Конституционно-правовая ответственность субъектов РФ, федеративная ответственность или федеральное вмешательство

Примечательно, что в современной науке конституционного права нет единства в понимании того, как следует именовать сам правовой институт, содержащий различные меры принуждения, применяемые к субъектам РФ.

Федеральным вмешательством (принуждением) в науке конституционного права, чаще всего, называют правовой институт, содержащий систему норм, регулирующих основания, порядок и формы действий органов государственной власти федерации, адресованные органам государственной власти ее субъектов, в случае совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления таковых в целях охраны интересов общества и союзного государства[486]. В различных странах этот институт именуется по-разному: принуждение, интервенция, приостановление собственного правления[487]. Некоторые авторы отождествляют институты ответственности и государственного контроля[488], хотя, на наш взгляд, эти категории не сводимы в единое понятие, так как контроль предполагает более развитую систему средств воздействия, применяемых к подконтрольному субъекту (мониторинг нарушений, отчеты должностных лиц, дача указаний для исполнения, и только затем использование мер ответственности).

Что касается соотношения понятий «федеральное вмешательство» и «ответственность субъектов федерации», то среди ученых не существует согласованного подхода.

Распространены две трактовки соотношения этих понятий. Согласно первой федеральное вмешательство провозглашается наиболее общим понятием. Так, по предположению И. Г. Горбачева понятие федерального вмешательства (интервенции) охватывает все виды воздействия федерации, причем его основания могут быть не связаны с совершением правонарушения, федеральное вмешательство может быть не связано с применением принуждения или же принуждение осуществляется по просьбе законных органов власти субъекта федерации, например, в случае стихийных бедствий или внутренних беспорядков[489]. С точки зрения А. Ю. Александрова, федеральное вмешательство в зависимости от конкретной формы может быть расценено и как мера защиты, и как мера ответственности, при этом федеральное вмешательство может выступать формой ответственности в случаях, когда основанием вмешательства послужили действия (бездействие) органов государственной власти субъектов федерации.[490]

Зачастую применение мер федерального вмешательства существенно отличается от применения мер ответственности, а иногда даже является антиподом этих мер, например, когда принуждение в отношении органов власти субъектов федерации используется как средство политической борьбы между правящей партией в федеральном правительстве и партией, имеющей большинство в правительстве субъекта федерации, при отсутствии факта нарушения закона и вины со стороны соответствующих органов и должностных лиц[491]. Аналогичной точки зрения придерживается и А. В. Игнатов, отмечая, что использование термина «федеральное вмешательство» более целесообразно ввиду специфического порядка применения мер принуждения в России, когда решения о возложении санкций принимается не судами, а главой государства или парламентом[492].

Согласно второй трактовке институт федерального вмешательства объявляется видом (формой) и мерой юридической (конституционной) ответственности субъектов федерации[493]. Иногда под федеральным вмешательством понимают комплексный институт, который следует разделять на виды: 1) введение военного положения; 2) введение чрезвычайного положения; 3) использование внутренних войск МВД России для подавления и разоружения незаконных вооруженных формирований; 4) применение мер федерального воздействия (роспуск законодательного органа или отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ)[494].

Приведенные суждения представляются излишне категоричными. Действительно, федеральное вмешательство по своему объему и содержанию является комплексным правовым институтом, который охватывает, в том числе и меры конституционно-правовой ответственности, не только применяемые по отношению к субъекту РФ, но и используемые этим субъектом в отношении иных территориальных образований. В качестве примера можно привести ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающую ответственность глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления перед органами государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем средства федерального вмешательства могут включать не только принудительные санкции, применяемые в ответ на нарушения федеральных законов, но и комплекс мероприятий, посредством которых Федерация наблюдает за деятельностью ее субъектов, может предложить различные формы согласительных процедур (например, реализация Президентом РФ своих полномочий, вытекающих из ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Более того, под федеральным вмешательством можно рассматривать и согласительные процедуры, применяемые, например, в рамках ст.85 Конституции, когда глава государства фактически требует от субъектов договориться для решения спорной ситуации[495].

Каково же наше представление о понятии конституционно-правовой ответственности субъекта РФ? Представляется правильным рассматривать понятие ответственности субъекта РФ в двух значениях. В первом и наиболее широком значении оно включает ответственность как совокупность принудительных мер, применяемых в отношении субъекта РФ как государственно-территориального образования и в отношении органов и должностных лиц субъекта. В узком значении под ответственностью субъекта РФ могут пониматься лишь санкции, направленные непосредственно против субъекта как государственно-территориального образования и связанные с ограничением (преобразование субъекта в федеральную территорию) или ликвидацией этого статуса. В принципе оба этих аспекта имеют право на существование, так как отражают различный уровень научного обобщения и глубину подхода к ответственности субъекта.

