Гражданско-правовая ответственность за экологические правонарушения

Гражданско-правовая ответственность наступает за нарушения экологического законодательства и является одной из форм правовой охраны окружающей среды.

Применение этого вида ответственности до настоящего времени не получило достаточно широкого распространения в практике природопользования и охраны окружающей среды судебными органами.

Экологическое законодательство закрепляет своими нормами принципы возмещения вреда окружающей среде, причиненного физическими лицами. В этих целях применимы общие положения гражданского права об обязательствах, возникающих из причинения вреда, и соответствующих нормах трудового права. Здесь важным для экологического права являются понятия экологического вреда и его возмещения, как правило, в натуре, а также в денежном выражении, способы определения размера причиненного вреда.

Для исчисления размера вреда успешно применяются специальные таксы, оценки ущерба с учетом понесенных затрат. Сущность меры гражданско-правовой ответственности, заключается в возмещении имущественного ущерба, к примеру, в связи с нарушением земель сельскохозяйственного назначения. Эта мера направлена на восстановление нарушенного права, которая осуществляется судом на основании гражданского, гражданско-процессуального законодательства.

Основными нормативными правовыми актами, регулирующие указанные отношения являются: Закон «Об охране окружающей среды», гражданское законодательство, гражданско-процессуальное законодательство, а также природоресурсовое (Земельный, Водный, Лесной кодексы и другие отраслевые законы).

Так, в законе «Об охране окружающей среды» содержатся исходные положения, позволяющие реализовать нормы о возмещении вреда окружающей среде (ст. 77).

В указанной статье устанавливается принцип полного возмещения вреда окружающей среде, причиненного юридическими или физическими лицами в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, которые обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством (п.1 ст.77). Порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды определен в ст.78 Закона. Пункт первый указанной статьи Закона конкретно устанавливает, что компенсация вреда осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда.

Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния природы, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии – в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Так, ст.57 ЗК РФ закрепляет правило о возмещении убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшения качества земель, временным занятием земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков производится в полном объеме, в том числе упущенная выгода и причиненные путем изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд; ухудшение качества земель в результате деятельности других лиц; временным занятием земельных участков.

В этой связи следует обратить внимание, что ст. 62 ЗК РФ частично дублирует ст. 57 ЗК РФ, в которой дается понятие возмещение убытков, причиненных путем изъятия земельного участка для государственных или иных муниципальных нужд. Эти убытки могут возникнуть как из договоров, так и из обязательств вследствие причинения вреда.

В целом, размер убытков землепользователям определяется на основании Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторами потерь сельскохозяйственного производства, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 28 января 1993 г. (с последующими изм. и доп.) либо на основании специальных правил (методик).

Названным Положением устанавливается порядок возмещения убытков землепользователям, причиняемых изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением их прав или ухудшением качества их земель. При ограничении прав землепользователей или ухудшение качества их земель в результате деятельности организаций и граждан размеры убытков и потерь устанавливаются землеустроительным проектом.

При расчетах размеров возмещения убытков применяются действующие на момент изъятия земельных участков или на момент составления акта цены на оборудование и материалы, а также расценки на строительно-монтажные и другие работы. Расчеты убытков согласовываются с заинтересованными сторонами и оформляются актом, который регистрируется местной администрацией. Споры о размерах возмещения убытков разрешаются судом или арбитражным судом (в соответствии с их компетенцией) либо третейским судом.

Сложившаяся практика работы федеральных районных судов по таким категориям дел подразделяется в зависимости от обстоятельств конкретного дела на следующие четыре элемента:

а) стоимость неиспользованных затрат, вложенных в землю, ее порчи (удобрения, орошения и т.д.);

б) стоимость недополученного урожая или иной продукции;

в) расходы на рекультивацию земли;

г) компенсации за порчу или уничтожение строений, сооружений, насаждений и посевов.

Убытки, включая упущенную выгоду, возмещаются организациями и гражданами, деятельность которых ограничивает права пользователей земельными участками или ухудшает их качество.

Как правило, производится полное возмещение вреда окружающей среде, компонентом которой являются, например, лесные ресурсы (ст.76 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный лесному хозяйству было утверждено постановление Правительства РФ от 21 июня 2001г. С принятием новых кодексов Лесного и Водного постановление Правительства РФ будет издано в новой редакции.

В случаях систематического нарушения законодательства в области охраны окружающей среды в результате деятельности юридических и физических лиц, граждане имеют право требовать ограничить такую деятельность либо вовсе остановить ее.

Суммы ущерба, взысканные по решению суда (арбитражного суда) передаются потерпевшей стороне (гражданину, субъекту хозяйственной деятельности) для принятия мер по восстановлению потерь или в экологический фонд, если природный объект находится в общем пользовании.

В Законе «Об охране окружающей среды» определен срок исковой давности о компенсации вреда окружающей среде, который равняется двадцатью годами (ст. 78, п.3). Определение срока подачи искового заявления о компенсации вреда окружающей среде представляется важным с точки зрения защиты природных объектов при любом общественном строе и любом правительстве, если не изменится к этому времени законодательство.

