного главного налога исчисляются в форме дополнительных сантимов земельный налог, налог с движимых имуществ, взносы с па­тентов в пользу местных органов. Иногда центральные вла­сти предлагают список налогов, из которых местные орга­ны могут выбрать те налоги, которые им больше всего подходят. Таким образом, коммуны имеют возможность устанавливать определенные налоги, такие, например, как налог на средства транспорта и на животных, с тем чтобы поддерживать в хорошем состоянии коммунальные и сель­ские дороги. Эти налоги могут быть заменены другими, как, например, налог на балконы, налог на уборку мусора и т. п. Некоторые налоги могут быть предоставлены в распоряже­ние коммун, имеющих более 500 тысяч жителей (налог на продажу недвижимого имущества, налог на оборудование и т. п.). Коммуны могут также устанавливать налоги на территорию, используемую для развлечений, спорта, затем налоги на электричество, рекламу, тротуары и т. п. Нако­нец, коммуны могут также использовать средства, извле­каемые из косвенных налогов. Они пользуются обязательной пошлиной, взыскиваемой за разрешение продажи напитков. Некоторые коммуны могут также получать дополнительную пошлину на минеральную воду, которая разливается в их департаменте, в той мере, в какой стоимость ее превышает сумму, получаемую в других департаментах.

Государство также устанавливает каждый год в законе о финансах размер неналоговых средств, которыми поль­зуются организации, не являющиеся органами местного самоуправления или подчиненными им организациями. Та­ким путем осуществляется контроль также и над отдельными организациями. Примером может служить ОРТФ.

Доходы, получаемые от займов, контролируются еще более строго. Органы местного самоуправления могут вы­пускать займы любого размера только с разрешения цен­тральных органов. Некоторые организации получают госу­дарственные дотации. Однако предоставление таких дота^ ций обычно сопровождается строгим контролем за их использованием.

Расходы также строго контролируются. Это определяется

необходимостью сохранить бюджетное равновесие. Совер­шая расходы, государственные организации должны соблю­дать правила специализации назначения расхода. Расходы органов местного самоуправления могут быть разбиты на три категории: обязательные расходы, которые органы са моуправления должны произвести но что бы то ни стало и в отношении которых они не имеют никакой свободы рас­поряжения (уплата долгов, возмещение в порущке ответ­ственности); запрещенные расходы, которые местные органы ни в коем случае не могут произвести, как, например, дота­ции религиозным организациям; факультативные расходы. Последние представляют единственный вид расходов, в от­ношении которых местные органы пользуются некоторой свободой действий при условии, что они имеют достаточные ресурсы, чтобы покрыть эти расходы, и не прибегнут к по­мощи центральной власти.

Помощь центральной власти. Помощь, которая оказы­вается нуждающимся публичным организациям, является одной из специфических особенностей государственных фи­нансов. Поскольку между всеми организациями, входя­щими в общее понятие организации, должна существовать солидарность, помощь оказывается обычно наиболее бед­ным. Эга помощь может носить различные формы:

1. Государство может принимать участие в расходах,
совершаемых в общих интересах местными органами само­
управления. Так, коммунам предоставляются обыкновен­
ные дотации без специального назначения, с тем чтобы по­
мочь им финансировать деятельность по удовлетворению
общих нужд. Такое участие центральных органов обычно
исчисляется в зависимости от размера населения коммуны,
либо числа школьников, либо, наконец, размера налоговых
поступлений. Так, в Швейцарии некоторые нуждающиеся
кантоны пользуются значительной помощью со стороны
федеральных финансов. Кантон Ури — горный, сельско­
хозяйственный и бедный — 46,3% своих доходов получает
от федеральных взносов и 5,5% — отчисления от федераль­
ных доходов. В целом 51,8% своих доходов кантон получает
от конфедерации. Наоборот, Базель, гораздо более богатый,
получает от федеральных взносов только 3,6% своих дохо­
дов и 6% — отчисления от федеральных доходов. И лишь
9,6% его доходов поступают от конфедерации.

2. Местные органы самоуправления могут получать до­
тации, которые обычно предназначены для покрытия обя-