В литературе высказывается мнение, согласно которому все многообразие форм федерального вмешательства (ответственности) сводится к механизмам чрезвычайного положения и президентского правления как его «мягкой» (по характеру) и региональной (по типу) форме[496].Согласно иной позиции, федеральное вмешательство фактически отождествляется с конституционно-правовой ответственностью, когда все основные принудительные меры (роспуск органов власти, перераспределение полномочий, отмена незаконных актов и пр.)[497] рассматриваются как институт федерального вмешательства.

Думается, что сведение всех мер конституционно-правовой ответственности субъектов к федеральному вмешательству, по меньшей мере, необоснованно, как, впрочем, и рассмотрение федерального вмешательства исключительно как формы (меры) конституционно-правовой ответственности.

Некоторые авторы предлагают использовать для определения негативного воздействия, которое претерпевают органы власти субъектов, должностные лица, термин «федеративная ответственность»[498]. Так, И. Н. Барциц определяет федеративную ответственность как «принуждение к исполнению требований федерального права», и причину данного названия видит в том, что эта ответственность «обусловлена нахождением республики, края, области, административно-территориального образования иного вида в составе Федерации»[499]. Думается, указанное наименование можно использовать, но с определенными оговорками, а именно: возникает «неограниченное» право постановки вопроса о взаимном характере федеративной ответственности, о возможности использования принудительных мер в отношении федерации со стороны ее субъектов.

Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях, как показывает анализ мировой практики, в большинстве своем имеет однонаправленный характер и, как правило, не распространяется на одну из сторон федеративных отношений — федерацию, ее органы государственной власти и должностных лиц. Можно допустить существование определенных мер ответственности федерации перед субъектами, но эти случаи — исключение из общего правила (например, признание недействительным (отмена) нормативного правового акта федерации по инициативе ее субъекта). Более того, такие санкции реализуются на практике далеко не всегда, так как даже при наличии соответствующих фактических обстоятельств федеральные суды крайне редко встают на сторону субъектов федерации[500].

Интересна позиция В. А. Виноградова, основанная на отказе от выделения самостоятельной разновидности конституционно-правовой ответственности субъектов РФ. Он ограничивается указанием лишь ответственности органов субъектов РФ и их должностных лиц. Вместе с тем этот автор допускает возможность ответственности субъекта федерации в целом, предполагая ее наличие лишь в том случае, когда «конституционно-правовые санкции затрагивают не один из органов власти субъекта федерации (государственно-автономного образования), а несколько или интересы непосредственно населения субъекта федерации (государственно-автономного образования), права и свободы гражданина на данной территории»[501]. Нельзя не отметить противоречивость позиции В. А. Виноградова. Отрицая выделение в числе мер конституционно-правовой ответственности субъекта федерации таких санкций, как отстранение от должности или роспуск органа на том основании, что обременения несет не сам субъект, а соответствующие органы и должностные лица, он тем не менее говорит о федеральном принуждении как о мере ответственности субъекта. В то же время общеизвестно, что основу так называемого федерального воздействия (вмешательства, принуждения, интервенции) составляет совокупность санкций, связанных с прекращением деятельности органов власти и должностных лиц субъекта федерации.

Двойственную позицию занимают В. Т. Кабышев и Т. В. Заметина, которые полагают, что понятия «конституционно-правовая ответственность Российской Федерации и ее субъектов» и «федеративная ответственность Российской Федерации и ее субъектов» тождественны. Точкой соприкосновения этих понятий является определенный, ограниченный Конституцией РФ и законодательством круг субъектов федеративных отношений: Российская Федерация в целом, ее субъекты, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, должностные лица[502]. Трудно спорить с утверждением о том, что субъектный состав участников правоотношений ответственности совпадает в рамках применения обоих понятий, но неразрешимым вопросом здесь опять оказывается наличие ответственности Федерации перед субъектом РФ, а также вероятность рассмотрения в рамках данного понятия взаимной ответственности органов государственной власти субъектов друг перед другом (например, ответственность высшего должностного лица субъекта РФ перед законодательным органом власти субъекта).

Часть мер, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», например, роспуск законодательного органа власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание; вступление в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей; роспуск Президентом РФ законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если законодательный орган дважды не принял решение о наделении представленной Президентом РФ кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, - относятся к властно-организационным санкциям, и отнесение их к мерам федеративной ответственности, по нашему мнению, неправомерно[503].

Оригинальную концепцию ответственности субъектов федеративных отношений предложил А. С. Сучилин, который выделяет новую разновидность конституционно-правовой ответственности — конституционную (уставную) ответственность органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ. По его мнению, «конституционная (уставная) ответственность представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов, РФ необходимость органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ отвечать за свое юридически и политически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения — претерпевать определенные лишения»[504]. Таким образом, указанный автор в рамках одного понятия пытается уместить и ответственность органов государственной власти субъектов РФ перед Федерацией, и их ответственность друг перед другом и гражданами, что мы уже критиковали.