Кроме того, введена новая статья в Законе, которая защищает здоровье гражданина Российской Федерации, а также имущество, в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Возмещение вреда в теории права традиционно рассматривается как гражданско-правовой институт. Вместе с тем, на практике, как отмечается в теории гражданского права, что «в случаях причинения вреда, кому бы то не было и в чем бы он не выражался, вредоносные последствия обычно не могут быть заглажены с помощью какого- то одного правового института (к примеру, страхования или пенсионного обеспечения). Для достижения максимального социального эффекта требуется взаимодействие различных правовых средств, в числе которых видное место принадлежит обязательствам из причинения вреда».[58]

Институт возмещения экологического вреда включает в себя совокупность правовых норм, регулирующих условия и порядок применения различных правовых способов возмещения экологического вреда. Проблема применения правовых норм о возмещении экологического вреда связано с тем, что наука и практика, как правило, бессильны в определении реального ущерба, наступающего при негативном воздействии на окружающую среду. Однако не учитываются существенные различия экономического и правового понятий экологического вреда.

Экологический вред как экономическая категория представляет собой выраженные в денежной форме фактические и возможные потери в хозяйственной деятельности, обусловленные ухудшением экологической ситуацией в результате антропогенной деятельности. Экологический ущерб представляет собой потери экономики и общества, связанные с осуществлением превентивных природоохранных мероприятий.

По своему экономическому содержанию ущерб окружающей среде понимается как совокупность прямых и косвенных потерь, вызванных загрязнением окружающей среды. При этом прямые потери включают стоимость природного объекта, стоимость недополученной природной продукции, а косвенные потери - затраты на ликвидацию последствий загрязнения окружающей среды.

Экономическое содержание понятие «ущерб окружающей среде» имеет более широкие границы в отличие от правового понятия «вред окружающей среде».

Ущерб как правовая категория понимается в виде уничтожения или повреждения наличного имущества, потеря прибыли, расходы, призванные обеспечить наиболее полное восстановление материальных и личных нематериальных благ потерпевшего, которым причинен вред.

Ущерб как экономическая категория основывается на целостной оценке реального и вероятного ущерба окружающей среде. Компенсация вероятного вреда в рамках гражданского права невозможна, поскольку такой подход противоречит основным принципам гражданско-правовой ответственности. При этом необходимо достаточно четко отграничивать понятия «экологический ущерб» и «экономический ущерб». Данные категории разделены по объекту посягательства. Экономический ущерб включает, в частности, дополнительные затраты на очистку воздуха и воды, используемых в технологических процессах, дополнительные затраты в связи с потерями ресурсов и продукции в результате изменения урожайности в сельском хозяйстве, продуктивности лесных угодий, дополнительные затраты на оплату больничных листов, связанные с заболеваемостью работников производства, и другие виды локального ущерба. [59]

Наиболее правильное определение экологического вреда содержится в работах Бринчука М.М., который рассматривает экологический вред как любое ухудшение окружающей среды, происшедшее вследствие нарушения правовых экологических требований[60]. Как справедливо отмечает Бринчук М.М., признание платежей за негативное воздействие на окружающую среду в качестве инструмента налогового законодательства недопустимо, поскольку такой подход существенно снижает потенциал данной меры в достижении цели охраны окружающей среды[61].

Таким образом, правовое определение понятия экологического вреда следует формулировать с учетом разграничения данного вреда на реальный вред, вызванный нарушением экологического законодательства и возмещаемой в порядке гражданско-правовой ответственности, и предотвращенный вред, который компенсируется посредством взимания платежей за негативное воздействие.

Размеры и взимание платежей возникает в отличие от юридической ответственности не на основании правоотношения, а на основании одного лишь факта негативного воздействия, выразившегося в форме выброса загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сброса вредных веществ в водную среду, загрязнение почв, недр и размещения промышленных и бытовых отходов на поверхности земли.

Сам порядок определения размера и взимание платежей за воздействие на окружающую среду закреплен в постановлении Правительства РФ № 632 от 28 августа 1992г. «О порядке определения платы и ее предельных размерах за загрязнение окружающей среды, размещение вредных отходов и другие виды вредных воздействий на окружающую среду», а также в инструктивно – методических указаниях Минприроды РФ «О взимании платы за загрязнение окружающей среды» от 26 января 1993 г. Как показывает практика, выплата компенсационных платежей в полном объеме чаще всего невозможна, так как экономический ущерб от загрязнений, как правило, превосходит финансовые возможности предприятий, которые ограничены его прибылью.[62]

В целях совершенствования правовой основы для платежей за загрязнение желательно принять комплексный закон «О плате за природопользование»[63].

