Тема. Референдум и народная законодательная инициатива в зарубежных странах

Референдум: понятие

Референдум (от лат. «referendum» - «то, что должно быть сообщено») – это голосование избирателей, посредством которого принимается государственное (или самоуправленческое – на местах) решение по поводу какого-либо закона (или законопроекта) или вопроса государственного (регионального, местного) вопроса.

Референдум, как важнейший институт непосредственной (прямой) демократии, по своему содержанию весьма близок к институту выборов. Например, в общенациональных выборах в нижнюю палату парламента или президента страны, и в общенациональном референдуме участвуют весь избирательный корпус.

Но голосование на референдуме, в отличие от выборов, придает юридическую силу не депутатскому мандату какого-либо кандидата, а решению какого-либо государственного (регионального, местного) вопроса. Такое голосование позволяет четко определить позицию граждан по определенному вопросу или нормативному правовому акту, имеющему важное социальное значение, вынести на суд граждан неразрешаемый конфликт между ветвями власти, подтвердить доверие избирательного корпуса определенному должностному лицу или политической линии руководящей парламентской партии.

Если соблюдены установленные конституцией и законодательством условия проведения референдума, то принятое путем референдума решение считается решением народа, юридическая природа которого во многих странах признается выше юридической силы законов, принятых парламентом. Как видно, референдум, как непосредственная форма народного волеизъявления, имеет преимущество перед представительной демократией, и, в частности, перед парламентским способом решения важнейших государственных вопросов.

Но в отличие от выборов референдум не является универсальным институтом демократии, т.к. он, например, никогда не применялся в Нидерландах, Люксембурге либо использовался в единичных случаях (в частности, в Бельгии, Великобритании). Референдум не предусматривается и Конституцией Бельгии 1994 г., как не предусматривался и старой Конституцией 1831 г. Не содержат положений о референдуме и Конституции Люксембурга 1868 г. и Конституции Нидерландов 1983 г. Такая ситуация в этих старейших европейских странах объясняется, что в них идея представительного правления имеет более сильные позиции. Не содержит указаний на референдум и иные процедуры непосредственного участия народа в управлении государственными делами и Конституции Канады 1981 г.

И наоборот, референдум неоднократно использовался в условиях авторитарного режима в целях политического манипулирования населения (например, референдумы 1933, 1934 и 1938 гг. в фашистской Германии; референдум, проведенный в Чили 5 октября 1988 г. по вопросу о продлении полномочий генерала Пиночета в качестве Президента страны еще на восемь лет).

Примеры фашистской Германии и других тоталитарных (авторитарных) стран показывают, что референдум, как институт непосредственной демократии, может быть использован как противовес представительной демократии, как средство обойти парламент в целях принятия государственного решения вопреки воле депутатов высшего представительного органа. Так, Президент Франции де Голль, в обход Правительства и Парламента, назначал в 1962 и 1969 гг. референдумы, первый из которых повлек даже изменение Конституции в нарушение предусмотренного для этого порядка, установленного ст.11 Основного закона: «По предложению Правительства во время сессии Парламента или по совместному предложению обеих палат, которые публикуются в «Journal officiel», Президент Республики может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, реформ в экономической и социальной политике нации и публичных служб, которые к этой политике имеют отношение, или законопроект, разрешающий ратификацию какого-либо международного договора, который не противореча Конституции, отразился бы на функционировании государственных институтов».

Существует общепринятое мнение, что родиной референдума является Швейцария, но, по мнению авторитетных специалистов (например, российского (советского) конституционалиста А.А. Мишина), есть все основания полагать, что плебисциты Луи-Наполеона 1851 и 1852 гг. были, по сути дела, референдумами. Хотя сам институт народного референдума, как и другие институты непосредственной демократии, уже существовал в Древней Греции и Древнем Риме, в современном понимании референдум получил распространение после Первой мировой войны, когда наряду с демократизацией избирательного права, получили значительное распространение и другие формы непосредственной демократии: референдум, народная инициатива и др. Первой конституцией в мире, закрепившей положения о референдуме (о праве главы государства передавать на референдум законопроект при его несогласии с парламентом), стала Веймарская конституции Германии 1919 г.

После Второй мировой войны референдум стал активно закрепляться в конституциях многих зарубежных стран, получив широкое распространение в мире. Со времени, о котором есть первые сведения о референдуме, до 1993 г. в мире, по оценкам специалистов, было проведено 799 референдумов на национальном уровне, в том числе в Швейцарии – 414, в других странах Европы – 149, в Азии – 123, в Америке – 49, в Океании – 64.

В конституциях зарубежных стран, как правило, содержатся лишь отдельные статьи, посвященные регулированию вопросов проведения референдума. Выделение специальных глав (разделов) встречается достаточно редко (в порядке исключения можно назвать главу 2 Конституции Республики Беларусь и раздел 2 Конституции Словакии), поэтому детальная регламентация референдума является, как правило, предметом законодательного регулирования.

Голосование избирателей называют также плебисцитом (от лат. «plebiscitum» - «решение народа»). С юридической точки зрения различия между референдумом и плебисцитом нет, т.к. эти слова – полные синонимы. Поэтому в законодательстве зарубежных стран применяются как термин «референдум» (например, в Испании, Италии, России, Словакии и др.), так и понятие «плебисцит» (например, в Коста-Рике, Чили, Эквадоре). В Германии понятие «плебисцит» традиционно используется как собирательное название для всех видов голосования. Обращает на себя внимание и ст.14 Конституции Бразилии 1988 г., которая закрепляет среди способов осуществления народного суверенитета всеобщим голосованием и референдум, и плебисцит. Причем, согласно нормам п. XV ст.49 Конституции, к исключительной компетенции Парламента Бразилии - Национального конгресса отнесены уполномочивание им проведения референдума (носит консультативный характер) и назначение плебисцита (имеет решающий характер).

В некоторых странах плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим для страны судьбоносный характер. Например, если голосованием избирателей решается вопрос о форме правления, присоединении страны к какому-либо союзу, о доверии лидеру нации, то такой референдум, как правило, официально или неофициально называют плебисцитом. Так, во Франции под плебисцитом понимается только голосование, при помощи которого избирательный корпус выражает свое одобрение или неодобрение конкретной личности или проводимой ею политике.

В международно-правовой литературе под плебисцитом понимается голосование населения каких-либо государств в отношении территориальных изменений (отделение от государства, приобретение независимости, уступка территории и др.).

В правовой литературе внимание и на определение референдума как всенародного (народного) опроса (такое определение содержалось в Конституции СССР 1936 г., Конституции Болгарии 1971 г.). Но, очевидно, что в случаях проведения опроса, результат голосования избирателей не имел бы обязательного значения ни для органов государственной власти, ни для граждан.

Законодательством зарубежных стран закреплены различные подходы в отношении допустимости применения референдума. В одних странах использование референдума предусмотрено на центральном, региональном и местном уровне (Италии, России, Швейцарии и др.), в других – только на региональном и местном уровне (в примерно 20 штатах США и Канаде), в третьих – на центральном и местном уровне (в Беларуси), в-четвертых, - только на местном уровне (Чехия). И если в некоторых странах, как США, на общефедеральном уровне референдумы не проводятся, то в других странах запрещены местные референдумы (Латвия, Эстония).

На референдум может выноситься практически любой вопрос, но в законодательстве многих зарубежных стран установлены определенные пределы допустимого использования референдума. Как правило, речь идет о недопустимости вынесения на голосование вопросов чрезвычайного или безотлагательного характера, требующих специальных знаний и подготовки, а также вопросов, ответ на которые заранее известен. Например, в Венгрии исключается проведение референдума в отношении законов о бюджете, центральных налогах и сборах, устанавливающих местные налоги, в отношении решений по кадровым вопросам, входящим в компетенцию Государственного собрания, по вопросам осуществления обязательств, возложенных на Венгрию в соответствии с опубликованными международными договорами. В Словакии, в соответствии с предписаниями абз.3 ст.93 Конституции Словацкой Республики 1992 г. «предметом референдума не могут быть основные права и свободы, налоги, отчисления и государственный бюджет».

