Технології лобіювання

На думку англійського політолога Д.Олдермана, групи тиску, що лобіюють певні інтереси, перетворилися в наш час у невід’ємну частину державного механізму і сприяють життєдіяльності демократичних інститутів: „Це найважливіший кровотворний орган, що живить всю систему”. Вчений стверджує, що „політичні інститути і групи тиску – це два нерозривні явища в британській політиці. Їх співпраця стала настільки складною і багатогранною, що деякі сфери урядової діяльності просто немислимі без участі груп тиску” [25].

Основними цілями лобістської діяльності є:

· гармонізація відносин з працівниками державних структур і, особливо, з їх керівниками;

· моніторинг рішень та дій законодавців, керівників державних органів у сферах, що торкаються діяльності організації, інтереси якої лобіюються;

· забезпечення представництва інтересів організації на всіх рівнях державного управління;

· вплив на рішення та законодавство, що торкається галузі або регіону, в яких розташована організація та здійснюється її діяльність;

· забезпечення владних структур інформацією щодо діяльності та проблем, які стосуються певної організації чи соціальної групи.

Технологія лобіювання складається з системи послідовних дій, котрі забезпечують реалізацію її цілей та завдань. Вона містить у собі методи, прийоми та засоби досягнення ефективного впливу на органи прийняття рішень, а також способи отримання суб’єктом лобіювання глобальних, перспективних вигод (тактика і стратегія лобіювання).

Те, чим доводиться займатися лобістам, зміст їх діяльності фактично обумовлюється інтересами клієнта, тими завданнями, які він поставив перед лобістом. Проте західні дослідники, які мають значний досвід аналізу лобістської діяльності, виділяють декілька загальних завдань, які доводиться виконувати всім лобістам і які визначають технологію лобістської діяльності:

· пошук фактів та аргументів щодо конкретних інтересів;

· інтерпретація дій та фактів для клієнта та об’єкта лобістської діяльності;

· захист позиції клієнта різними методами (існує думка, що лобістська діяльність схожа на діяльність адвоката, тільки адвокат захищає вже порушене право клієнта, а лобіст прагне забезпечити це право шляхом сприяння прийняттю відповідних нормативних актів);

· формування паблісіті.

Врахування специфіки політичного життя конкретної країни, в якій діє лобіст, є важливим фактором ефективного лобіювання. Особливості політичної системи США, наприклад, обумовлюють формування специфічної моделі законодавчого лобізму (рис. 3.5), яка виходить з того, що законодавство можна змінити, перетягнувши на свій бік членів парламенту. Вона передбачає здійснення ефективного впливу насамперед місцевих громад на „своїх” депутатів парламенту. В інших країнах, з іншими традиціями ця модель не завжди буде мати успіх.

Аналізуючи досвід країн, де значну роль відіграють політичні партії, фахівці виявляють інші особливості лобізму. Вважають, що там, де політична система базується на принципі пропорційного представництва і реальна влада зосереджена в руках провідних політичних партій та їх лідерів, можна говорити про так звану партійно орієнтовану модель лобізму (рис. 3.6).

За таких умов рішення приймаються за участю правлячої партії (її лідерів і представників у парламенті й в управлінських структурах) та ключовими державними службовцями. Громадські організації та бізнесові структури не схильні довіряти партійним лідерам незалежно від того, очолюють вони уряд чи опозицію. Очевидним рішенням у такій ситуації буде концентрація усіх можливих зусиль саме на тих ділянках, де зосереджена реальна влада: з одного боку, це впливові партійні лідери, з іншого – ключові урядові посадовці та депутати парламенту, що також пов’язані з конкретною політичною партією. Українська модель не узаконеного поки що лобізму, на наш погляд, ближча до партійно орієнтованої моделі лобістської діяльності, хоча і не тотожна повністю. У нас важливе значення мають особистості (колись говорили – у нашій країні правлять люди, а не закони, ця система певним чином збереглася і дотепер).

