Структура органов местного самоуправления. Основные модели и их влияние на организацию муниципального управления

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) – эти три органа обязательны для муниципалитета, а также контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Выборные должностные лица, избираемые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, имеют двойственный правовой статус – органа местного самоуправления и должностного лица местного самоуправления. Органом местного самоуправления является и глава муниципального образования независимо от способа своего избрания.

Конституция России определяет, что население самостоятельно в определении структуры органов местного самоуправления муниципального образования.

Федеральный закон №131-ФЗ предоставляет возможность населению вновь образованных муниципальных образований через процедуру местного референдума однократно принять решение о структуре органов местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования после его избрания и закрепляется в уставе муниципального образования.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Если население не воспользуется этим правом, а также в дальнейшем, решение о структуре органов местного самоуправления принимает представительный орган муниципального образования, поскольку структура органов местного самоуправления устанавливается в уставе муниципального образования в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ, а его принимает, равно как и изменения и дополнения в устав, представительный орган муниципального образования. Таким образом, может возникнуть ситуация, например, когда население на референдуме принимает решение об одной структуре органов местного самоуправления, а через некоторое время (через срок его полномочий) представительный орган кардинально ее меняет.

Структура органов местного самоуправления в части порядка избрания представительного органа муниципального района, равно как и статуса главы муниципального района может определяться представительными органами поселений, входящих в состав муниципального района (пп.4 и 5 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ), что вовсе не предполагает определение этого процесса населением.

Федеральный закон предусматривает участие населения в определении структуры органов местного самоуправления через участие в обсуждении текста устава муниципального образования, изменений и дополнений в него посредством механизма публичных слушаний, но участие в определении структуры и ее определение – это совсем не одно и то же.

Вместе с тем, как разъяснил Конституционный Суд РФ (Определение от 5 марта 2009 года № 375-О-О), гарантированное Конституцией РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться, исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т.п.

В свою очередь законодательное регулирование общих принципов организации системы органов местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в РФ. При этом не исключается введение нормативных правил организации местного самоуправления и структуры органов местного самоуправления на конкретных территориях, объективная специфика которых – определяемая, в частности, наличием в пределах их границ объектов особого государственного значения – допускает специальное правовое регулирование соответствующих муниципальных отношений в целях обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов.