Территориальная организация управления в различных типах муниципальных образований

Территориальная организация государствен-ного управления включает центральные и территориальные органы управления и взаимосвязи между ними. Характер связи между центром и территориальными органами управления имеет определяющее значение как для самой системы территориальной организации государственного управления, так и для территориальной организации общества в целом. Отношения между центром и периферией, центром и регионами, а также органами местного самоуправления неизбежно испытывают влияние многих исторических, географических, политических и этнокультурных факторов.

Конкретные формы связи между центральными и территориальными органами управления весьма разнообразны, однако все это разнообразие может быть сведено к нескольким основным типам управленческих территориальных связей: централизации, децентрализации, автономии, местному самоуправлению, федерации, конфедерации. Первые четыре типа связи относятся к простому или унитарному государству, специфическими чертами которого являются: единая конституция и гражданство, единая система суда, права, высших органов государственной власти, действующих без ограничений на всей территории

страны. Федерация и конфедерация характеризуют связи между центром и периферией в сложном, союзном государстве, где территориальные единицы сами могут обладают признаками простого государства.

Типы муниципальных образований во многом зависят от специфики расселения и хозяйственной деятельности населения. Исходя из данного критерия, можно выделить три основных типа муниципальных образований. Наиболее древними и ныне малораспространенными являются территориальные муниципальные образования. Данный тип характеризуется тем, что на территории района практически отсутствуют сколько-то значимые постоянные поселения. Этому признаку больше всего соответствуют районы, где население занимается скотоводством и ведет преимущественно кочевой образ жизни. Подобная модель может использоваться также в сельскохозяйственных районах с высокой степенью рассеянности расселения, например, в районах, где преобладают фермерские хозяйства.

Другим ярко выраженным типом, возникшим в результате развития социально-экономического уклада, являются территориально-поселенческие муниципальные образования. Данный тип используется преимущественно в тех районах, где существует несколько поселений, не имеющих самодостаточной собственной производственной, социальной инфраструктуры. Такие поселения в силу того, что обычно занимаются однотипным видом хозяйственной деятельности, либо дополняют друг друга в выполнении одного производственного цикла (например, производство и первичная переработка продуктов сельского хозяйства), обычно имеют общие интересы и цели развития. Этим характеристикам соответствуют преимущественно сельские районы. В связи с тем, что сельские поселения относительно невелики, по отдельности они не могут поддерживать многие необходимые объекты социальной инфраструктуры (больницы, школы и т.п.).

В том случае, если поселение достаточно велико, обладает собственной необходимой социальной и производственной инфрастуктурой, возникает поселенческий тип муниципальных образований. Традиционно подобные муниципальные образования развирались как многофункциональные, во многом самодостаточные поселения. Однако в ходе индустриализации, как в нашей стране, так и за рубежом возникли поселения, созданные не в процессе естественного развития, а в результате целенаправленной политики государства либо крупных корпораций — собственников градообразующих предприятий. Для таких поселений характерна узкая специализация на каком-то одном виде деятельности, например, научном (наукограды), производственном (при градообразующих предприятиях), добывающем. Возникли также такие специфические поселения, как закрытые административно-территориальные образования, военные и пограничные городки.

Вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органам и местного самоуправления и затрагивает интересы каждого гражданина.

На уровне поселения к числу вопросов местного значения относятся вопросы формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, распоряжение муниципальным имуществом, содержание и строительство автомобильных дорог, обеспечение малоимущих граждан жильем, предоставление жителям муниципального образования услуг связи, транспорта, общественного питания и бытового обслуживания, организация досуга населения, вопросы благоустройства и озеленения поселения, вывоза твердых бытовых отходов и ряд других вопросов (статья 14 Федерального закона).

При этом часть вопросов, таких как, например, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом, решается жителями муниципального образования и органами местного самоуправления совместно, поскольку требует привлечения к работе специализированных организаций.

Вопросы организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения в населенных пунктах, организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора население вправе и может решить самостоятельно.

Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления рассмотрены в главе 3данного пособия.

Активное участие в решении вопросов местного значения поселений принимает муниципальный район. В исключительных случаях вопросы местного значения вправе решать органы государственной власти. К таким случаям относятся: отсутствие органов местного самоуправления и невозможность их формирования в связи со стихийным бедствием, катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией, неудовлетворительное финансовое состояние муниципального образования или в случае нецелевого использования бюджетных средств муниципальным образованием. Кроме того, поводом для государственного вмешательства в дела муниципального образования могут стать установленные в судебном порядке случаи нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, иных нормативных актов, допущенные со стороны органов местного самоуправления.

В соответствии с подпунктом 14 пункта 1 статьи 16 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится «организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов». Просим разъяснить, какие виды медицинской помощи подразумеваются под термином «первичная медико-санитарная помощь в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях».

Полномочия органов местного самоуправления ограничиваются лишь административной сферой. Законодательных полномочий они не имеют и действуют на основе законов, принятых вышестоящими органами. К компетенции местного самоуправления относится, главным образом, функционирование и развитие сферы услуг - образования, здравоохранения, дорог, транспорта, социального обеспечения и т.д. Конечно, для решения этих задач органы местного самоуправления заинтересованы в стимулировании экономической деятельности на своей территории, открытии новых производств, привлечении новых инвестиций. При этом они не выступают в качестве верховных собственников на своих территориях: местные представительные органы осуществляют регулятивную деятельность, определяющую формы взаимодействия независимых собственников между собой и с территорией.

Местное самоуправление (определяемое Европейской хартией местного самоуправления как “право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел”) является частью муниципального управления. Последнее, кроме того, включает в себя элементы государственного управления в той его части, которая направлена на решение местных вопросов и согласование федеральных, региональных и местных интересов. Таким образом, муниципальное управление содержит в себе распре-деление полномочий по вертикали (между уровнями власти), процедуры делегирования полномочий и сферу собственно местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется как в форме представительной демократии, то есть через деятельность выборных органов, так и в форме непосредственной демократии - через участие в референдумах, собраниях и сходах граждан и т.д.

Местное самоуправление функционирует на разных уровнях территориальной организации: в одних странах оно осуществляется во всех звеньях территориального деления, в других - лишь на низовом уровне, на уровне общин,

тогда как на более высоком региональном уровне осуществляется централи-зованное государственное управление.

В целом эффективное местное самоуправление позволяет осуществить:

а) решение местных проблем силами местного сообщества, не перекладывая возникающие территориальные проблемы на более крупные сообщества или центральную власть;

б) максимальное сближение органов власти и общества, власти и граждан, тем самым стимулируя и обеспечивая их участие в управлении общественными делами. Именно поэтому местное самоуправление считается одной из важнейших основ демократического общества.