В умовах авторитарних і тоталітарних режимів проблема лобіювання виглядає інакше (рис. 3.7).

Головна відмінність моделі лобістської кампанії в цих умовах обумовлена наявністю навколо диктатора порівняно невеликого та впливового прошарку наближених до нього осіб. Фактором його формування є не лише родинні зв’язки та особисті симпатії керівника держави, а й система посад службовців, які забезпечують виконання його рішень. Головним об’єктом впливу тут стають найбільш впливові особи найближчого оточення, оскільки здійснити безпосередні контакти з ним набагато важче, ніж їх застосування в умовах демократичного режиму. Використання засобів масової інформації можливе, проте менш ефективне.

Зрозуміло, що в будь-якій іншій країні з іншими особливостями політичних відносин можуть існувати „свої” моделі лобістських кампаній. Фахівці зазначають, що практика функціонування лобізму в різних регіонах та країнах має свої етнопсихологічні та історико-культурні особливості, аналіз яких свідчить, що, виступаючи засобом регуляції соціального життя і одночасно детектором ступеня демократичності багатьох її сторін, він зовсім не прагне до одноманітності свого прояву. Більше того, характер і глибина укорінення механізмів лобіювання „ховаються” за прихильністю традиціям, зразками загальновизнаної поведінки, почуттям законослухняності [26].

Методи лобіювання, які застосовують різні установи та організації, обумовлені не лише особливостями країн, де вони мають місце, та їх політичних систем, а й специфікою власної діяльності та завданнями, що ставляться перед лобістами.

Досить поширеним засобом впливу на „охоплену посадову особу”³ є надання в державні органи інформації, документів та проектів рішень з питань, які лобіюються, експертиза проектів рішень, що готуються державними органами, надання останнім її результатів і, можливо, альтернативних проектів. Треба відзначити, що інформація, яка надається державним органам за їх запитами експертами, консультантами, радниками, не розглядається як лобістська діяльність. Крім того, лобіст також має право і можливість звернутися до фахівців за отриманням компетентної інформації. Робота такого фахівця також не буде вважатися лобістською діяльністю.

Досягненню цілей подібного впливу може сприяти організація публікацій та виступів у засобах масової інформації на підтримку конкретних проектів рішень або законопроектів, організація масових пропагандистських кампаній з метою сформувати або змінити громадську думку і через неї вплинути на об’єкт лобіювання.

У застосуванні такого засобу впливу зацікавлені не тільки лобісти та їх клієнти, а й посадові особи державних структур, які певним чином залежать від допомоги лобістів у збиранні даних, експертизі їх та оцінці, від інформації, пов’язаної з впливом законопроекту на своїх виборців. Ті, кого лобіюють, вважають, що лобісти виконують надзвичайно корисну роль у поширенні достовірної інформації з питань, що цікавлять законодавців та керівників державних органів: „Без лобізму уряд не міг би функціонувати: потік інформації, який вони несуть у Конгрес і у федеральну владу, – життєва частина нашої демократичної системи” [27].

Дуже часто такий метод лобіювання застосовують громадські організації. Так, неурядові організації Албанії, здійснюючи лобіювання законодавства, надавали коментарі, пропонували власні проекти законів, усіляко підтримували діяльність, спрямовану на вдосконалення законодавства країни. Серед прикладів таких прогресивних змін є: утворення при Міністерстві праці та соціальної політики міжвідомчої групи для опрацювання законопроектів стосовно діяльності неурядових організацій, ініціатива Міністерства з питань законодавчих реформ, спрямована на координування зовнішньої допомоги та участі неурядових організацій і широкої громадськості в процесі опрацювання проекту конституції; відкриті слухання, організовані при Міністерстві з питань законодавчих реформ за участю правозахисних груп для обговорення перспектив прийняття закону про омбудсмена; відкриті слухання щодо закону про податок на землю за участю фермерів та представників Національного Союзу фермерів, організовані Парламентською комісією з питань сільського господарства; а також запропоноване Парламентською комісією з питань засобів масової інформації 30-денне широке обговорення (з можливістю надати коментарі та зауваження) проекту закону про ЗМІ.

