По объекту регулирования договоры подразделяются на согла­шения по политическим, экономическим, правовым вопросами, воп­росам транспорта и связи и т. д. 4 страница

5.5. Привилегии и иммунитеты дипломатического представи­тельства, консульского учреждения и их сотрудников

5.6. Правовой статус постоянных представительств при между­народных организациях

5.7. Правовой статус представительств организаций на терри­тории государств-участников

Ключевые понятия: дипломатическое право; консульское право; запрос агремана; назначение на должность; верительная грамота; дипломатический корпус; консульский патент; экзекватура; диплома­тические функции; консульские функции; привилегии; иммунитеты

5.1. Понятие и источники дипломатического

и консульского права. Внутригосударственные

и зарубежные органы внешних сношений

Дипломатическое и консульское право можно назвать древней­шими отраслями международного публичного права; уже в Древнем мире государства вступали в межгосударственные отношения, кото­рые реализовались при помощи дипломатического, а впоследствии и консульского персонала. Постепенно названные отрасли получили свое окончательное оформление и были кодифицированы.

Дипломатическое право - это отрасль международного публич­ного права, регламентирующая статус и функции государственных органов внешних сношений.

Консульское право - это отрасль международного публич­ного права, регулирующая деятельность консульских учрежде­ний и членов их персонала и определяющая их статус, функ­ции, права и обязанности^[37].

В настоящее время к источникам дипломатического и консуль­ского права можно отнести следующие международно-правовые документы:

• Венскую конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.;

• Конвенцию о специальных миссиях 1969 г.;

• Конвенцию о представительстве государств в их отно­шениях с международными организациями универсального ха­рактера 1975 г.;

• Венскую конвенцию о консульских сношениях 1963 г.

Большое значение для международно-правового регулирования

в этой сфере имеют двусторонние договоры об установлении дип­ломатических отношений и открытии дипломатических представи­тельств, равно как и двусторонние консульские конвенции.

Также вопросы деятельности государственных органов внешних сношений регулируются соответствующими внутригосударственны­ми нормативными актами. В Республике Беларусь к ним относятся:

• Указ Президента Республики Беларусь № 82 «Об утверж­дении Консульского устава Республики Беларусь» от 19.02.1996 г.: вред. Указа Президента Республики БеларусьМ> 305 от 11.06.2009;

• Указ Президента Республики Беларусь № 247 «Обутверж­дении Положения о дипломатических представительствах и консульских учреждениях Республики Беларусь» от 09.07.1996 г.: в ред. Указа Президента Республики Беларусь № 276 от 15.05.2008;

• Указ Президента Республики Беларусь № 380 «Об утверж­дении Положения о Посольстве Республики Беларусь» от 13.07.1999 г.: в ред. Указа Президента Республики Беларусь № 276 от 15.05.2008.

Одна из важнейших задач дипломатического и консульского пра­ва (права внешних сношений) - регламентация статуса и функций органов внешних сношений.

Государственные органы внешних сношений это система го­сударственных органов, которые действуют от имени государства и представляют его интересы на международной арене. По полно­мочиям и сфере деятельности данные органы подразделяются на внутригосударственные и зарубежные.

К внутригосударственным органам относятся: парламент, глава государства (коллегиальный или единоличный), правительство, ве­домство иностранных дел.

Парламент как высший законодательный орган определяет ос­новы внешней политики государства. В Республике Беларусь это Национальное собрание, внешнеполитические функции которого определены в ст. 97 Конституции^[38]. Глава государства осуществляет высшее представительство государства на международной арене. Полномочия Президента Республики Беларусь в данной сфере опре­делены в ст. 84 Конституции^[39]’. Правительство (в Республике Бела­русь - Совет министров) осуществляет общее руководство внешней политикой государства^[40]. Ведомство иностранных дел (Министерство иностранных дел Республики Беларусь) является органом правитель­ства по практическому осуществлению внешней политики.

Зарубежные органы внешних сношений подразделяются на по­стоянные (посольства, миссии, постоянные представительства при международных организациях, консульские учреждения) и времен­ные (специальные миссии и делегации на международных конфе­ренциях или в международных органах).

