Основные типы муниципальных образований в России

Основные типы муниципальных образований складывались в зависимости от территориального или отраслевого факторов.

Все муниципальные образования по территориальному признаку можно разделить на три большие группы (рис. 2).

1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сель­ские населенные пункты). К этой группе относятся муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производ­ственных циклов.

2. 2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (муни­ципальный район, городской округ, внутригородская территория, города федерального значения). Основной характеристикой таких МО является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инф­раструктурой производственной деятельности и муниципально­го хозяйства.

Муниципальные образования

Поселенческие

Территориально-поселенческие

Территориальные

Рис. 2. Типы муниципальных образований

3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муници­пального образования свойствен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввиду кочевого образа жизни. Эта же схе­ма применима и для муниципального образования в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Для Рос­сии, как и для большинства стран, данный тип скорее исклю­чение, чем правило.

По отраслевому характеру муниципальные образования разделя­ют на две крупные группы — многофункциональные и монофункци­ональные (рис. 3).

Рис. 3. Муниципальные образования поселенческого типа

К многофункциональным муниципальным образованиям отно­сятся те муниципалитеты, которые имеют разветвленную сеть хозяй­ствующих объектов, осуществляющих деятельность в нескольких от­раслях производства. Типичный пример подобного муниципального образования — столица субъекта Федерации и абсолютное большин­ство крупных и средних городов России. Хотя и в этом случае имеются исключения, например города Череповец, Тольятти, Набережные Челны и др., в которых жизнь города определяется деятельностью одного или двух крупнейших предприятий.

К монофункциональным муниципальным образованиям относят­ся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется од­ним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприяти­ями одной отрасли.

Монофункциональные муниципальные образования имеют ярко выраженную отраслевую специфику, среди них можно выделить сле­дующие группы:

1. Производственная - города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных про­изводствах.

2. Бюджетная - населенные пункты, основная часть населения ко­торых работает в бюджетных организациях: наукограды, военные город­ки и закрытые административно-территориальные образования, пригра­ничные города, гарнизоны, города-центры сельских муниципальных образований. Жизнь этих городов напрямую зависит от органов государ­ственной власти и состояния федерального и регионального бюджетов.

Так как города имеют различную численность, административный статус и степень специализации своей экономической базы, то выде­ляют, как правило, города-столицы, областные (краевые) центры, го­рода районного (областного) подчинения, а также малые города. Представленная классификация вбирает в себя как признаки числен­ности населения, так и место этих городов в структуре административ­ного деления.

Особый интерес вызывают малые города (с численностью населе­ния до 100 тыс. чел.), составляющие 85 % всех городов страны. В малых городах проживает порядка 40 млн. жителей. С точки зрения специали­зации, 58 % этих городов выполняют агропромышленную функцию, 75% - промышленную, 70 % - транспортную, 32 % - рекреационную, 21 % специализируются на обслуживании крупных городов.

Отличительной чертой категории городов как территориальных поселений является их принадлежность к административно-террито­риальным единицам. Свойство целостности и неделимости городско­го хозяйства сдерживает тенденции наделения более мелких террито­риальных единиц статусом муниципального образования. Это обсто­ятельство еще раз подтверждает концентрацию системы местного самоуправления главным образом на уровне города, где как бы замы­каются друг на друге государственные интересы и интересы прожива­ющего в границах городской черты гражданского населения.

Еще одним важнейшим основанием классификации городов явля­ется их специализация, определяющая структуру занятости в городах, а также профиль производственной и коммерческой деятельности их ведущих предприятий. Положенный в основу классификации крите­рий занятости впервые был использован в 1943 г. американским уче­ным Ч. Д. Гаррисом (1902—1974), который разработал классификацию для 377 американских городов, на базе которой было выделено 9 ка­тегорий городов: промышленные, города с менее выраженными про­мышленными функциями, города горнодобывающей промышленно­сти, города розничной торговли, города оптовой торговли, коммуни­кационные города, университетские города, курортные города и моно- и многофункциональные города (муниципалитеты).

В России в настоящее время можно выделить следующие муниципальные обра­зования: промышленные, аграрные, административные, торговые, университетские и курортные города. К ним следует еще добавить наукограды и закрытые административно-территориальные образова­ния (ЗАТО).

Промышленные города, созданные на базе одного или нескольких предприятий, выросли из рабочих поселков. Промышленные города могут специализироваться как в добывающих, так и перераба­тывающих отраслях производства. Как правило, господство добываю­щей отрасли в экономической специализации города означает неболь­шой возраст города и низкую степень его диверсификации, ограничи­вая сферу его производства на начальных звеньях технологического цикла. Характерной особенностью большинства советских городов была их жесткая специализация в рамках общенациональной систе­мы разделения труда, что обусловливало чрезвычайное ограничение функций таких городов, попадающих в значительную зависимость от небольшой группы местных предприятий. Проникновение рыночных тенденций в экономическую жизнь страны не могло не поставить пе­ред городами серьезной проблемы, провоцирующей стремление прак­тически всех городов обрести экономическую самодостаточность че­рез расширение своей производственной базы, способной обеспечить, с одной стороны, стабильные источники существования города, а с другой — занятость населения. Эта тенденция сопутствовала в пери­од 1990—1995 гг. преобразованию ряда промышленных городов в тор­говые, рост и значение которых стали усиливаться по мере преодоле­ния товарного дефицита, характерного для последних десятилетий советского периода.

