МС как форма осуществления публичной власти

Согласно КРФ носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. МС выступает формой народовластия наряду с госуправлением, осуществляемым РФ и субъектами РФ. Как и госуправление, МС осуществляется населением, гражданами посредством форм непосредственной демократии и через профессиональный аппарат власти. Непосредственная демократия в МС включает формы прямого решения гражданами вопросов местного значения (выборы, референдумы и др.). Профессионально-властным звеном МС являются ОМС. Содержание МС составляет решение гражданами, ОМС вопросов местного значения – вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения МО. Ценностная основа МС, - интересы населения и учет исторических и иных местных традиций.

22. Административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство: понятие, соотношение.

Понятие. АТУ – это система территориальных единиц в субъекте РФ, а также порядок образования, преобразования и упразднения этих территориальных единиц.

Основной единицей в системе АТУ должна быть АТЕ. АТЕ – это территория в определенных границах, созданная для осуществления функций госуправления.

В советское время АТУ находилось в исключительном ведении ФОВ и регулировалось положением о порядке решения вопросов АТУ в РСФСР. Это постановление было утверждено постановлением президиумом Верховного Совета РСФСР 1987 года. В соответствии с данным порядком республики, области, края, города, поселки и другие территории назывались АТЕ, так как ОМС по своей сути являлись ОГВ (входили в систему ОГВ) и поэтому для их функционирования не требовалось создания новой территории. АТУ определяла федерация. Закон от 6 июля 1991 года о МС в РСФСР определил исчерпывающий перечень территорий, в пределах которых осуществляется только местная власть. Такими территориями являлись – районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы.

С принятием конституции 1993 года МС стало самостоятельным (ОМС перестали входить в систему ОГВ), вследствие этого, понадобилось создание качественно новых территорий, в пределах которых осуществлялось бы исключительно МС. Такими территориями стали МО. КРФ установила поселенческий принцип создания МО. МО может быть создано только на населенной территории.

На сегодняшний день АТУ находится в исключительном ведении субъектов РФ, что неоднократно подтверждал КСРФ (ПКС РФ от 24 января 1997 года «по Удмуртскому делу», ПКС РФ от 3 ноября 1997 года «по Тульскому делу», ПКС РФ от 11 ноября 2003 года «по Челябинскому делу»).

Соотношение. Административно-территориальное устройство субъектов РФ первично по отношению к территориальной организации МС, поскольку именно в соответствии с административным устройством территории субъекта РФ организуется деятельность не только ОГВ этого субъекта, но и федеральных ОГВ, органов МС.

В настоящее время в региональном законодательстве неодинаково решается вопрос о соотношении административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации МС. В частности, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов выделяют три основные модели такого соотношения:

* законодательство субъекта РФ совмещает административно-территориальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними (например, Челябинская область);

* законодательство субъекта РФ предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации (например, Ленинградская область);

* законодательство субъекта РФ проводит четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством (например, Свердловская область).

Последняя из указанных моделей представляется нам наиболее предпочтительной, поскольку в данном случае изменение границ муниципальных образований не влечет за собой пересмотра административно-территориального устройства субъекта РФ.

Взаимосвязь административно-территориального и муниципально-территориального устройства соответствующего субъекта РФ обеспечивается посредством:

· единства пространственной основы – территории субъекта РФ, в рамках которой определяются оба вида устройства;

· учета мнения населения при решении вопросов административно-территориального и муниципально-территориального устройства и их изменении;

· соотносительности единых принципов территориальной организации МС и принципов административно-территориального устройства соответствующего субъекта РФ;

· взаимодействия ОГВ субъекта РФ и органов МС по вопросам территориальной организации МС в субъекте Федерации и административно-территориального устройства данного субъекта РФ.

23. МО: понятие, формы и виды. Отличие от населенного пункта. Двухуровневая система МО в РФ.

Понятие. Закон 2003 года не содержит определения понятия МО, в законе устанавливается лишь перечень МО. МО – это населенная территория в определенных границах, в пределах которой осуществляется МС, имеются ОМС, муниципальная собственность, местный бюджет и устав МО. Для отношений территориальной организации МС термины МО и населенный пункт нельзя отождествлять. МО может состоять из населенных пунктов, либо населенному пункту может быть придан статус МО.

Формы/виды. Закон 2003 года выделяет следующие виды МО:

· Сельское поселение;

· Городское поселение;

· Муниципальный район;

· Городской округ;

· Внутригородская территория города федерального значения.

Лектор считает, что правильнее называть это формами, а не видами. В законе 1995 года не было четкого определения что Москва и Санкт-Петербург не являются МО.

Отличие МО от населенного пункта:

· МО может включать в себя несколько населенных пунктов;

· В территорию МО входят также межселенные территории

Двухуровневая система МО в РФ:

· Первый уровень составляют городские и сельские поселения;

· Второй уровень составляют муниципальные районы.

Наличие обоих уровней обязательно. Городские округа и внутригородские территории городов федерального значения составляют исключение из двухуровневой системы.

Цели:

· Недопущение явных перекосов в развитии разных городских, сельских поселений, в том числе за счет перераспределения их доходов, а также в концентрации скудных материально-финансовых ресурсов отдельных поселений.

· Усиление взаимодействия, сотрудничества МО городских, сельских поселений. ОМС входящих в муниципальный район поселений, ОМС муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

· Обеспечение специализации полномочий МО первого и второго уровня. Законодатель постарался наделить городские, сельские поселения, с одной стороны, и муниципальные районы, с другой стороны, разными вопросами местного значения. Если городские, сельские поселения решают вопросы поселенческого уровня, то муниципальные районы призваны решать в первую очередь вопросы межпоселенческого значения.