5.2. Начало и прекращение дипломатической

и консульской миссии

Первым шагом к открытию дипломатического представительства является установление дипломатических отношений между государ­ствами, причем наличие дипломатических отношений не означает автоматического открытия дипломатического представительства. Для этого нужно подписание специального международного договора^[41].

Когда названные соглашения достигнуты, осуществляются процеду­ры, связанные с открытием представительства.

Начало дипломатической миссии проходит четыре стадии:

• запрос агремана;

• назначение на должность;

• прибытие в страну назначения;

• официальное вступление в должность.

Запрос агремана это обращение властей аккредитующего госу­дарства к властям государства пребывания за согласием принять то или иное лицо в качестве главы дипломатического представительства. Иностранные власти могут дать отрицательный ответ на запрос, при­чем без указания причин. Также считается, что неоправданное затяги­вание с ответом приравнивается к отрицательному ответу. Если ответ на запрос агремана положительный, глава представительства назнача­ется на должность. В Республике Беларусь главы дипломатических представительств назначаются Президентом Республики Беларусь^[42]. Глава представительства получает верительную грамоту, в которой ука­зывается, что он уполномочен представлять свое государство на иностран­ной территории. После получения грамоты глава представительства направляется в государство пребывания, где вручает верительную гра­моту главе иностранного государства либо иному должностному лицу, при котором он аккредитуется. Глава представительства считается при­ступившим к выполнению своих функций в государстве пребывания с момента вручения своих верительных грамот либо с момента сооб­щения о своем прибытии и представлении заверенных копий веритель­ных грамот Министерству иностранных дел государства пребывания.

Остальные члены дипломатического персонала считаются при­ступившими к исполнению служебных обязанностей после своего назначения и прибытия в государство пребывания. Агреман на них не запрашивается.

Функции главы дипломатического представительства или лю­бого члена дипломатического персонала прекращаются в следую­щих случаях:

• отозвание властями аккредитующего государства;

• объявление дипломата persona non grata^[43];

• объявление дипломата частным лицом;

• отказ дипломата выполнять свои функции.

Прекращение дипломатической миссии может происходить по

следующим причинам:

• вооруженный конфликт;

• разрыв дипломатических отношений;

• закрытие представительства без разрыва дипломатических отношений;

• исчезновение одного из государств как субъекта международ­ного публичного права;

• социальная революция или неконституционная смена правитель­ства в аккредитующем государстве или в государстве пребывания.

Установление консульских отношений между государствами, также как и дипломатических, производится по взаимному согла­сию. В большинстве случаев это совмещается с установлением дип­ломатических отношений, договоренность о чем, если не оговорено иное, означает и установление отношений консульских. Однако от­сутствие дипломатических отношений не означает отсутствие кон­сульских отношений. С установлением консульских отношений воз­никает возможность открытия консульств. Для этого требуется согласие государства, где консульство будет функционировать.

Глава консульского учреждения назначается аккредитующим го­сударством. Ему выдается консульский патент- документ, в котором указываются его имя и фамилия, класс, к которому он принадлежит, консульский округ и местонахождение консульского учреждения^[44]. Патент по дипломатическим каналам направляется правительству го­сударства пребывания. Оно выдает особое разрешение на выполнение главой своих функций - экзекватуру. Она может иметь форму отдель­ного документа, но может выражаться и в соответствующей надписи на патенте. Глава консульского учреждения допускается к исполнению своих функций только после получения экзекватуры.

Государство пребывания может в любое время уведомить пред­ставляемое государство, что то или иное консульское должностное лицо является persona non grata. При этом оно не обязано сообщать мотивы

своего решения. Представляемое государство должно, соответствен­но, отозвать такое лицо или прекратить его функции в консульстве.

Также консульская миссия прекращается по тем же причинам, что и дипломатическая. Однако война между государствами не вле­чет обязательного разрыва консульских отношений; часто консуль­ские учреждения продолжают свою работу, хотя и в ограниченном составе для защиты прав соотечественников на территории госу­дарства пребывания.

5.3. Состав и функции дипломатического

представительства. Дипломатический корпус

В Древнем мире и в Средние века посольства носили времен­ный, целевой характер. Лишь в сер. XV ст. появляются первые по­стоянные посольства, хотя временные миссии продолжали широко использоваться.

