Требования при установлении и изменении границ муниципальных образований

Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г. не содержал каких-либо жестких требований в отношении установления границ муниципальных образований. Отсутствие четких критериев в данной области привело к тому, что в границах каждого субъекта РФ сложились муниципальные образования, существенно различающиеся как по площади, так и по численности населения даже в рамках одного типа.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. нацелен на реше­ние этой проблемы. В ст. 11 Закона перечислен ряд требований, кото­рыми необходимо руководствоваться при установлении и изменении границ муниципальных образований.

При установлении границ муниципальных образований поселен­ческого типа прежде всего следует учитывать показатель численности населения и критерий доступности административного центра посе­ления для жителей населенных пунктов, входящих в состав поселения. В этой связи Закон предусматривает:

1) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

2) в состав территории сельского поселения могут входить один сельский населенный пункт или поселок с чис­ленностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населен­ных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);

3) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

4) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с уче­том пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Указанное требование в соот­ветствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а так­же в отдаленных и труднодоступных местностях.

Необходимость применения стандартных подходов к формирова­нию территориальных основ местного самоуправления является объективной. Критерии, обозначенные в рамках нового Федерального закона о местном самоуправлении, спе­циалистами оцениваются далеко не однозначно.

Закон, в частности, устанавливает, что «базовым нормативом» для формирования сельских поселений выступает показатель численности населения, равный 1 000 человек или 3 000 человек для территорий с высокой плотностью населения. Это означает, что в Российской Фе­дерации в результате муниципальной реформы общая численность муниципальных образований поселенческого типа увеличится в десят­ки раз. Так, например, в Ростовской области по состоянию на 1 янва­ря 2005 г. на базе 55 муниципальных образований городского и рай­онного типа было образовано 463 муниципальных образования, в том числе: 12 городских округов, 43 муниципальных района, 18 городских и 390 сельских поселений. Наличие множества малочисленных муни­ципальных образований вызывает сомнения в возмож­ности налаживания продуктивных взаимоотношений органов госу­дарственной власти субъектов РФ с каждым из них.

С другой стороны, практика создания муниципальных образова­ний на базе малых населенных пунктов достаточно распространена в мире. Например, во Франции из 36 763 коммун 32 000 насчитывают менее 2 000 жителей, а 2 500 — менее 700. Возможно, со временем та­кая форма территориальной организации местного самоуправления станет эффективной и в нашей стране.

Более проблематичной является возможность практического при­менения критерия пешеходной доступности, которой необходимо ру­ководствоваться при установлении границ поселений. Сегодня ник­то из специалистов не в состоянии дать однозначной трактовки дан­ного понятия и оценки предельных размеров территорий поселений, определяемых исходя из этого критерия. Число характеристик, кото­рые необходимо учитывать при определении пешеходной доступности административного центра, достаточно велико: состояние дорог, время года, скорость движения пешехода, его возрастные характеристи­ки, время, которое будет затрачено человеком на решение тех вопро­сов, ради которых он направился в административный центр поселе­ния, и т. п. Неоднозначное толкование соответствующей нормы Закона, вероятнее всего, приведет к разным подходам в установлении границ поселений. Для обеспечения нормальной управляемости внутри поселения максимальная удаленность населен­ных пунктов от административного центра поселения не должна пре­вышать 15—20 км по дорогам с твердым или грунтовым покрытием.

В соответствии с редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» 2003 г. вся территория субъекта РФ, за исключением терри­торий с низкой плотностью населения, разграничивается между посе­лениями. При этом территория поселения может включать историче­ски сложившиеся земли населенных пунктов; прилегающие к ним земли общего пользования; территории традиционного природополь­зования населения соответствующего поселения; рекреационные зем­ли; земли для развития поселения. В состав территории поселения могут входить любые земли, независимо от форм собственности и целевого назначения. Это означает, что на карте субъекта Федерации не должно остаться «белых пятен». Границы одного поселения долж­ны одновременно являться границами другого или совпадать с грани­цами района.

Из этого правила есть одно исключение. Касается оно так назы­ваемых межселенных территорий, которые представляют собой терри­тории, находящиеся вне границ поселений и подчиненные непосред­ственно муниципальным районам. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 11 нового Федерального закона межселенные территории могут возни­кать только на территориях с низкой плотностью населения. Вероят­нее всего, это относится к тем субъектам РФ, в которых значительную площадь занимают тайга, тундра, пустынные земли и т. п. Для Юга и Центральной полосы России образование межселенных территорий представляется малоактуальным.

Законом о местном самоуправлении 2003 г. установлено, что тер­ритории всех поселений, за исключением территорий городских ок­ругов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Границы муниципального района устанавливаются с учетом:

1) необходимости создания условий для решения вопросов мест­ного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;

2) необходимости создания условий для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государствен­ных полномочий, переданных указанным органам федеральны­ми законами и законами субъектов РФ. Данная норма носит декларативный характер, поскольку границы муниципальных образова­ний устанавливались до 1 января 2005 г., а проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральные законы значительно отставали от этих сроков;

3) транспортной доступности до административного центра муни­ципального района и обратно в течение рабочего дня для жите­лей всех поселений, входящих в состав муниципального райо­на. Данный критерий, является условным, как и критерий пешеходной доступности, так как со временем любое муниципаль­ное образование может быть преобразовано, его границы могут быть изменены.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона о местном самоуп­равлении №131-ФЗ, преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение му­ниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, фе­деральных органов государственной власти. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправле­ния, органов государственной власти о преобразовании муниципаль­ного образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения гра­ниц иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных обра­зований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципаль­ных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселе­ний, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населе­ния муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципально­го района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включает­ся) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Процесс преобразования муниципальных образований в ряде слу­чаев предполагает изменение их границ. В соответствии со ст. 12 Фе­дерального закона №131-ФЗ, изменение границ муниципального об­разования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе насе­ления, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального обра­зования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициа­тива органов местного самоуправления, органов государственной вла­сти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, ор­ганов государственной власти.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) насе­ленных пунктов к территориям других муниципальных районов, осу­ществляется с согласия населения данных поселений и (или) населен­ных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граж­дан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не вле­кущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселе­ний и (или) населенных пунктов соответственно к территориям дру­гих муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соот­ветствующих муниципальных районов и поселений.