Основные муниципальные системы зарубежных стран

В настоящее время еще не накопилось достаточного отечественного опыта, а, следовательно, достаточных глубоких и системных, методически выверенных исследований, посвященных оптимальным схемам устройства систем органов местного самоуправления, применительно к различным видам муниципальных образований, с учетом географической, природно-климатической, демографической и иной специфики и ограничений, устанавливаемых российской моделью местного самоуправления и ее правовыми основами. Поэтому представляется уместным обратиться к международному опыту организации местной власти и ее органов в странах, в которых в течение многих десятилетий отрабатывались те или иные схемы организации и взаимодействия органов местного самоуправления, выявлялись их плюсы и минусы применительно к конкретным условиям тех или иных муниципалитетов и стран.

Так, в США в результате эволюционного развития института местного самоуправления сложились две системы отношений «мэр – совет». В системе «"слабый" мэр – "сильный" совет» при «слабом» мэре действует «сильный» совет, который не только осуществляет нормотворческие полномочия, общее руководство и контроль над деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается многими оперативными вопросами управления. Ему принадлежит право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате. В рамках советов обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления, которые фактически руководят работой многих муниципальных подразделений и служб.

При данной форме управления мэр избирается населением и наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями, в том числе имеет ограниченное право вето на решения совета. Однако слабость позиций мэра связана с отсутствием у него широких прав в административных вопросах.

Практика показывает, что при наличии в городах сложных социально-экономических проблем и противоречий система «"слабый" мэр – "сильный" совет» ведет к заметному снижению эффективности местного самоуправления. В настоящее время в США она используется в основном только в небольших городах. В крупных городах «слабых» мэров почти не осталось. В течение ХХ века их постепенно сменили «сильные» мэры, наделенные довольно широкими полномочиями как в политических, так и в административных вопросах.

«Сильный» мэр сосредотачивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от занимаемой должности руководителей департаментов и служб муниципалитета, составлять проект бюджета и организовывать его исполнение. Он может налагать труднопреодолимое вето на решения совета. Хотя в этой модификации муниципального управления наряду с мэром и членами совета некоторые должностные лица избираются, но их число и влияние обычно меньше, чем при системе со «слабым» мэром.

Такая форма руководства получила широкое распространение в крупных городах. Но у нее есть свои недостатки. Большая концентрация полномочий у мэра создает основу для напряженных и даже конфликтных отношений между ним и советом. Другая проблема возникает из-за совмещения мэром функций политического и административного руководства. Сильный в политическом отношении мэр может не обладать способностями и профессиональной подготовкой, необходимыми для эффективного управления административным аппаратом. Напротив, у мэра с качествами хорошего управляющего может не доставать черт политического лидера. В ряде городов эта проблема находит частичное разрешение с помощью введения в систему управления должности главного администратора, подотчетного мэру и обеспечивающего оперативное руководство работой муниципалитета.

Форма управления «совет – менеджер» является чисто американским нововведением в практику муниципального управления. Она возникла в начале ХХ века, когда в противовес «городской политике» были выдвинуты принципы профессионализма, «эффективности» и «экономии» в управлении. Образцом здесь служили формы и методы управления, используемые в частном бизнесе.

Для данной формы муниципального управления характерен небольшой состав советов (5-9 членов). Советники (члены совета) избираются без участия партий, от города в целом. За советом закрепляются все нормотворческие функции и формирование общей политики муниципалитета. Наряду с этим важнейшей задачей совета является поиск и назначение на определенный срок (как правило, на четыре года) главного администратора (менеджера), на которого и возлагается ответственность за практическую организацию руководства муниципальным аппаратом. Менеджеры рекрутируются из бизнес-среды либо являются профессиональными чиновниками, прошедшими специальную подготовку и имеющими опыт работы в сфере городского управления.

Менеджеру дается право подбирать руководителей важнейших департаментов и служб, утверждение которых в должности осуществляется советом. Второстепенные чиновники назначаются самим менеджером. Он непосредственно направляет и координирует деятельность всех подразделений муниципального аппарата, докладывает совету о состоянии дел в городе и вносит свои предложения, подготавливает проект бюджета, участвует в заседаниях совета с правом совещательного голоса.

При этой системе управления формально сохраняется должность мэра, но он выполняет в основном представительские функции и председательствует на заседаниях совета. У него полностью отсутствуют административные полномочия и нет права вето.

Круг выборных должностей при данной системе обычно ограничивается только членами муниципального совета, что делает управление административным аппаратом более интегрированным, инициативным и оперативным.

Появление формы «совет – менеджер» отражает объективную необходимость в квалифицированном, профессиональном руководстве сложным комплексом хозяйственных и социальных служб современного города. Эта форма является продуктом «менеджеральной революции», в определенной мере технократического подхода, принижающего значение политических аспектов муниципального управления.