зательных расходов, чтобы облегчить их проблемы, либо для факультативных расходов с целью их стимулирования. Эти дотации служат средством косвенного воздействия на органы местного самоуправления. Они помогают также осу­ществлять финансовый технический контроль. Источники этих дотаций различны. Некоторые предоставляются цен­тральной властью, другие департаментами. Они могут так­же выделяться отдельными государственными организа­циями и учреждениями. Наконец, они могут выдаваться частными лицами в виде специально учреждаемых фондов. 3. Общность финансов различных местных организаций выражается в создании касс по перераспределению финан­совых средств. В доходы этих касс поступают взносы раз­личных организаций, размеры которых тем выше, чем бога­че эти организации. Кассы предоставляют дотации орга­нам местного управления, размеры которых тем выше, чем больше нуждается население данной местности. Этот механизм перераспределения играет довольно сущест­венную роль в местных финансах франции. Так, закон о финансах от 6 января 1966 года предоставил органам мест­ного самоуправления 85% налога на заработную плату, заменив этим местный налог. Ст. 40.и 44 закона устанавли­вают сложный механизм перераспределения налога, взыс­киваемого с заработной платы, который в конечном счете направлен на то, чтобы обеспечить каждому органу местного самоуправления определенные минимальные средства. Эта мера должна была улучшить положение тех коммун, где доходы от косвенных налогов минимальны и поэтому по­ступление местных налогов очень низкое, так как жители в этих коммунах возвращаются домой только на ночь, а покупки делают не на территории коммун. Только комму­ны, которые обычно должны нести довольно значительные расходы при распределении средств, имеют возможность по­крыть эти расходы за счет сумм, предоставляемых им при распределении налогов на заработную плату. Закон о фи­нансах от 29 ноября 1968 года, почти полностью отменив­ший налог на заработную плату, обеспечил ресурсы орга­нов местного самоуправления, предоставив им соответствую­щие суммы из доходов государства.

В Италии ст. 119 Конституции предусматривает взносы богатых регионов в кассу Юга, которая финансирует эко­номическое развитие Южной Италии и ее островов. Точно так же в ФРГ ст. 105 Основного закона предусматривает

механизм перераспределения расходов между различными землями. В Индии Конституция в ст. 275 предусматривает предоставление дотаций Союза отдельным штатам. Такая возможность широко используется для осуществления проектов развития, предусмотренных планом, и для управ­ления отдельными зонами.

Финансы государства и органов местного самоуправле­ния. Не следует преувеличивать противоположность фи­нансовых интересов органов местного самоуправления и го­сударства в целом. Обычно подчинение местных органов государству основывается на государственном суверенитете, но этот суверенитет небезграничен. Развитие международ­ного общения возлагает ныне на государство ряд ограниче­ний. Распоряжение государственными финансами, хотя и гораздо более свободное, чем финансами органов местного самоуправления, тем не менее не является полностью неза­висимым. Государственная финансовая политика подчи­няется частично требованиям международной конъюнкту­ры, пожалуй так же, как финансовая политика местного самоуправления подчиняется требованиям политики госу­дарства. Конечно, подчинение политики государства требо­ваниям международного общения гораздо менее отчетливо, чем подчинение финансовой политики органов местного са­моуправления. Можно заметить, что государство не полно­стью определяет размеры средств, предназначаемых для национальной обороны. Размеры этих средств обусловли­ваются в значительной мере международным положением, а также международными договорами, которые возлагают на государство некоторые расходы, связанные с обороной. Точно так же и расходы по оказанию помощи развиваю­щимся странам связаны с международной солидарностью.

Государственная финансовая политика может также под­чиняться известному международному контролю, который можно сравнить с контролем над местными финансами. Так, страны Европы вскоре после окончания второй мировой войны воспользовались помощью по плану Маршалла, но при этом их финансы были подчинены известному контролю, который должен был обеспечить использование помощи для восстановления экономики, а также достаточные усилия этих стран для поддержания бюджетного равновесия и стабильности денежной системы. Помощь, которую оказы­вают развивающимся странам, также часто сопровождается аналогичными условиями. Девальвация франка, проведен-

ная в 1958 году, была необходима для вхождения Франции в «Общий рынок» в соответствии с Римским договором. В на­стоящее время все меры, принимаемые для приостановки инфляции, обусловлены требованиями «Общего рынка». Даже налоговая политика не является больше свободной. Выявилась необходимость соответствия налоговых систем участников «Общего рынка». Нельзя не заметить и того факта, что возможности государства в области бюджета ограничиваются сегодня механизмом ЕЭС в такой мере, что можно говорить о том, что бюджетная компетенция госу­дарств — членов ЕЭС существенно «ампутирована».

Наконец, механизм перераспределения между богатыми и нуждающимися районами может найти известную анало­гию в государственных финансах. Многие международные организации не предусмотрели создания общего фонда, основанного на взносах богатых государств и позволяющего предоставлять помощь развивающимся странам.

Но если все-таки необходимо подчеркнуть классическое противопоставление финансов государства в целом и финан­сов органов местного самоуправления, то можно сослаться на то, что здесь нет места для усиления вмешательства меж­дународных организаций, во-первых, и на то, что мировое V правительство все-таки не будет создано, во-вторых. А это значит, что основа различий местных финансов и финансов. государства по-прежнему сохраняется.

Рассмотрев таким образом особенности местных фипан- ^: сов и финансов государственных организаций, мы можем заметить, что в той же мере, в какой политическая и эконо­мическая деятельность государства осуществляется финан­совыми средствами, государственные финансы влияют и на управление. Это влияние выражается в двух направлениях:

а) воздействие финансов на административное устрой­
ство;

б) воздействие финансов на административную политику.