Сутність та об’єктивний характер лобізму

Проблема лобізму та лобістської діяльності не є новою для вітчизняної політичної науки. Проте у наукових і публіцистичних роботах, присвячених цій проблемі, основне місце займають публікації, в яких лобіювання розглядається як політико-правовий інститут сучасного суспільства, аналізується досвід його правового регулювання і практичного здійснення на різних рівнях влади, обґрунтовується необхідність його правового оформлення¹. У той же час відносно новим для українського сприйняття лобізму, але вкрай необхідним для сучасного аналізу, є його розуміння не тільки як складової частини політичної системи, але й важливого елемента громадянського суспільства². При цьому на перший план виходить така функція лобістів, як посередництво між громадськістю й органами державної влади. На Заході традиційно сферу зв’язків організацій з різними групами громадськості називають паблік рилейшнз. Не випадково сучасне трактування структури паблік рилейшнз включає таку важливу складову, як лобіювання. Більшість закордонних і вітчизняних авторів, що досліджують теоретичні і практичні аспекти PR, не залишають без уваги цю специфічну частину зв’язків із громадськістю. Практично у всіх підручниках з паблік рилейшнз, що з’явилися у нас останнім часом, є спеціальні розділи, присвячені аналізу місця і ролі лобізму в системі зв’язків із громадськістю (наукові роботи з PR у вигляді, як правило, статей тільки починають з’являтися, спеціальних же досліджень з даної тематики у нас немає).

Особливу корисність лобіювання для прискорення чи, навпаки, протидії процесам прийняття рішень парламентом відзначає Сем Блек, аналізуючи досвід PR-служб Великобританії [1]. Американські автори Скотт М.Катліп, Аллен Х.Сентер і Глен М.Брум (їх книгу називають біблією PR), розглядають лобізм як особливу частину паблік рилейшнз, завданням якої є формування і підтримка відносин з урядом – в основному з метою впливу на законодавчу і нормативну діяльність. На їхню думку, лобіювання стало однією з таких спеціалізацій, що найбільш бурхливо розвиваються у практиці PR і розглядаються як продукт демократичної системи, виконуючи двояку роль – адвоката, що заслуговує довіри, і надійного джерела інформації, що забезпечує відкритість влади стосовно тих, на кого впливають прийняті закони і державне регулювання [2]. Керівник провідної французької консалтингової фірми Ж.-П.Бодуан наводить документ синдикату консалтингових компаній у сфері паблік рилейшнз, де називаються конкретні види послуг, що надаються професійними службами в області комунікацій з органами влади. Серед них - просування якоїсь ідеї в органах влади і, зокрема, теоретична розробка і практичне застосування комунікаційних стратегій стосовно органів законодавчої і виконавчої влади для розвитку зміни рішення і (чи) законодавства. У сфері міжнародних комунікацій пропонуються лобістські послуги, пов’язані з консультуванням і сприянням компаніям, державам і державним чи недержавним іноземним організаціям при проведенні комунікацій з органами державної влади Франції, а також при проведенні комунікацій з іноземною владою [3].

Значне місце займає проблематика лобізму в роботах російських PR-спеціалістів І.Альошиної, Т.Лебедєвої, Є.Пашенцева, І.Яковлєва. Тут лобізм розглядається як „обов’язковий, законний і дорогий елемент представницької демократії” [4], що використовується представниками корпорацій, профспілками, торговими асоціаціями і самими законодавцями [5], будучи одним із найприбутковіших ринків PR, тому що використання арсеналу паблік рилейшнз довело свою ефективність у лобіюванні інтересів самих різних ділових і суспільних груп. Предметом аналізу Є.Пашенцева став принципово новий прояв лобізму – міжнародний лобізм – тиск представників різних європейських країн на інститути ЄС у Брюсселі [6].

Французький досвід лобіювання на різних рівнях влади аналізує Т.Лебедєва. Вона звертає увагу на те, що лобізм прийшов на старий континент із-за океану, і багато хто з французьких експертів пов’язують його офіційне оформлення в системі відносин із владою США з 1946 роком, хоча тільки на початку 80-х років це явище одержало легітимність у Франції. Проте вона вважає помилкою думати, що до цього практика лобізму не процвітала на старому континенті, особливо у Франції, де „політика впливових друзів” була неформальним, але істотним фактором у вирішенні справ [7].

Більшість вітчизняних фахівців у галузі PR – Г.Почепцов, В.Моісеєв, В.Королько та інші – також відводять лобіюванню важливе місце в системі зв’язків із громадськістю. В.Моісеєв одним з перших серед українських фахівців з PR зробив спробу виявити специфіку національної моделі лобіювання. Він, зокрема, на основі аналізу численних публікацій в українських ЗМІ, виявив багато особливостей лобі „по-українськи”, що свідчить про необхідність серйозного розгляду проблеми лобіювання на українському ґрунті в контексті взаємин організацій із владою та її окремими представниками [8].

Багато уваги лобізму як повноправній і важливій частині PR приділяють професійні російські періодичні PR-видання. Так, у журналі „Совєтнік” публікуються матеріали наукових досліджень з проблем лобізму, в яких автори по-різному співвідносять зв’язки з громадськістю і лобізм. Серед них є ті, хто розглядає лобізм як частину зв’язків із громадськістю, інші вважають лобізм сферою діяльності, що не стільки входить у галузь PR, скільки межує з нею. Комплекс питань, що стосуються розгляду лобізму як специфічної форми комунікацій із громадськістю, було порушено в матеріалах журналу, присвячених конференції „Лобізм у Росії – 10 років теорії і практики” [9]. У рекламних оголошеннях, що публікуються в цьому журналі, містяться пропозиції російських PR-агентств з надання лобістських послуг: пропонується, наприклад, створення особистої і корпоративної репутації у владних структурах, урядові зв’язки (Government Relations), представництво інтересів в органах державної влади, організація взаємодії з федеральними і місцевими органами влади при просуванні інвестиційних, виробничих і господарських проектів.

В умовах такої значної уваги до проблеми лобізму з боку піарників стає необхідним визначення особливостей лобізму як специфічної форми комунікацій із громадськістю. Розгляд даної проблеми, на наш погляд, необхідно починати зі з’ясування факторів, що об’єктивно обумовлюють виникнення лобізму, та умов, що дозволяють реалізувати його позитивний потенціал. Крім того, визначення особливостей лобізму як форми паблік рилейшнз вимагає уточнення сутності основних функцій лобізму і структури його як комунікаційного процесу.

І історія, і сучасність доводять об’єктивний характер лобістської діяльності. Суспільство представлене різними організаціями і соціальними групами, що розрізняються своїми інтересами і потребами. Як зазначають американські фахівці, групи інтересів впливають на публічну політику двояко. По-перше, обираючи депутатів, вони впливають на формування виборних органів влади у певному складі. По-друге, прагнучи впливати на обраних посадових осіб, ці групи прагнуть захистити власні інтереси з допомогою лобіювання [10]. Лобізм ніби доповнює систему демократичного представництва, дозволяючи брати участь у виробленні політичних рішень також тим групам, що не представлені в ній, оскільки парламент, наприклад, формується за територіальними округами і партійними списками. У таких умовах величезна кількість різноманітних суспільних груп і організацій, кожна зі своїм особливим інтересом, не може його, свій інтерес, артикулювати, не маючи власних депутатів. Разом з тим, її інтерес може бути як вузько партикулярним, так і може мати велике суспільне значення. Таким чином, через лобізм як комунікаційну систему одержують своє вираження і представництво в загальнонаціональному масштабі інтереси, які б в іншому випадку залишилися невираженими.

Представницькі органи влади (парламенти, ради різного рангу, виборні посадові особи) складаються з представників різних груп інтересів, що конкурують між собою. Ця конкуренція вимагає спеціального механізму узгодження і збалансування цих інтересів, а лобізм стає тим механізмом, який дозволяє легально впливати на суб’єкти прийняття рішень і погоджувати конкуруючі інтереси і позиції. В умовах сильної представницької влади він діє нарівні з іншими механізмами узгодження інтересів і підсилює їхню ефективність. В умовах слабкої і недосконалої представницької влади лобізм починає поступово домінувати як форма представництва інтересів різних соціальних, політичних і економічних груп.