Безусловно, такое понимание ответственности содержит ряд существенных противоречий. Весьма спорно суждение об ответственности за политически значимое поведение, поскольку при этом происходит отождествление политической ответственности и санкций конституционной негативной ответственности. Также нет сомнений в том, что А. С. Сучилин попытался совместить две концепции юридической ответственности — позитивную и негативную, а это вряд ли целесообразно с позиции научной методологии. Более того, использование категории «необходимость» для определения ответственности представляется не совсем приемлемым, поскольку неясно, перед какими субъектами несут ответственность органы власти субъектов РФ.

Сторонниками наиболее спорной концепции ответственности субъектов федеративных отношений являются М. П. Авдеенкова и Ю. П. Дмитриев. По их мнению, ответственности субъекта РФ вообще не существует. «Нести конституционно-правовую ответственность могут отдельные должностные лица и органы государственной власти субъекта РФ, но субъект РФ как публично-правовое образование не является в настоящее время в России субъектом конституционно-правовой ответственности»[505].

Доводы противников признания существования конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, помимо сказанного, дополняются еще и тезисом об отсутствии у Российской Федерации права изымать полномочия субъекта РФ по принятию конкретных законов и права федеральной власти принимать к своему ведению законодательные и исполнительные полномочия субъекта, а также о том, что меры ответственности субъектов РФ не закреплены в Конституции РФ[506]. Аналогичной точки зрения придерживается и В. В. Гошуляк, который пишет об отсутствии института ответственности субъекта РФ в качестве «факта права», так как ответственность несут его органы[507].

Подобный подход свидетельствует об узком, формальном понимании ответственности субъекта РФ и не позволяет раскрыть правовую природу принудительных мер, применяемых как к органам государственной власти субъекта РФ, так и к собственно субъекту как к территориальному образованию, а также грешит фактологическими ошибками. Если следовать логике авторов, то нельзя признать за Президентом РФ права использовать скрытые полномочия по наведению конституционного порядка в Чечне (что получило правовое обоснование в решении Конституционного Суда РФ[508]) и применять любые принудительные меры в отношении субъекта РФ в целом и в отношении его органов в том случае, если нормами федеральной Конституции такое право за федеральными органами не предусмотрено. Примечательно, что указанные авторы в «порыве» отрицания ответственности субъекта РФ не заметили существования в России и такой меры ответственности, как изъятие законодательных полномочий в случае невыполнения субъектами РФ обязанностей по принятию конкретных законов, пусть и ограниченное несколькими нормативными актами[509].

Попытка искусственно отграничить меры ответственности субъекта от ответственности его органов и должностных лиц позволяет сделать парадоксальный вывод: ликвидация в субъекте РФ органов государственной власти и лишение права на реализацию собственных предметов ведения не влечет умаления его конституционных прав как территориального образования. Полагаем, что непродуктивно с методологических позиций жестко разделять ответственность субъекта РФ как территориального образования и ответственность его органов власти. Применение мер ответственности и к органам власти, должностным лицам, и к субъекту РФ (изъятие части полномочий, понижение статуса) имеет общий правовой результат: влечет за собой реальное ограничение правовых возможностей субъекта как участника федеративных отношений, лишает его статусных прерогатив как государственного образования.

Представляется, что использование в научной терминологии понятий «федеральное вмешательство», «интервенция» или «принуждение» потенциально способно исказить понимание правовой природы санкций, применяемых к субъектам федерации, так как не позволяет четко отграничивать меры ответственности от политического воздействия на органы власти субъектов, ведь зачастую федеральное вмешательство (принуждение) применяется по закоодательству зарубежных стран «в случаях чрезвычайных ситуаций или при других условиях, когда отсутствует конкретная вина» субъектов[510]. С. С. Собянин совершенно справедливо замечает, что «в некоторых случаях вмешательство во внутренние дела субъекта федерации никоим образом не связано с нарушением действующего законодательства, что служит дополнительным аргументом в пользу разграничения институтов федерального вмешательства и конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и должностных лиц»[511].

Как представляется, недопустимо в цивилизованном федеративном государстве, когда федерация получает право произвольно устранять законно избранные органы государственной власти субъектов. Необходимо стремиться к построению правового федеративного государства, в рамках которого нужно сужать «возможности политически обусловленного принуждения со стороны федеральных органов власти»[512].

Именно поэтому, на наш взгляд, более правильно использовать в научном аппарате понятие конституционно-правовой ответственности субъекта РФ, а не какое-либо другое[513].