24. Поселения как вид МО. Требования к установлению границ поселений.

Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых МС осуществляет населением непосредственно или через ОМС.

Городское поселение – это город или поселок, в которых МС осуществляется непосредственно или через ОМС.

Требования к установлению границ поселений:

· Территория субъекта РФ разграничивается между поселениями;

· Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов;

· Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, входят в состав муниципальных районов;

· Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории населения;

· Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района;

· Территория одного поселения не может входить в состав территории другого поселения;

· В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок;

· Если в сельском населенном пункте численность населения составляет более тысячи человек, то данный населенный пункт, в единственном числе, входит в состав территории сельского поселения;

· В состав территории сельского поселения могут входить объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее тысячи человек;

· Граница сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта устанавливается с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов входящих в его состав. Административным центром сельского поселения является населенный пункт, в котором находится представительный орган данного поселения. Понятие «пешеходная доступность» нигде нормативно не определено и не закреплено.

Межселенная территория – это территория, находящаяся вне границ поселения.

25. Муниципальный район: понятие, порядок формирования. Требования к установлению границ муниципального района.

Понятие. Муниципальный район – это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой МС осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно или ОМС, которые могут осуществлять отдельные госполномочия. Могут входить сельские населенные пункты с численностью населения 100 человек, не являющиеся самостоятельными МО и не входящих в состав городских, сельских поселений. Один из населенны пунктов, входящих в состав МР, с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры наделяются статусом его Административного центра. В нем должен располагаться ПОМР.

Все поселения, которые не являются городскими округами в обязательном порядке входят в состав муниципального района. Границы МР устанавливаются с учётом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения. Границы МР устанавливаются с учётом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений входящих в его состав.

26. Городской округ как особая категория МО. Основания наделения поселений статусом городского округа.

Городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав МР и органы МС которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия.

Городским округом, как правило, является городское поселение. Городской округ не входит в состав муниципального района. Законодатель в определении городского округа не включил в число субъектов осуществление МС население.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ, как правило. Такое наделение осуществляется при наличии сложившейся социальной, транспортной, иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами МС вопросов местного значения городского округа, а также вопросов местного значения прилегающего к нему муниципального района. При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтверждённые генеральным планом данного поселения.

Все муниципальные образования в обязательном порядке подлежат внесению в государственный реестр муниципальных образований. Реестр ведется министерством юстиции и его территориальными подразделениями.

Для внесения МО в реестр глава МО представляет в МинЮст следующие документы:

* заявление, подписанное главой;

* официальный текст закона субъекта РФ об установлении границ МО и наделения его соответствующим статусом;

* копия официально опубликованного устава МО;

* копия свидетельства о государственной регистрации МО.

Министерство юстиции производит необходимую запись в государственном реестре и выдаёт свидетельство о государственной регистрации МО. В случае преобразования МО сведения об этом вносятся в государственный реестр.

27. Преобразование МО и изменения границ МО: понятие, формы, законодательное регулирование.

Изменение границ МО осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов МС, ОГВ субъекта Российской Федерации, федеральных ОГВ в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Изменение границ МО не влечет изменение статуса МО. Преобразование МО влечет изменение статуса МО.

Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований,разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов МС, ОГВ субъектов Российской Федерации, федеральных ОГВ в соответствии с настоящим Федеральным законом

Закон останавливает следующие формы преобразования:

Объединение МО.

Разделение МО.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статуса городского округа.

Изменение статуса городского поселения в связи с лишением его такого статуса.

ФЗ не устанавливает такие формы преобразования как присоединение и выделение МО. Может ли закон субъекта РФ устанавливать дополнительную форму преобразования?

Объединение МО – это слияние двух и более МО в одно новое с передачей прав и обязанностей вновь созданному МО и с прекращением статуса объединяемых МО.

Разделение МО – это разделение МО на два и более МО с передачей прав и обязанностей созданным МО и с прекращением статуса разделяемого МО.

Закон 2003 года выделяет объединение МР и объединение поселений. Также закон выделяет объединение поселения с городским округом. Кроме того закон выделяет разделение МР и разделение поселений. При объединении и разделении МР, а также при объединении поселения с городским округом требуется учёт мнения населения, выраженный представительными органами соответствующих МО. Объединение и разделение поселений осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путём голосования. Данное голосование не является референдумом. Данное голосование проводится по тем же правилам, что и местный референдум, но с двумя исключениями:

При подготовке к голосованию разрешается проведение агитации государственными органами, ОМС, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности.

При проведении голосования не применяются положения законов, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме.

(Севашева) Определение КС по жалобе гражданина Севашева по учету мнения населения. Территории, на которых осуществляется МС, образуют пространственные пределы муниципальной власти как публичной власти народа. Поскольку субъектом права на самостоятельное решение вопросов местного значения является население МО, то учет его мнения составляет необходимое условие для изменения границ территорий. Учет мнения населения является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия решения населением на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный) орган волеизъявления граждан. Тем не менее, наиболее адекватной формой учета мнения населения является референдум. Конституция РФ непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий. Поэтому законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества.

Инициаторами изменения границ и преобразования МО являются население, ОМС, ОГВ субъектов РФ, ФОГВ. Инициатива населения реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов власти оформляется соответствующими решениями. Вопрос о преобразовании МО в обязательном порядке выносится на публичные слушания. Окончательно вопрос об изменении границ и преобразовании МО решается законом субъекта РФ. Данный закон не должен вступать в силу в период избирательной компании по выборам органа МС данного МО, а также в период компании местного референдума.

28. Порядок объединения и разделения МО. Учет мнения населения при преобразовании МО. Голосование по вопросам изменения границ и преобразование МО: процедура, отличие от местного референдума.