Ототожнення лобізму з корупцією та підкупом, яке у нас досить часто зустрічається, фактично ігнорує його комунікативну сутність та об’єктивний характер. Типовим прикладом такого трактування може бути такий вислів: „З корупції законодавчої влади випливає лобізм – так би мовити цільовий підкуп авансом, коли купуються цілі політичні партії, котрі ще не прийшли до влади, але мають перспективу здобути депутатські мандати” [11].

Існування об’єктивних факторів не робить виникнення лобізму автоматичним, особливо якщо говорити про легітимні його форми. Для того, щоб він став формою цивілізованого узгодження інтересів і встановлення зв’язків між їхніми носіями та владою, необхідні певні умови. Значення деяких з них підтверджує практика країн, які вже пройшли період нелегального лобізму і де сьогодні він уже перетворився в респектабельну і відкриту професію. Їхній досвід свідчить, що лобізм залишається незаконним, поки в країні існує низький рівень демократизму, а в державі – слабкий парламент і могутній президент. Лобізм в умовах тоталітаризму чи авторитаризму розвинутий слабко, мало хто може реально займатися такою діяльністю, у ролі лобістів, як правило, виступає найближче оточення президента. Зростання повноважень уряду, виникнення опозиції в особі політичних партій і об’єднань, розвиток потреби в тривалих обговореннях законопроектів створюють умови для діяльності лобістів, які б „проштовхували” закон, а також ті чи інші управлінські рішення.

Досвід різних країн підтверджує, що головними умовами здійснення цивілізованого лобізму є:

· Демократичний характер політичної системи, що закріплює певними правовими актами політичний і ідеологічний плюралізм, права та свободи громадян і організацій одержувати й поширювати необхідну інформацію.

· Наявність реально діючих відносно незалежних галузей влади (законодавчої, виконавчої, судової), які забезпечують дієвий контроль над забезпеченням прав громадян.

· Сильний парламент і наявність інших органів представницької влади і самоврядування.

· Дієва (чи хоча б діюча) опозиція правлячому режиму.

· Відносно розвинуте громадянське суспільство, існування якого значною мірою пов’язане з високою культурою та соціальною активністю громадян, які не чекають, „поки приїде хазяїн і розсудить”, а роблять свою долю власними руками.

· Розвинута система масової інформації і комунікації, що функціонує в умовах гарантованої свободи вираження думок і поглядів.

Що таке лобізм у сучасному розумінні? Вважають, що поняття „лобі”, „лобізм” прийшло в англійську із середньовічної латині і спочатку позначало критий прогулянковий майданчик, коридор. У 1553 р. це поняття вживалося для позначення прогулянкового майданчика в монастирі. Через сторіччя так уже називали приміщення для прогулянок у палаті громад Англії. Говорять, що тільки сюди могли пробитися зі своїми проханнями заступники-прохачі, яких не допускали на пленарні засідання палати і вони ініціювали комунікації з депутатами, щоб роз’яснити свої інтереси і позиції. Політичного ж відтінку це слово набуло тільки через два сторіччя, причому в Америці, де терміном „лобіювання” почали називати купівлю голосів за гроші в коридорах конгресу. В Англії така політика вважалася ганебною, і слово прижилося лише в XX столітті, пізніше його почали вживати й в інших країнах.

У сучасній науковій літературі даються різні, проте в цілому близькі за сутністю визначення, зокрема, лобізм розглядається як практика впливу на управлінські рішення, що служить груповим інтересам [12]; як особлива система і практика реалізації інтересів окремих організацій і різноманітних груп громадськості шляхом цілеспрямованого впливу на законодавчі і виконавчі органи державної влади [13]; як вплив зацікавлених груп на прийняття рішень владними структурами [14]; як метод інформування тих, хто приймає рішення (і лише згодом), як метод впливу на них [15]; як система організаційного оформлення, вираження і представництва визначених інтересів через урядові інститути [16].