В современных условиях двусторонняя дипломатия осуществля­ется в основном через дипломатические представительства или че­рез специальные миссии. Обмен дипломатическими представитель­ствами может осуществляться на разных уровнях. Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. выделяет три класса глав дип­ломатических представительств:

• класс послов и нунциев, аккредитуемых при главах государств^[45];

• класс посланников, министров и интернунциев, аккредитуе­мых при главах государств;

• класс поверенных в делах, аккредитуемых при министрах ино­странных дел^[46].

Класс, к которому должны принадлежать главы дипломати­ческих представительств, определяется соглашением между госу­дарствами. Никаких различий между главами представительств вследствие принадлежности их к своему классу иначе как в отноше­нии старшинства не проводится.

Структура дипломатических представительств разных стран раз­лична и определяется собственными традициями и спецификой отно­шений со страной пребывания. Сотрудники дипломатического пред­ставительства подразделяются на три категории: дипломатический, административно-технический и обслуживающий персонал.

Дипломатический персонал состоит из сотрудников представи­тельства, имеющих дипломатический ранг; административно-тех­нический - из сотрудников, занятых административной и технической работой в представительстве и не имеющих дипломатического ран­га; обслуживающий персонал выполняет работу по удовлетворению бытовых нужд представительства и его сотрудников.

Важным понятием для определения лиц, на которых распрост­раняются дипломатические привилегии и иммунитеты, является «дипломатический корпус», который понимается в двух смыслах.

Дипломатический корпус в узком смысле- это главы по­сольств и миссий, аккредитованные в данной стране. Диплома­тический корпус возглавляется дуайеном (старшиной). Это стар­ший по классу и первый по длительности своей службы в данной стране глава дипломатического представительства. Дуайен кон­сультирует своих коллег о местных дипломатических обычаях, воз­главляет дипломатический корпус на протокольных мероприяти­ях и осуществляет деятельность по защите его интересов в государстве пребывания.

Дипломатический корпус в широком смысле составляют все лица, имеющие дипломатические паспорта и дипломатические кар­точки, выдаваемые государством пребывания; как правило, это дип­ломатический персонал и члены их семей. На них распространяют­ся дипломатические привилегии и иммунитеты.

К главным функциям дипломатического представительства от­носятся:

• представительство аккредитующего государства в государстве пребывания;

• защита в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан;

• ведение переговоров с властями государства пребывания;

• выяснение всеми законными средствами событий и условий в государстве пребывания и сообщение о них правительству аккре­дитующего государства;

• поощрение дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания;

• развитие экономических, культурных и научных взаимоотно­шений аккредитующего государства и государства пребывания;

• осуществление консульских функций.

5.4. Классы и персонал консульских учреждений.

Консульские функции

Как и в случае с дипломатическими представительствами, ус­тановление консульских отношений не означает автоматического открытия консульского учреждения; для этого необходимо меж­государственное соглашение. По соглашению с государством пре­бывания также определяется консульский округ и класс консуль­ского учреждения. В международной практике сложилось деление глав консульских учреждений на четыре класса: генеральные кон­сулы, консулы, вице-консулы, консульские агенты. Соответствен­но именуются и возглавляемые ими консульские учреждения, причем консул более высокого ранга может возглавлять консуль­ство более низкого ранга.

Персонал консульских учреждений в соответствии с Венской кон­венцией о консульских сношениях 1963 г. подразделяется на консуль­ских должностных лиц и сотрудников консульского учреждения’’^[47].

Консульские должностные лица, куда относится и руководитель консульства, являются основной категорией его работников. Законы большинства государств предусматривают, что консульские долж­ностные лица должны быть гражданами представляемого государ­ства. Лица, выполняющие в консульстве административные или тех­нические обязанности, именуются сотрудниками консульского учреждения (консульскими служащими). Также к данной категории относят работников обслуживающего персонала.

Кроме официальных консульских работников в международной практике известны так называемые внештатные (почетные) кон­сулы. Это граждане иностранного государства, которые берут на себя обязательство представлять интересы граждан данного государства на своей территории. Деятельность почетного консула согласовыва­ется заинтересованными государствами; он не состоит на государ­ственной службе и не получает заработной платы, но может обра­щать в свою пользу консульские сборы.