Система «совет – менеджер» получила в США широкое распространение. В настоящее время она преобладает в городах с населением от 25 до 250 тыс. человек и немногим уступает системе «мэр – совет» среди городов с числом жителей от 5 до 25 тыс. человек и от 250 до 500 тыс. человек. Ее обычно принимают новые, быстрорастущие средние и небольшие города, относительно однородные по социальному и расово-этническому составу населения. В старых же крупных индустриальных центрах, где наиболее остро проявляются социальные проблемы и противоречия, система «совет – менеджер» практически не используется. В этих городах применяется исключительно форма «мэр – совет», которая позволяет с помощью «сильного» мэра и его «политической машины» обеспечивать социальное маневрирование и сглаживать остроту конфликтов. Не применяется система «совет – менеджер» и в наиболее мелких муниципалитетах, где по финансовым соображениям обременительно нанимать высокооплачиваемого менеджера.

Институт «муниципальных менеджеров» получил распространение также в Норвегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран.

Комиссионная форма управления, как и форма «совет – менеджер», появилась в США в начале ХХ века. И если образцом для системы «совет – менеджер» служила крупная корпорация, то прототипом комиссионной формы была небольшая фирма, управляемая коллегиально группой предпринимателей.

В городах с этой формой управления избирается только муниципальная комиссия (в составе 3-5 человек), члены которой не только выполняют функции, свойственные муниципальным советникам, но и осуществляют административное руководство всем исполнительным аппаратом. Каждый «комиссионер» является одновременно и непосредственным руководителем одного или нескольких департаментов муниципалитета. Принятие наиболее важных решений и основные назначения в аппарате производятся комиссией на коллегиальной основе. Ее члены несут и коллективную ответственность за деятельность всего муниципалитета. Обычно посты «комиссионеров» занимают известные в городе «социально активные» бизнесмены и лица свободных профессий, имеющие опыт организаторской деятельности.

Комиссионная форма управления первоначально получила довольно быстрое распространение в средних и малых городах. Однако вскоре проявились ее существенные недостатки: трудность сочетания одними и теми же лицами функций «законодателей» и администраторов, разработчиков политики и ее исполнителей, отсутствие у «комиссионеров» времени и достаточной квалификации для оперативного руководства аппаратом управления. В результате многие муниципалитеты, принявшие эту форму, стали постепенно отказываться от нее. В настоящее время комиссионное управление применятся лишь в небольшой группе муниципалитетов (в 3,4% от их числа).

Обращает на себя внимание, что в крупных американских городах (Нью-Йорк, Сан-Франциско, Нью-Орлеан, Бостон, Филадельфия и др.), а также в ряде средних городов стали использовать гибридные формы управления, совмещающие в себе черты систем «мэр – совет» и «совет – менеджер». Различные модификации этих форм обычно именуются системой ««сильный» мэр – совет с главным администратором». Смысл ее состоит в том, чтобы сконцентрировать внимание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть времени и требующих высокой компетенции функций оперативного управления административным аппаратом, а эти функции передать профессиональному высококвалифицированному управляющему (главному администратору). Мэр обычно самостоятельно подбирает главного администратора, но его полномочия строго фиксируются либо в хартии муниципалитета, либо в специальном постановлении муниципального совета. В некоторых городах назначения и увольнения главного администратора должны одобряться советом.

Появление данной смешанной формы городского управления связано со стремлением избавиться от негативных черт, присущих обеим базовым формам управления.

Если обратиться к опыту Великобритании, то надо отметить, что главной особенностью британских муниципальных учреждений является соединение в ведении советов и их членов функций общего управления оперативно-исполнительной деятельностью. Наиболее существенные признаки этой формы – отсутствие единоличного или коллегиального главы исполнительного штатного аппарата и принцип участия депутатов в местном отраслевом управлении через систему комитетов. Мэры или лорд-мэры британских городов, а в графствах, округах и приходах – председатели муниципальных советов, избираемые советами сроком на один год, исполняют только представительские функции и председательствуют на заседаниях советов.

Система комитетов – существенная принадлежность каждого муниципального органа в Великобритании. В графствах и городах-графствах в среднем действуют по 20 комитетов при максимуме в 35. Комитетами образуется до 40-50 подкомитетов. Численный состав комитета – от 10 до 30, а в отдельных случаях – до 100 человек.

Совет может привлекать для работы в комитете лиц, не являющихся его членами, при этом их число не должно превышать трети состава комитета. Принцип кооптирования применяется в тех случаях, когда это полезно для работы совета (например, в библиотечный комитет могут быть привлечены педагоги и священники). Любое лицо, не лишенное права участвовать в работе местного органа, может быть кооптировано в комитет.

Муниципальные советы имеют право делегировать любому комитету свои полномочия, за исключением тех, которые касаются установления налогов и получения ссуд. Такие комитеты считаются исполнительными. В тех случаях, когда комитеты действуют в пределах преданных им полномочий, ни одно их решение не может быть изменено или аннулировано. Единственное, что могут сделать члены совета, – это выразить неодобрение такому решению. Исполнительный комитет, утративший доверие совета, может быть распущен, но принятое им решение останется в силе.