Таким образом, платежи за негативное воздействие и гражданско-правовая ответственность за экологический вред имеет единую целевую направленность. Разграничение названных институтов проводится по следующим основаниям. Следует напомнить, что существующий механизм взимания платежей за негативное воздействие предполагает платность как правомерного, так и неправомерного воздействия, т.е. осуществляемого с превышением установленных нормативов. Платежи взимаются по факту негативного воздействия независимо от правомерности такого деяния. Именно такой признак как правомерность вредного воздействия применительно к механизму платежей, имеет значение только для определения размера платы. Противоправное воздействие является основанием для взимания повышенной платы. Кроме того, виновность деяния также не может служит основанием для разграничения названных институтов, поскольку выявление вины причинителя вреда не исключает взимание платежей. Ведь взимание платежей осуществляется как при наличии, так и при отсутствии таких условий, как противоправность и виновность деяния. Представляется, что выделение данных условий в качестве критериев разграничения институтов платежей за загрязнения и гражданско-правовой ответственности за причиненный экологический вред не имеет под собой теоретического обоснования.

Следующим критерием разграничения гражданско-правовой ответственности и платежей за негативное воздействие назван гипотетический характер, то его возмещение осуществляется в рамках механизма платы.

Далее объективным критерием для проведения разграничения является классификация экологического вреда на реальный и предотвращенный вред.

Оценка такого вреда должна осуществляется с учетом затрат на устранение негативных изменений окружающей среды. Следует иметь ввиду, что в литературе также предпринимались попытки исследования вопроса об оценке ущерба окружающей среды с позиции экономической оценки ущерба от нарушения условий рационального хозяйствования.

В этой связи высказывались суждения о неспособности науки и практики в определении реального ущерба, наступающего при нарушении общих условий рационального хозяйствования[64]. К этой позиции следует отнести и Лаптева И.П., а также Розовского Б.Г.[65] Так, Розовский Б.Г. исходит из признания такого ущерба, который причинен имущественным благам вследствие загрязнения окружающей среды. А ущерб, который связан с расходами на восстановление леса, рыбных запасов и т.д., по мнению автора, методологически неверен, так как при этом мы получаем новое благо, окупающее производственные затраты.[66] Вместе с тем, рассматриваемая точка зрения не нашла отражение в действующем законодательстве и она нуждается в теоретическом обосновании с целью выработки общего понятия «экологический ущерб». К сожалению, в законодательстве не решен вопрос о размер вреда, который подлежит компенсации в пользу государства и природопользователя.

Что касается современного законодательства, регулирующее отношения по экономической оценке воздействия хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду, то ее необходимо отнести к числу методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды наряду с методом возмещения вреда окружающей среде и другими методами (ст.14 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Иначе говоря, в законодательстве нашла признание концепция стимулирующей роли экономической оценки ущерба и возмещение его окружающей среде в обеспечении внедрения безотходных технологий и предотвращения реального экологического вреда.

Исходя из сказанного, можно определить место и роль института платежей за негативное воздействие на окружающую среду, которая состоит в финансировании природоохранительной деятельности государства. Платежи за загрязнение являются источником финансирования государственных природных программ, которые формируются в соответствии с принципом приоритетности тех или иных государственных задач, значимость которых определяется государственными органами.

Большинство ученых придерживаются мнения о компенсационной природе названных платежей. Это мнение обосновывается сторонниками данной теории путем выявления таких характеристик платежей как: соотнесение с размером вреда, причиняемого окружающей среде выбросами, сбросами загрязняющих веществ, иными видами вредного воздействия; во–вторых, целевой характер ее использования на осуществление природоохранительных мероприятий[67].

Бринчук М.М. отмечает, что признание платежей за негативное воздействие на окружающую среду в качестве инструмента налогового законодательства недопустимо, поскольку такой подход существенно снижает потенциал данной меры в достижении целей охраны окружающей среды.[68] В этой связи необходимо отметить, что судебная практика развивается также по пути признания компенсационной природы платежей за загрязнение.

Подобная позиция высказана в судебных актах Конституционного суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ и Верховного Суда РФ. Анализ судебной практики применения законодательства, регулирующего порядок возмещения вреда окружающей среде в результате ее загрязнения и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды свидетельствует о необходимости более точного разграничения оснований взимания платежей за загрязнение окружающей среды и гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда.

Платежи за загрязнение и за другое негативное воздействие на окружающую среду взимается на основании факта негативного воздействия, выразившегося в форме выброса загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сброса вредных веществ в водную среду, загрязнение почв, недр и размещение промышленных и бытовых отходов на поверхности земли. Обязанность внесения данных платежей возникает в отличие от юридической ответственности не на основании правонарушения, а на основании одного лишь факта негативного воздействия. Для возникновения обязанности деяния по взиманию платы не требуется постановления противоправности деяния и вины причинителя вреда.

Порядок определения размера и взимания платежей за воздействие на окружающую среду закрепляется постановлением Правительства РФ. Так, постановление правительства РФ «Об исчислении размеров вреда, причиненного лесам вследствие нарушения законодательства»[69] является основанием для взимания повышенной платы.