Главная цель работы консульского учреждения на территории государства пребывания состоит в защите прав и интересов граж­дан аккредитующего государства, находящихся в консульском окру­ге. Для достижения данной цели консульским учреждением выпол­няются следующие функции:

• защита в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан;

• содействие развитию экономических, торговых, культурных и научно-технических связей между государствами;

• информирование аккредитующего государства об экономической, политической и культурной жизни в государстве и округе пребывания;

• информирование соотечественников, находящихся на террито­рии консульского округа о законах и обычаях государства пребывания;

• учет соотечественников на территории консульского округа;

• консультационная деятельность и практическая помощь со­отечественникам;

• паспортно-визовая работа, т. е. выдача и возобновление пас­портов соотечественников и оформление виз лицам, направляющим­ся в аккредитующее государство;

• выполнение функций органов записи актов гражданского со­стояния (ЗАГС), совершение нотариальных действий;

• консульская легализация, т. е. установление и засвидетельство­вание подлинности документов, исходящих от властей государства пре­бывания, и соответствие этих документов его законам и правилам;

• совершение действий по представительству и обеспечению представительства соотечественников в полицейских и судебных органах государства пребывания.

Допускается также выполнение консулом иных функций, воз­ложенных на него аккредитующим государством, которые не проти­воречат законодательству государства пребывания и нормам между­народного публичного права.

5.5. Привилегии и иммунитеты дипломатического

представительства, консульского учреждения

и их сотрудников

Для того чтобы дипломатическое представительство могло осуществлять свои функции, его деятельность должна быть сво­бодна от контроля властей государства пребывания. Это привело уже в древности к появлению в международном праве ряда приви­легий и иммунитетов; впоследствии они стали распространяться и на консульские учреждения. Под иммунитетом⁵* понимаются изъятия из-под юрисдикции государства пребывания; под приви­легиями - особые правовые преимущества, которые не предостав­ляются обычным иностранным гражданам.

В соответствии с Венскими конвенциями 1961 г. и 1963 г. при­вилегии и иммунитеты предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций дип­ломатических представительств и консульских учреждений как ор­ганов, представляющих иностранное государство и интересы его граждан. Кроме того, привилегии и иммунитеты вытекают из прин­ципов международного публичного права, регулирующих отноше­ния равноправных и суверенных государств.

Дипломатические и консульские привилегии и иммунитеты в целом сходны, поэтому автором приводятся общие привилегии и иммунитеты, а также некоторые отличия дипломатических и кон­сульских привилегий и иммунитетов.

В дипломатической практике привилегии и иммунитеты под­разделяются на две группы:

• привилегии и иммунитеты представительств;

• привилегии и иммунитеты сотрудников представительств.

К привилегиям и иммунитетам представительств относят:

• неприкосновенность территории и помещений. Территория представительства считается частью иностранного государства, по­этому власти государства пребывания не могут вступать туда иначе как с согласия главы представительства. Данная норма действует даже в случае чрезвычайной ситуации^[48]. Кроме того, власти государства пре­бывания должны предпринимать все надлежащие меры для защиты представительства от всякого вгоржения, нанесения ущерба и т. д.;

• право пользования флагом и эмблемой. Представительству и его главе принадлежит право пользоваться флагом и эмблемой аккредиту­ющего государства на помещениях представительства, включая рези­денцию главы представительства, а также на транспортных средствах;

• неприкосновенность архивов и документов представительства;

• фискальный иммунитет. Аккредитующее государство и глава представительства освобождаются от всех государственных, район­ных и муниципальных налогов, сборов и пошлин в отношении по­мещений представительства, собственных или наемных, кроме та­ких налогов, сборов и пошлин, которые представляют собой плату за конкретные виды обслуживания;

• таможенные привилегии. Ввозимые в страну пребывания пред­меты, предназначенные для официального пользования предста­вительства, освобождаются от всех таможенных пошлин, налогов и связанных с этим сборов;

• свобода сношений представительства с аккредитующим госу­дарством и представительствами других государств. Для этого пред­ставительство может пользоваться всеми подходящими средствами, включая дипломатических курьеров, официальную корреспонден­цию, шифрованные депеши и т. д.