Если делегирования полномочий не произошло, комитет считается консультативным органом, его рекомендации не будут иметь юридической силы, пока не получат одобрения на заседании совета.

Комитеты могут быть частично исполнительными и частично консультативными органами. В таком случае на заседании совета они представляют отчет из двух частей – по делегированным и консультативным полномочиям.

Муниципальное управление в Великобритании имеет как бы два этажа: комитет и подчиненный ему административный аппарат. Комитеты – почти единственный канал связи советов с департаментами и прочими административными органами муниципалитета. В комитетах протекает основная часть муниципальной деятельности, связанная с принятием решений и контролем.

В большинстве местных органов правила и процедуры предусматривают, что ни один вопрос не может быть рассмотрен советом до тех пор, пока он не будет обсужден в соответствующем комитете.

Местное самоуправление в Великобритании, таким образом, являет собой одну из форм комиссионной системы и при всех недостатках, присущих этой форме местной власти, имеет одно важное преимущество – систему «смешанных» комитетов, благодаря которой значительное число выборных советников, с одной стороны, и представители актива муниципальной общественности, с другой, имеют возможность участвовать в местном управлении, повышая его эффективность, и приобретают таким путем большой опыт, нередко связанный с хорошим знанием насущных нужд населения.

В Германии сложились четыре основных типа организационного устройства местных общин.

«Южно-германский совет» существует в Баден-Вюртемберге и Баварии. Представительным органом является общинный совет, глава исполнительного аппарата и одновременно председатель совета – бургомистр (обер-бургомистр), избираемый непосредственно населением сроком на 6 или 8 лет. Он наделен значительными полномочиями в сфере планово-финансовой деятельности, самостоятельно в большинстве случаев решает кадровые вопросы. Это позволяет ему оказывать большое влияние на совет.

«Магистрат». В ходе непосредственных выборов избирается не только представительный орган, но и правление общины – магистрат. В состав этого органа входят бургомистр и директора департаментов. Оба коллегиальных органа довольно четко разделены организационно и функционально. Каждый из них наделен полномочиями самостоятельно принимать решения по тем или иным вопросам. В ряде случаев магистраты вправе опротестовывать «неправовые» решения совета, а бургомистр – решения магистрата. До последнего времени эта разновидность организации местного самоуправления действовала в земле Гессен и (в несколько видоизмененном виде) в некоторых городах земли Шлезвиг-Гольштиния. С 1993 года бургомистр в земле Гессен избирается населением в ходе непосредственных выборов, а правление – советом общины.

«Бургомистр». Широко распространен в землях Рейнланд-Пфальце, Сааре, сельских общинах Шлезвиг-Гольштинии и общинах Гессена с числом жителей до 1500 человек. В совет общины входят депутаты, избранные в ходе выборов, и бургомистр, который является председателем этого органа. Он избирается не непосредственно населением, а советом общины, как правило, сроком на 10 лет. Бургомистр является штатным должностным лицом и руководит администрацией общины.

Различают две модификации этого типа: полномочного бургомистра и бургомистра с менее обширными правами.

В первом случае бургомистр по отношению к общинному совету занимает весьма независимую позицию, несмотря на то, что избирается им. Он является председателем совета, обладает правом дополнительного голоса и правом опротестования решения представительного органа.

Во втором случае влияние бургомистра значительно слабее. Как правило, он лишен возможности использовать право опротестования.

«Северогерманский совет». Все дела общины находятся в компетенции представительного органа – совета. Совет контролирует деятельность главы администрации – директора общинной управы. Председатель совета (обычно его называют бургомистром) обладает незначительными полномочиями. Он руководит заседаниями совета и выполняет представительские функции. Даже в больших общинах председатель совета работает на общественных началах.

Эта разновидность организационного устройства общин сложилась в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. На нее существенное влияние оказало англосаксонское право.

Во Франции муниципальный совет из числа своих членов избирает сроком на 6 лет мэра. В коммунах, насчитывающих более 2000 жителей, мэр создает свой аппарат. Ему помогают генеральный секретарь мэрии и его помощник. Мэр является главой местного самоуправления и государственным служащим. Свои полномочия он осуществляет под двойным контролем – муниципалитета и префекта – представителя государства в департаменте. В качестве государственного служащего он доводит до сведения населения законы и обеспечивает их выполнение, принимает участие в наборе в армию, ведает актами гражданского состояния, избирательными списками, выдает лицензии и т.д. Мэр председательствует на заседаниях муниципального совета, управляет муниципальным имуществом, отвечает за его сохранность, подготавливает бюджет, руководит коммунальными работами. Как представитель коммуны, он исполняет решения муниципального совета.

Поскольку мэр совмещает функции главы местного самоуправления и должность государственного служащего, он не несет ответственности перед муниципалитетом за свою деятельность в качестве государственного служащего и не может быть отстранен муниципалитетом от занимаемой должности. Отстранить его может министр внутренних дел сроком на 3 месяца, а сместить с поста – только правительство.