На референдум в России, согласно нормам ч.2 ст.3 федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», не могут выноситься вопросы изменения статуса субъектов Российской Федерации; досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помилования.

Классификация референдумов. Своеобразие предмета референдума порождает и различие его видов. В этой связи в правовой литературе выделяют конституционные, законодательные, международно-правовые, административные и иные виды референдума.

Конституционный референдум предполагает вынесение на одобрение избирателей проекта новой конституции либо предложений по внесению в нее дополнений и изменений. В последние десятилетия конституционный референдум достаточно часто использовался как способ принятия конституции в постсоциалистических и развивающихся странах (России в 1993 г., в Кыргызстане в 2010 г.).

Имеются определенные различия в отношении проведения конституционного референдума. Например, в одних странах (Дания, Ирландия, 49 штатов США, Швейцария) предусматривается обязательное вынесение на голосование любой поправки к конституции. В других странах может вводиться факультативный порядок проведения референдума (ч.3 ст.135 Конституции Российской Федерации) либо закрепляются оба вышеуказанных порядка конституционного референдума, которые применяются в зависимости от обстоятельств (Австрия). Так, ч.3 ст.44 Конституции Австрийской республики 1920 г. гласит: «Пересмотр всей Федеральной Конституции, в том случае, если этого потребует одна треть членов Национального совета или Федерального совета, и каждое ее частичное применение после окончания процедуры, предусмотренной статьей 42, но до удостоверения Федеральным президентом, должны быть поставлены на голосование народа всей Федерации».

Законодательный референдум проводится в отношении законопроектов или действующих законов. В этой связи выделяют две его разновидности:

- отклоняющие закон (законопроект), т.е. предполагающие полную или частичную отмену текста закона (законопроекта). Так, ст.75 Конституции Италии предписывает: «Когда того потребуют пятьсот тысяч избирателей или пять областных советов, назначается народный референдум для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона».

- утверждающие, т.е. ратифицирующие законопроект. Например, ст.11 Конституции Франции 1958 г. с поправками, внесенными конституционным законом N 95-880 от 4 августа 1995 г., гласит: «По предложению Правительства во время сессии Парламента или по совместному предложению обеих палат, которые публикуются в "Journal officiel", Президент Республики может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, реформ в экономической и социальной политике нации и публичных служб, которые к этой политике имеют отношение, или законопроект, разрешающий ратификацию какого-либо международного договора, который, не противореча Конституции, отразился бы на функционировании государственных институтов.

Если референдум проводится по предложению Правительства, то последнее делает в каждой палате заявление о нем, за которым следует обсуждение.
Если референдум завершается принятием какого-либо законопроекта, то Президент».

В текстах конституций зарубежных стран могут предусматриваться различные виды законодательных референдумов – факультативный, обязательный. Например, в Конституции Дании закреплены следующие виды законодательного референдума:

- обязательный референдум в отношении законов, делегирующих конституционные полномочия международным органам (ст.20);

- обязательный референдум, касающийся возрастного ценза в отношении активного избирательного права граждан (ст.29);

- факультативный референдум в отношении обычных законов (ст.42).

Обязательный референдум проводится в случаях, когда иным образом решение по определенному вопросу не может быть принято. Например, согласно нормам ст.140 Конституции Швейцарии 1999 г. на обязательный референдум (голосование народа и кантонов) выносятся:

а) изменения Союзной конституции;

b) вступление в организации коллективной безопасности или наднациональные сообщества;

с) объявленные срочными союзные законы, которые не имеют конституционного основания, и срок действия которых превышает один год; эти союзные законы в течение одного года после их принятия Союзным Собранием подлежат вынесению на голосование.

При этом на голосование народа выносятся:

а) народные инициативы полного пересмотра Союзной конституции;

b) народные инициативы частичного пересмотра Союзной конституции в форме общего предложения, которые отклонены Союзным Собранием;
с) вопрос о том, следует ли проводить полный пересмотр Союзной конституции, если между обоими Советами имеются расхождения.