Установи, які одержали гранти від організації сприяння розвитку освітніх ресурсів та навчальних технологій, підготували 14 законопроектів з широкого кола питань: закони про збереження міжнародних озер, колишніх заповідників, утворення національних парків тощо; закони про надання відповідної пенсійної, житлової та моральної компенсації колишнім політичним в’язням та жертвам репресій; законопроекти про введення податку на землю для сільськогосподарських підприємств; законопроекти соціального характеру, зокрема в галузі боротьби з таким для албанців злом, як контрабанда та вживання наркотиків, сімейне насильство тощо. Організація сприяння розвитку освітніх ресурсів та навчальних технологій провела юридичну експертизу законопроекту, опрацьованого Албанським жіночим центром відстеження ситуації щодо вживання наркотиків.

Одна з неурядових організацій – Латвійська асоціація освіти для дорослих – провела лобістську кампанію, спрямовану на привернення уваги національного уряду до необхідності визначення державної політики в галузі освіти для дорослих. Асоціація зосередила свої лобістські зусилля на опрацюванні проекту закону про освіту для дорослих та на внесенні до статей бюджету на 1999 рік витрат на забезпечення фінансової підтримки освітніх програм для дорослих. Вона виступала за внесення таких змін до законодавства Латвії, починаючи з 1993 року. Організація сприяла утворенню коаліції, членами якої стали ті неурядові організації, які брали участь в опрацюванні проекту закону про освіту. Окрім того, асоціація зробила вагомий технічний внесок у підготовку законопроекту. Зусилля лобістів мали успіх: Міністерством освіти і науки Латвії була визначена нова урядова стратегія в галузі освіти.

У Литві неурядовою організацією „Жіночий центр працевлаштування та інформації” також була проведена значна робота з лобіювання. Вважають, що поправки до литовських законів стосовно шлюбу та сім’ї, рівності можливостей, малого та середнього підприємництва стали можливими значною мірою завдяки організаційним зусиллям та проведеним громадським кампаніям Жіночого центру [28].

Ще одним з найпоширеніших методів лобіювання є участь лобістів у роботі різних структур парламентів, органів державного управління при обговоренні питань лобіювання. Це достатньо ефективний засіб лобіювання. Д.Олдерман вважає, що застосування такого методу обумовлено взаємною зацікавленістю суб’єктів комунікаційного процесу: з одного боку, група тиску прагне до представництва своїх інтересів у парламенті, а з іншого – член парламенту бажає отримати цікаву та нерідко унікальну інформацію, яка при вдалому її використанні може сприяти не лише піднесенню її престижу в палаті, але і просуванню по службовій драбині [29].

На думку іншого британського науковця Р.Хейвуда, консультанти з PR, що запрошуються організаціями, повинні підтримувати тривалі парламентські контакти та удосконалювати спостереження. Їм необхідно знати можливі тенденції і політичні настрої на дуже ранній стадії. Це виключає необхідність прийняття надзвичайних заходів на більш пізній стадії у законодавчому процесі [30].

У більшості національних парламентів існує практика і правила, що дозволяють парламентським комітетам прислухатися до думок осіб або позицій організацій через відкриті слухання. В Європейському парламенті, а також у деяких національних парламентах застосовується система, згідно з якою видають картки доступу або перепустки різного терміну дії на клопотання членів парламенту або політичних груп, які дозволяють власникам встановлювати контакти і/або відвідувати відкриті засідання. Так, згідно з Додатком 2 до регламенту німецького Бундестагу, щороку складається список усіх груп, що бажають висловити чи захистити свої інтереси у Бундестазі чи Федеральному уряді. Представники груп впливу повинні бути зареєстровані до того, як їх заслуховують у парламентських комітетах, чи до отримання ними перепусток до парламентських будівель. У багатьох інших європейських країнах така практика ще не отримала розвитку, тому там часто робиться ставка на особисті контакти з керівниками державних установ.