Атрибутивным признаком торгового города является ярмарка, име­ющая региональный статус. Торговые города являются центрами опто­вой и розничной торговли, имеют развитую сеть торговых комплексов и крупных торговых домов, имеющих филиалы в других регионах.

Административные города исторически сформировались как цен­тры управления, политического и фискального контроля, сосредото­ченные, как правило, на месте бывших военных поселений с целью проведения на местном уровне государственной политики. Админи­стративные центры исполняли роль либо районного (уездного), либо областного (губернского) центра. Значение административной функ­ции городов оказалось очень важным: многие поселения, не имеющие развитой промышленности, но сконцентрировавшие на своей терри­тории административные рычаги, сохранили и укрепили с течением времени свой городской статус, усилив его созданием промышленной и торговой инфраструктуры.

Аграрные города долгое время играли ведущую роль в эволюции территориальных поселений. Еще в конце XVIII в. каждый второй город оставался аграрным по ведущей функции. Главной особенно­стью аграрного города является его ориентация на переработку сель­скохозяйственной продукции. Как правило, аграрные города отличаются небольшими размерами, незначительной плотностью населения, преимущественным распространением на территории малоэтажных жилых строений. Располагаются аграрные города в благоприятных для сельского хозяйства климатических районах с развитой системой пе­реработки сельхозпродуктов.

Курортные города практически не имеют промышленности и фор­мируют свою градообразующую базу за счет обслуживания населения из других регионов и стран. Расположение курортных городов в бла­гоприятных географических условиях способствует привлечению на­селения на эту территорию. Благоприятный для города результат дос­тигается за счет высокой доли гостиничных и санаторных комплексов, широкого представительства туристических, медицинских и транспортных профессиональных групп в структуре городской занятости. Курор­тные города относятся к уникальным социоприродным комплексам с развитой системой обслуживания и организации досуга.

Университетские города — это категория городов, не получившая в России широкого распространения. Причина этого заключена в низкой степени поддержки научно-образовательных комплексов го­сударством, а также в недостаточно развитой системе интеграции между научными и промышленными центрами. Таким образом, обра­зованные вокруг университетских центров поселения вряд ли способ­ны самостоятельно содержать инженерную инфраструктуру урбанизи­рованной территории. Имеющиеся в крупных городах достаточно многочисленные университетские центры тесно интегрированы в ма­териальный сектор городской экономики, оставаясь составной частью общегородской системы самоуправления.

Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Президентом РФ по представлению правительства на срок до 25 лет. При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Президент утверждает определенные правительством приоритетные для данного населенного пункта направления научной, научно-техни­ческой, инновационной деятельности, экспериментальных разрабо­ток, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственны­ми приоритетами развития науки и техники, а также представленную правительством РФ программу развития наукограда, в которой опре­делены меры государственной поддержки данного наукограда с учетом его специфики. Статус наукограда по истечении срока может быть сохранен.

Порядок создания закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и управления ими определен Законом «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями и дополнениями от 28.11.1996 г. № 144-ФЗ). Предложение о создании ЗАТО вносится правительством РФ по согласованию с органами госу­дарственной власти субъектов Федерации, а решение о создании — Президентом РФ. В настоящее время в России функционирует около 40 ЗАТО, созданных в свое время в границах закрытых городов, спе­циализирующихся на исполнении оборонных заказов. Земли, занима­емые предприятиями ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются этим предприятиям в бессрочное пользование. Пред­приятия, выполняющие государственный оборонный заказ, должны перечислять определенную сумму в бюджет ЗАТО для финансирова­ния социальных программ местного значения. Если на территории ЗАТО, по согласованию с правительством РФ и местными властями, зарегистрированы юридические лица из других регионов или госу­дарств, то и они должны направлять часть своих доходов в местный бюджет. Возможный дефицит бюджета ЗАТО покрывается федераль­ным бюджетом в виде субсидий, дотаций или субвенций.

Кроме того, можно выделить отдельные категории городов, опре­деляемые по профессиональному признаку: военные городки, гарни­зоны, вахтовые поселки и пр.

Выделение соответствующих видов городов распространяется пре­имущественно на малые и средние города. Что касается крупных го­родов, то они вряд ли укладываются в эту классификацию, представ­ляя собой полифункциональные, диверсифицированные центры, по­зволяющие им содержать образующиеся вокруг них агломерации.

В результате можно сделать следующие выводы.

1. Тип муниципального образования определяется сложившимся хозяйственным укладом, в то же время формирование того или иного типа муниципального образования — предмет деятельно­сти органов власти.

2. Принадлежность муниципального образования к одной из ти­пологических групп позволяет определить особенности управ­ления в муниципальном образовании с сточки зрения как внут­ренней организации управления, так и форм организации дея­тельности власти.

ТЕМА 2. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМУПРАВЛЕНИЯ