Народная законодательная инициатива, как институт непосредственной демократии

Народная законодательная инициатива означает предоставление права установленному числу избирателей (в Испании – 500 тыс., Австрии – 100 тыс., Швейцарии – 50 тыс.) вносить проект закона на рассмотрение парламента или иного представительного и законодательного органа.

В настоящее время институты непосредственной демократии получают распространение в законодательстве все большего числа зарубежных стран. Так, народная законодательная инициатива, как институт непосредственной демократии, предусмотрена:

- на конституционном уровне в Австрии, Беларуси, Бразилии, Буркина-Фасо, Венгрии, Испании, Италии, Польше, Швейцарии, Филиппинах и др.;

- на региональном – Германии, Италии, США, Швейцарии, Японии и др.

Вместе с тем народная законодательная инициатива не получила такого широкого распространения, как референдум и выборы.

Так, ст.71 Конституции Италии провозглашает: «Народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей законопроекта, составленного в форме статей законопроекта». Согласно положениям п.3 ст.87.1 Конституции Испании 1947 г. «Органический закон определит формы и условия осуществления народной и нициативы по представлению законодательных предложений. В любом случае требуется не менее пятисот тысяч удостоверенных подписей. Такая процедура не применяется к областям, регулируемым органическим законом, налоговым вопросам, международным отношениям, а также к вопросам, связанным с помилованием».

Наиболее полно вопросы осуществления народной законодательной инициативы урегулированы ст.138 и 139 Конституции Швейцарии 1999 г., регулирующей вопросы народной инициативы «полного и частичного пересмотра Союзной конституции». Так, согласно ст.138 «Народная инициатива полного пересмотра Союзной конституции» Основного закона Швейцарии:

«1. 100 000 избирателей могут предложить полный пересмотр Союзной конституции.

2. Это требование должно быть вынесено на голосование народа».

В соответствии с положениями ст.139«Народная инициатива частичного пересмотра Союзной конституции»:
«1. 100 000 избирателей могут потребовать частичного пересмотра Союзной конституции.
2. Народная инициатива частичного пересмотра Союзной конституции может иметь форму общего предложения или разработанного проекта.
3. Если инициатива нарушает единство формы, единство материи или обязывающие положения международного права, Союзное Собрание объявляет ее полностью или частично недействительной.
4. Если Союзное Собрание согласно с инициативой в форме общего предложения, оно разрабатывает проект частичного пересмотра в духе инициативы и выносит его на голосование народа и кантонов. Если оно отклоняет инициативу, то выносит ее на голосование народа; народ решает, следует ли дать ход инициативе. Если он голосует положительно, то Союзное Собрание разрабатывает соответствующий проект.
5. Инициатива в форме разработанного проекта выносится на голосование народа и кантонов. Союзное Собрание рекомендует принять или отклонить инициативу. Если оно рекомендует отклонить инициативу, то может противопоставить ей встречный проект.
6. Народ и кантоны голосуют одновременно по инициативе и встречному проекту. Избиратели могут голосовать в пользу обоих проектов. Они могут указать, какому из проектов отдают предпочтение в случае, если оба будут приняты; если при этом один из проектов получает больше голосов народа, а другой - больше голосов кантонов, то ни один из проектов в силу не вступает».

Необходимо отметить, что конституции зарубежных стран в определенной мере ограничивают круг возможных предметов народной законодательной инициативы. Например, ч.2 ст.73 Конституции Румынии гласит: «не могут составлять предмет законодательной инициативы граждан фискальные проблемы, вопросы международного характера, амнистия и помилование». Согласно предписаниям п.3 ст.87.1 Конституции Испании 1947 г. процедура осуществления народной инициативы по представлению законодательных предложений также «не применяется к областям, регулируемым органическим законом, налоговым вопросам, международным отношениям, а также к вопросам, связанным с помилованием».

Исключение из общего правила составляет Конституция Колумбии, согласно нормам ст.155 Основного закона Колумбии, проект закона или конституционной реформы может быть представлен гражданами в числе, равном или превышающем 5% общего числа избирателей, зарегистрированных на соответствующую дату, либо 30% советников (членов представительных органов местного самоуправления) или депутатов страны. Конгресс Колумбии рассматривает такие проекты в срочном порядке. Причем выступившие с инициативой граждане могут назначить своего представителя, который будет заслушиваться Палатами Конгресса на всех этапах прохождения законопроекта.