К привилегиям и иммунитетам сотрудников представительств относят:

• неприкосновенность личности. Дипломат не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме. Государство пребы­вания обязано относиться к нему с должным уважением и прини­мать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посяга­тельств на его личную свободу или достоинство;

• неприкосновенность жилища, а также корреспонденции и средств передвижения. Частная резиденция дипломата, а также его коррес­понденция пользуется той же неприкосновенностью и защитой, что и помещения и корреспонденция представительства. Также запре­щается задерживать средства передвижения или производить в них обыск. Однако дипломат, ведущий автомобиль и нарушивший пра­вила дорожного движения, может быть остановлен, и ему может быть указано на нарушение правил;

• иммунитет от юрисдикции. Дипломат пользуется иммуните­том от уголовной, а также, с некоторыми изъятиями, от гражданской и административной юрисдикции⁶⁰. Он не обязан давать показа­ния в качестве свидетеля и в отношении него не могут в принципе приниматься никакие исполнительные меры*¹. Только аккредиту­ющее государство может отказаться от иммунитета от юрисдик­ции дипломатических агентов;

• фискальный иммунитет. Дипломат освобождается от всех нало­гов, сборов и пошлин, личных и имущественных, государственных, районных и муниципальных (за некоторыми исключениями, например: косвенных налогов, сборов и налогов на частное недвижимое имуще­ство, сборов и налогов на частный доход, сборов за конкретные виды обслуживания), от всех трудовых и государственных повинностей;

• таможенные привилегии. Дипломат освобождается от всех таможенных пошлин, налогов и связанных с этим сборов на ввози­мые в страну пребывания предметы, предназначенные для личного пользования дипломата и его семьи. Личный багаж дипломатическо­го агента освобождается от досмотра, если нет серьезных основа­ний предполагать, что он содержит предметы, на которые не рас­пространяются предусмотренные конвенцией изъятия, причем такой досмотр может производиться только в присутствии дипломата или его уполномоченного представителя.

Всеми названными привилегиями и иммунитетами пользуются и члены семьи дипломата, живущие вместе с ним. Также все указан­ные правила справедливы для консульских должностных лиц за ис­ключением ситуаций, указанных выше.

Разумеется, персонал представительства обязан уважать зако­ны и постановления государства пребывания, а также не вмешиваться во внутренние дела этого государства, а помещения представитель­ства не должны использоваться в целях, несовместимых с его функ­циями. Все это, несомненно, не наносит ущерба для привилегий и им­мунитетов представительств и их сотрудников.

5.6. Правовой статус

постоянных представительств

при международных организациях

В соответствии с современным международным публичным пра­вом правовой статус постоянных представительств при международ­ных организациях аналогичен режиму дипломатических представи­тельств и их сотрудников, но имеет некоторые особенности, вытекающие из учредительного акта соответствующей международной организации.

Представительство может включать, помимо главы представи­тельства, дипломатический персонал, административно-технический персонал и обслуживающий персонал. Численность персонала пред­ставительства не должна выходить за пределы, которые являются разумными и нормальными с учетом функций организации, потреб­ностей данного представительства, обстоятельств и условий, суще­ствующих в государстве пребывания.

Функции постоянного представительства состоят в следующем:

• обеспечение представительства направляющего государства при организации;

• поддержание связи между направляющим государством и орга­низацией;

• ведение переговоров с организацией и в ее рамках;

• выяснение осуществляемой в организации деятельности и со­общение о ней правительству направляющего государства;

• обеспечение участия направляющего государства в деятель­ности организации;

• защита интересов направляющего государства по отношению к организации;

• содействие и осуществление целей и принципов организации путем сотрудничества с организацией и в ее рамках.

Направляющее государство может аккредитовать одно и то же лицо в качестве главы представительства при двух или нескольких международных организациях или назначить главу представитель­ства в качестве члена дипломатического персонала своего пред­ставительства. В полномочиях, выданных постоянному предста­вителю, может быть указано, что он может действовать в качестве делегата в одном или нескольких органах организации. Если не указано иного, постоянный представитель может действовать в тех органах организации, для которых не установлены специальные условия в отношении представительства.