Особисті контакти з посадовими особами, які приймають рішення або мають вплив на їх прийняття, – ефективний засіб лобіювання, що використовується у багатьох країнах світу. Ці контакти можуть бути усними, письмовими, телефонними, електронними. Вони мають три аспекти – інформування посадових осіб, їх переконання та виявлення думки і позицій певної людини з питань лобіювання. На думку англійського політолога Ф.Формана, британські лобісти віддають перевагу безпосереднім контактам з державними службовцями, у них налагоджені чіткі та продуктивні контакти з Уайтхоллом [31].

Як радить американський лобіст П.Міллер, для того, щоб успішно впливати на ключових політиків у найбільш вдалий момент законотворчого процесу, варто організувати своєрідну партнерську мережу, залучивши усіх, хто може скористатися власними персональними контактами, писати листи, надсилати факси тощо. „Тут стане у пригоді база даних, – зазначає він. – Завжди майте на увазі усіх можливих прихильників вашої організації чи коаліції – це надасть вам змогу у необхідний момент закликати до дій групу підтримки для здійснення всебічного тиску на тих політиків, які можуть сприяти вирішенню вашого питання” [32]. За деякими даними, близько половини розмов депутатів англійського парламенту з лобістами (48%) стосувалися проблем розвитку промисловості (36% у депутатів-консерваторів і 63% у депутатів-лейбористів). Існування в Британії порядку щорічного звітування про доходи змушує депутатів віддавати перевагу юридично регламентованим контактам з лобістами [33].

Різновидом особистих контактів можна також вважати звернення організацій громадян та окремих груп до конкретних посадових осіб, які беруть участь у прийнятті рішення або мають можливість впливати на нього. Останній метод лобіювання іноді називають лобіюванням „біля коренів трави”. Приклади його успішних дій має США. Дослідники називають такі факти: у 1983 році банки й асоціації акумулювання організовували громадськість писати сенаторам та конгресменам, щоб скасували закон, який вимагав з цих установ утримувати податки на відсотки з вкладів на користь федерального уряду; у 1993 році була організована кампанія, яка змусила президента Б.Клінтона відмовитися від введення податку на використання енергоносіїв. Виборці у всіх штатах країни, представники різних груп населення писали до своїх представників у Конгресі і вимагали посилити тиск на Білий дім; у 1996 році Г.Каганович, відповідальний за відносини з Конгресом Федерації американських товариств експериментальної біології, організував 13 тисяч повідомлень через Інтернет у Сенат, вимагаючи скасування запланованих скорочень фінансування Конгресом бюджету на медичні дослідження на 1996 рік [34], [35].

Дослідники зазначають, що прийом, відомий як „штучна ноша”, коли на адресу того чи іншого офіційного органу організуються листи, петиції „за” чи „проти” певного рішення, зміцнює не лише позиції лобістів, а й позиції офіційних органів. І ті, й інші отримують можливість апелювати до авторитета громадської думки [36].

Організація зустрічей представників державних структур з громадськістю – різновид особистих контактів, який особливо вдало може застосовуватися на місцевому рівні. Запрошення представників влади на презентацію, день відкритих дверей, виставку створює сприятливі умови для інформування представників місцевої влади і донесення до них позитивної інформації про фірму та її інтереси. В окремих випадках можливе застосування цього методу і при лобіюванні центральних органів державної влади.

У деяких країнах, зокрема у Німеччині, досить активно використовується для лобіювання метод консультацій. Тут практично при всіх федеральних відомствах діють різні дорадчі ради, комітети і комісії, більшість яких зосереджена при Міністерстві економіки та праці. Спеціалісти зазначають, що „консультативні” органи інституалізують відносини між групами інтересів і держадміністрацією, на постійній основі забезпечуючи та регулюючи участь указаних груп у процесі формування політичної волі. Ці групи стають спроможними не тільки з випередженням реагувати на найважливіші події та у всеозброєнні зустрічати їх уже на підході, але часом і безпосередньо ініціювати їх виникнення, пропонуючи свої варіанти їх рішень. Разом з тим представники груп отримують можливість для участі у коректуванні вже прийнятих правових актів, конкретизуючи та уточнюючи їх [37].