Як бачимо, усі ці визначення характеризують лобізм із різних позицій і, фактично, акцентують увагу на його окремих функціях та ролях у політичній системі суспільства. Кожне з наведених визначень окремо, на наш погляд, не може повною мірою охарактеризувати суть лобізму. Тільки визначаючи його з позицій комунікації, можна достатньо повно охарактеризувати сутність цього складного явища.

В основі лобізму, на наш погляд, лежить узгодження інтересів, яке неможливе без взаємного інформуванняміж тими, хто має владу, і тими, ким влада керує. Як відзначає французький учений Р.-Ж.Шварценберг, „усякий правитель прагне домогтися згоди з його рішеннями, а кожен з тих, ким керують, намагається виразити свої потреби і зробити так, щоб про них довідалися. Згода між ними може виникнути завдяки комунікації, обміну”. Серед найважливіших засобів комунікації знаходиться і лобіювання, яке виконує такі функції, що фактично не має можливості виконувати жодний інший засіб форма комунікації. Дослідник посилається на думку Л.Мілбрайта, який дуже точно виразив сутність лобізму: „Усі правителі формулюють рішення на основі того, що привернуло їхню увагу, а не того, що є об’єктивним чи реальним. Отже, єдиний шлях вплинути на рішення – це вплинути на сприйняття тих, хто їх приймає. Тому комунікація є єдиним засобом змінити сприйняття чи вплинути на нього: процес лобізму є цілком комунікаційним процесом” [17].

Для ефективного виконання своїх законодавчих і адміністративних функцій працівникам владних структур необхідна висококваліфікована спеціалізована інформація. Вважають, що їхня робота вимагає такого високого професійного рівня, що найчастіше недосяжний для більшості чиновників. Тому останні залежать від висококваліфікованої інформації і професійних рекомендацій лобістів з різноманітних питань, які їм щодня доводиться вирішувати. За деякими спостереженнями, близько 99% лобістських дій в американському парламенті припадає не на партійні заходи, прийоми чи подібне, а на спробу змінити думку державних діячів з допомогою аргументів і фактів, тобто переконливої інформації. Валютою Капітолію є не долари чи друзі, а інформація. І це пояснюють, насамперед, тим, що увага та зусилля лобістів спрямовані, як правило, не на осіб, а на проблеми. Саме тому конгресмени та їхні помічники завжди із задоволенням зустрічають допомогу лобістів, пов’язану із збиранням необхідної інформації та проектів рішень, що пропонуються [18].

Лобіювання, усупереч розповсюдженим у суспільстві уявленням і стереотипам, – явище, відмінне від корупції. Основна діяльність лобістів складається з поширення спеціалізованої інформації й аналітичних оцінок з питань, що мають суспільну значущість і вимагають рішення на урядовому чи законодавчому рівнях. Усе це підтверджує той факт, що лобіювання є специфічним видом паблік рилейшнз і пов’язане з комунікаціями різноманітних соціальних груп і організацій із представниками влади для захисту своїх інтересів під час прийняття тих чи інших рішень органами державної влади і управління. Усі соціальні суб’єкти мають у структурі цільових груп громадськості установи системи влади, з якими вони хотіли б установити гармонійні стосунки. Гармонія виникає завдяки інформації, яку лобісти передають представникам влади, з одного боку, і своїм клієнтам, з іншого. У розвитку таких комунікацій зацікавлені й економічні структури, і соціально-політичні організації, і різноманітні соціальні групи, і сама влада. Хто в кому має велику потребу: влада – у лобістах, що представляють інтереси різних соціальних груп і організацій, чи навпаки? Це питання, на думку фахівців, є суто дидактичним. Влада не може обійтися без підтримки громадськості. Лобізм стає тим комунікаційним засобом, без якого не може бути забезпечений ні інтерес влади, ні інтерес громадськості.