Конституции некоторых зарубежных стран, устанавливая число избирателей, необходимое для практической реализации народной законодательной инициативы, требуют, чтобы такие избиратели представляли различные регионы страны. Например, ст.73 «Законодательная инициатива» Конституции Румынии 1991 г. гласит, что законодательная инициатива принадлежит не менее чем 250 000 граждан, обладающих правом голоса. «Граждане, осуществляющие право законодательной инициативы, должны происходить не менее чем из одной четверти уездов страны, а в каждом из этих уездов или в муниципии Бухарест в поддержку данной инициативы должны быть зарегистрированы не менее 10 000 подписей». Конституция Бразилии также провозглашает: «Народная инициатива может осуществляться путем внесения в Палату депутатов проекта закона, подписанного по меньшей мере одним процентом национального избирательного корпуса, распределенного по меньшей мере в пяти штатах и по меньшей мере с тремя десятыми процента избирателей в каждом из них» (§2 ст.61).

Как видно из вышеуказанного, §2 ст.61 Конституции Бразилии требует, чтобы в порядке народной законодательной инициативы представлялся готовый законопроект. Часть 2 ст.71 Конституции Италии также устанавливает: «Народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей законопроекта, составленного в форме статей законопроекта».

В немногих зарубежных странах действуют законы о народной законодательной инициативе (Австрии, Испании). Так, в Испании принят Органический закон о народной законодательной инициативе 1984 г. Согласно ее нормам, такая инициатива оформляется путем представления сформулированного в виде статей законопроекта. К законопроекту предпосылается мотивировка с подробным обоснованием причин, по которым подписанты считают необходимым рассмотрение и принятие палатами парламента законопроекта, а также список членов инициативной комиссии с указанием их личных данных.

Документы представляются в бюро Конгресса депутатов Парламента Испании - Генеральные кортесы - через его общий секретариат. Если народный законопроект поступил в период между сессиями Конгресса депутатов, то сроки начинают течь с начала ближайшей сессии. Бюро проверяет соответствие документов предъявляемым требованиям и в течение 15 дней решает вопрос об их допустимости, сообщая свое решение инициативной комиссии и публикуя его в установленном порядке. Отказ в принятии документов инициативная комиссия может обжаловать в Конституционный трибунал.

Если документы приняты, бюро сообщает об этом в Центральный избирательный совет, который должен гарантировать правильность процедуры сбора подписей. Совет уведомляет инициативную комиссию о том, что можно приступить к сбору подписей. Процедура сбора подписей завершается вручением провинциальным избирательным советам собранных подписей. Это должно быть сделано в течение 6 месяцев после упомянутого уведомления Центрального избирательного совета. Бюро Конгресса депутатов может продлить этот срок еще на три месяца. Если в этот срок собрать необходимое число подписей не удалось, то народная законодательная инициатива считается несостоявшейся.

Вместе с подписью избирателя указывается его имя и фамилии (у испанцев две фамилии), номер национального удостоверения личности и муниципия, в список избирателей которой занесен подписант. Подпись свидетельствуется и датируется нотариусом, судебным секретарем или муниципальным секретарем соответствующей муниципии. Засвидетельствован может быть целиком лист списка подписантов. Свидетельствовать могут также специальные доверенные лица, назначенные инициативной комиссией из числа граждан, пользующихся в полной мере гражданскими и политическими правами, несудимых и принесших присягу или обещание перед провинциальными избирательными советами.

Провинциальный избирательный совет в течение 15 дней по получении проверяет собранные подписи, подсчитывает их и направляет в Центральный избирательный совет, который производит окончательную проверку и подсчет. По получении от Центрального избирательного совета подтверждения того, что необходимое число подписей собрано, бюро Конгресса депутатов публикует проект и вносит его в повестку дня сессии. Обсуждение начинается с зачтения подробного обоснования проекта, представленного в свое время в бюро Конгресса депутатов инициативной комиссией. Причем в случае роспуска Конгресса депутатов народная законодательная инициатива сохраняет свою силу в следующем созыве этой палаты Парламента Испании.

Государство возмещает инициативной комиссии официально оформленные ею расходы, связанные с распространением законопроекта и сбором подписей, когда началось парламентское рассмотрение. Но сумма возмещения не должна превышать 30 млн. песет, однако этот предел должен периодически пересматриваться Генеральными кортесами.

Кроме избирателей, представляющих определенное количество граждан, установленное законодательством, в некоторых странах законодательную инициативу по церковным вопросам могут осуществлять руководящие органы религиозных общин (Великобритания, Финляндия и др.).

Выделяют также институт специальной законодательной инициативы, которой могут наделяться органы и учреждения, специально установленные конституцией. Например, ч.1 ст.71 Конституции Италии предусматривает возможность предоставления конституционным законом права законодательной инициативы определенным органам и институтам. Так, согласно предписаниям ч.3 ст.121 Конституции Италии, областной совет, орган области, «осуществляет законодательную власть, которой наделена область, и другие функции, вверенные ей Конституцией и законами. Он может вносить законодательные предложения в палаты».