В умовах поширення інформаційно-комп’ютерних технологій з’являється новий інструмент політичного впливу – комунікації із суб’єктами прийняття владних рішень через комп’ютерні мережі. Як зазначає Д.Ненашев, „лобізм з допомогою комп’ютерних мереж – це інформаційна експансія однієї чи декількох осіб з використанням технологій комп’ютерної комунікації, орієнтована на певну аудиторію та покликана реалізувати інтереси різних груп (союзів, об’єднань громадян) шляхом організованого впливу на законодавчу й адміністративну діяльність державних органів”.

Дослідник справедливо зазначає, що лобіювання з допомогою комп’ютерних мереж – справа більш або менш віддаленого майбутнього, хоча і наводить приклад вдалого та ефективного використання Д.Уільямс, яка отримала Нобелівську премію Миру за свій внесок у кампанію за заборону протипіхотних мін, електронної пошти для втягнення в кампанію більше однієї тисячі екологічних, жіночих, дитячих, релігійних, медичних і інших організації з 55 країн світу. У той же час, на його думку, вже сьогодні вимальовуються декілька основних напрямів „комп’ютерного” лобіювання, котрі можуть отримати велике поширення в недалекому майбутньому:

· використання комп’ютерних мереж як інформаційного ресурсу для лобіювання;

· прямий інформаційний тиск на владні структури через комп’ютерні мережі;

· особисте комп’ютерно-опосередковане спілкування з людьми, що приймають рішення [38].

Думається, в першу чергу можливості „комп’ютерного” лобіювання будуть реалізовані в країнах із найбільш високим рівнем розвитку владних електронних послуг і реалізованими програмами електронного врядування.

Нині, коли все більше посилюється інтернаціоналізація життя, лобізм виходить за національні кордони і стає міжнародним феноменом. Фахівці зазначають, що лобізм став засобом досягнення цілей у міжнародних організаціях і особливо в масштабах європейського співтовариства у зв’язку з націоналізацією ринків і практично не існуючих для світових виробників та фінансових гігантів кордонів. Т.Лебедєва пише: „У справжню Мекку перетворилася бельгійська столиця Брюссель з 10 тис. лобістів і 1500 делегацій, 80 з яких мають французьку належність. Європейська інтеграція веде до все більшого пересікання інтересів як державних, так і корпоративних, і визначає нові правила гри” [39].

У той же час, важливим фактором лобізму може і повинно стати спрямування зусиль не лише на залучення гравців з вищих ешелонів влади, а й на діалог з місцевими владними структурами. Сьогодні надзвичайно багато питань можна вирішувати на місцевому рівні. Дослідники зазначають, що в США в останні роки з’явилася тенденція суттєвого переносу обсягів лобістської діяльності з федерального рівня на рівень штатів. Великі компанії та підприємницькі спілки, які є впливовими групами національного масштабу і тому традиційно зосереджували свою увагу головним чином на відносинах з федеральними органами влади, почали збільшувати свою політичну присутність та посилювати лобістську активність у законодавчих зібраннях штатів. Вважають, що головними причинами цього є: передача федеральними органами влади деяких своїх повноважень на місця, зокрема губернатори отримали можливість активно вирішувати такі проблеми, як захист прав споживачів, захист довкілля створення робочих місць, розвиток громадського транспорту, охорони здоров’я тощо; наростання проблем місцевого значення, що зачіпають інтереси національних груп тиску, які змушені приділяти їм не менше уваги, ніж більш масштабним, але не таким численним проблемам федерального рівня. Останнім часом у США спостерігається посилення позицій та політичної діяльності локальних утворень; політична активність на національному рівні падає, у той же час населення частіше повертається до місцевої влади, надає все більшого значення справам своїх округів, муніципалітетів та штатів [40].