Глава представительства в силу своих функций и без предъявле­ния полномочий считается представляющим свое государство в це­лях принятия текста договора между этим государством и организа­цией. Однако глава представительства не считается в силу своих функций представляющим свое государство в целях окончательно­го подписания договора или подписания договора ad referendum между этим государством и организацией, если только из практики организации или из других обстоятельств не явствует, что намере­нием сторон не было требование предъявления полномочий.

Государство пребывания предоставляет представительству все возможности, необходимые для выполнения функций, а организа­ция оказывает представительству содействие в получении этих воз­можностей и предоставляет ему такие возможности, какие входят в сферу ее собственной компетенции.

Старшинство постоянных представителей определяется алфавит­ным порядком названий государств, применяемым в организации.

В соответствии с правилами организации государство может на­править в орган или на конференцию свою делегацию, членов которой оно назначает по своему усмотрению. Помимо главы делегация может включать других делегатов, дипломатический персонал, администра­тивно-технический персонал и обслуживающий персонал. Государство пребывания обеспечивает свободу передвижения по его территории всем членам делегации в той мере, в какой это необходимо для выполнения задач делегации. Делегация может использовать все подходящие сред­ства, включая курьеров и закодированные или шифрованные депеши. Однако делегация может устанавливать и эксплуатировать радиопере­датчики лишь с согласия государства пребывания.

Отсутствие или разрыв дипломатических или консульских от­ношений между государством пребывания и направляющим госу­дарством не влияют на права и обязанности этих государств в каче­стве членов международной организации.

В отличие от дипломатических представителей, представители государств при международных организациях аккредитованы не при государствах пребывания, а в рамках международной организации. Аналогично положение делегаций государств на международных конференциях. С учетом этого для назначения указанных предста­вителей не требуется получения агремана от государства пребыва­ния или от организации. Такие представители не могут быть объяв­лены persona non grata по правилам, применяемым в двусторонней дипломатии. По отношению к ним государство пребывания не мо­жет применять принцип взаимности.

Правовой режим постоянных представительств государств и их персонала при международных организациях и на созываемых ими конференциях закреплен в их учредительных актах.

5.7. Правовой статус представительств организаций на территории государств-участников

В соответствии со своими учредительными актами международ­ные организации пользуются на территории каждого из своих чле­нов такой правоспособностью, привилегиями и иммунитетами, ка­кие необходимы для выполнения их функций и достижения их целей. Другими словами, в основе привилегий и иммунитетов междуна­родных организаций лежит функциональная необходимость.

В качестве примера рассмотрим систему привилегий и имму­нитетов, предоставляемых Организации Объединенных Наций и ее должностным лицам. Как предусмотрено в Конвенции о привилеги­ях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г., ООН пользуется иммунитетом от любой формы судебного вмешательства, кроме слу­чаев, когда Организация сама определенно откажется от иммуни­тета в каком-либо отдельном случае^[49].

Помещения ООН, архивы и вообще все документы неприкос­новенны. Ее имущество и активы не подлежат обыску, реквизиции, конфискации, экспроприации и какой-либо другой форме вмешатель­ства путем исполнительных, административных, судебных, зако­нодательных или иных действий. ООН, их активы, доходы и другая собственность освобождаются от всех прямых налогов, а предметы служебного пользования — от таможенных сборов.

ООН имеет право пользоваться шифром и получать и отправ­лять корреспонденцию посредством курьеров и вализ, которые пользуются теми же иммунитетами и привилегиями, что и диплома­тические курьеры и вализы.

Генеральный секретарь и все его помощники и члены их семей пользуются привилегиями и иммунитетами, изъятиями и льготами, предоставляемыми, согласно международному публичному праву, дипломатическим представителям. Привилегии и иммунитеты дру­гих должностных лиц уже дипломатических и носят функциональ­ный характер. В частности, должностные лица ООН не подлежат судебной ответственности за сказанное или написанное или за все действия, совершенные ими лишь в качестве должностных лиц.

Генеральный секретарь имеет право и обязанность отказаться от иммунитета, предоставленного любому должностному лицу, в тех случаях, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправле­нию правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интере­сов ООН. В отношении Генерального секретаря право отказа от им­мунитета принадлежит Совету Безопасности.