Як зазначає М.Іванов, практика лобіювання на місцевому рівні має два аспекти: вирішення локальних та федеральних проблем. Майже всі лобістські битви у штатах ведуться навколо прийняття місцевих законів, дозволів на будівництво підприємств або отримання державних замовлень. Такі цілі зачіпають інтереси як національних корпорацій, так і місцевих фірм, що діють лише на території даного штату. Якщо боротьба між місцевими групами тиску має доволі спокійний характер, так само як і боротьба між національними корпораціями в даному штаті, то при зіткненні перших та останніх лобістська битва неминуча. Умовно цю ситуацію дослідник позначає як „фактор рідного штату” – місцеві фірми силою прагнуть зберегти за собою традиційну сферу впливу. Приклад цього – протистояння у Флориді найбільших у світі компаній оренди автомобілів „Хертц” та „Евіс”, з одного боку, та „Аламо” й інших дрібних фірм, з іншого. „Хертц” та „Евіс” лобіювали на користь запропонованого ними законопроекту, котрий забороняв примусово для клієнта включати у вартість оренди машини один з видів страхування. Численні страховки (у випадку шкоди, викрадення, отримання травм тощо) якраз і були джерелом більшої частини прибутку дрібних фірм. Втрата цього опосередкованого доходу фактично витискувала їх із бізнесу. Боротьба мала гострий характер. У кампанію було залучено понад 50 лобістів (з них 18 працювали тільки на „Аламо”). Як результат цих зусиль, легіслатура Флориди законопроект провалила, а „Аламо” та місцеві компанії продовжували працювати так, як і раніше.

Зазначають, що найбільшою лобістською кампанією, яка з однаковою жорстокістю велася як на федеральному, так і на місцевому рівні, була боротьба навколо Північноамериканської угоди про вільну торгівлю (НАФТА). Приєднання Мексики, як країни зі слаборозвиненою економікою та дешевою робочою силою, до угоди між США і Канадою було вигідним насамперед США, але невигідно її південним штатам, які вважали, що угода принесе із собою втрату робочих місць, незадоволення населення напливом мексиканців, забруднення довкілля промисловими відходами. Після дворічних баталій, у 1993 році, закон про НАФТА був прийнятий, але перед цим боротьба неждано перемістилася в декілька південних штатів. Зацікавлений у просуванні угоди уряд Мексики найняв найбільші агентства зі зв’язків з громадськістю „Берсон Марстеллер” й „СЕКОФІ”. Зрозумівши, що противники знаходяться не лише у Вашингтоні, але й у конкретних штатах, агентства у свою чергу найняли декілька регіональних субпідрядників свого профілю в ключових, прикордонних з Мексикою, штатах. Так, „Кампос комюнікейшнз інк.”, що базувалася у Х’юстоні, формувала громадську думку в Техасі, а фірма „Мойя, Вілланьєва & ассошейтс” займалася такою ж діяльністю в Каліфорнії. Одночасно основні підрядники найняли двох екс-губернаторів штату Нью-Мексико Т.Анайю й Д.Аподака, поставивши перед ними завдання провести серію зустрічей та семінарів з політично активними групами населення, щоб залучити їх до боротьби за проходження закону. Таким чином, лобісти мексиканського уряду своєчасно визначили для себе „ключові штати” і, використовуючи непрямий лобізм як основне знаряддя на рівні штатів, дуже сприяли тому, щоб закон був прийнятий.

Фахівці вважають, що шанси лобістів у законодавчих зібраннях штатів значно вищі, ніж у федеральному Конгресі країни. Якщо в Конгресі ухвалюються лише 5% внесених законопроектів, то в місцевих органах – 25%. Це збільшує шанси лобістів у 5 разів [41]. Тенденція посилення лобіювання на місцевому рівні проявляється і в зростанні кількості лобістів у штатах. Ось деякі цифри, що ілюструють вказану тенденцію:

Таблиця 3.1