Факультативный референдум – это референдум, который можно проводить, а можно и не проводить. Назначение его зависит от усмотрения органа, уполномоченного назначать референдум, либо от наличия установленной конституцией или законом иной инициативы.

Например, в соответствии с предписаниями ст.141 Конституции Швейцарии 1999 г. «Факультативный референдум» по требованию 50 000 избирателей или восьми кантонов выносятся на голосование народа:
а) союзные законы;
b) объявленные срочными союзные законы, срок действия которых превышает один год;
с) федеральные решения, поскольку это предусмотрено Конституцией или законом;
d) международно-правовые договоры, которые: 1) являются бессрочными и нерасторжимыми; 2) предусматривают вступление в международную организацию; 3) вводят многостороннюю унификацию права.
Союзное Собрание Швейцарской Конфедерации может выносить на факультативный референдум также иные международно-правовые договоры.

В настоящее время получили широкое распространение референдумы по международно-правовым вопросам. Одной из первых стран в Европе, которая внесла в свое законодательство положения о проведении референдума по международно-правовым вопросам, стала Швейцария. Так, согласно положениям ст.140 «Обязательный референдум» Конституции Швейцарии 1999 г., как указывалось выше, на обязательное голосование народа и кантонов выносится вступление Швейцарии «в организации коллективной безопасности или наднациональные сообщества».

Кроме того, в соответствии с положениями ст.141 Конституции Швейцарии «Факультативный референдум»: по требованию 50 000 избирателей или восьми кантонов выносятся на голосование народа: международно-правовые договоры, которые: 1) являются бессрочными и нерасторжимыми; 2) предусматривают вступление в международную организацию.

Союзное Собрание также может выносить на факультативный референдум также иные международно-правовые договоры.

На административный референдум выносятся вопросы, которые касаются государственных решений управленческого характера. Например, это решения, касающиеся изменения административно-территориального деления или границ субъектов федерации (ст.29 Основного закона ФРГ, ст.132 Конституции Италии), досрочного прекращения полномочий должностных лиц (ч.6 ст.60 Конституции Австрии).

Согласно юридической силе решения, принятого путем голосования, различают консультативный и решающий референдумы. Акт, принятый решающим референдумом, не нуждается в утверждении каким-либо государственным органом, вступает в силу на территории страны и, как правило, не может быть отменен или изменен иначе, чем путем принятия решения на новом референдуме.

Консультативный референдум фактически служит для выявления общественного мнения, его решения не носят обязательного характера для государственных органов. Более того, органы государства фактически могут проигнорировать решение народа, принятое на таком референдуме. Такое положение ярко иллюстрирует всенародный референдум, проведенный в СССР в 1991 г. Согласно нормам ст.4 Закона «О всенародном голосовании (референдуме) СССР», предметом референдума могло быть выявление общественного мнения по наиболее важным вопросам, находившимся в ведении Союза ССР. По решению IV Съезда народных депутатов СССР и на основании постановления Верховного Совета СССР от 16 января 1991 г. на общесоюзный референдум был вынесен следующий вопрос: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантированы права и свободы человека любой национальности?». В голосовании приняло участие 80% граждан, имеющих право участвовать в референдуме, из них 76,4% утвердительно ответили на данный вопрос, т.е. за сохранение СССР, как обновленной федерации равноправных суверенных республик. Однако в декабре 1991 г. по инициативе Президентов Российской Федерации, Украины и Белоруссии, подписавших в Беловежской пуще договор об образовании Содружества трех славянских республик (Российской Федерации, Украины и Белоруссии), Советский Союз прекратил свое существование.

Вместе с тем к консультативному референдуму обращаются в тех случаях, когда авторитета парламента и других институтов представительной демократии недостаточно для вынесения специальных или значимых решений, для придания им законного характера необходимо более широкое одобрение. Так, в настоящее время консультативный референдум широко используется в скандинавских странах, в которых более половины голосований, проведенных в этих странах, носили характер выявления общественного мнения. Например, в Швеции проводились консультативные референдумы в отношении трех проектов пенсионного обеспечения (1957 г.), использования ядерной энергии (1980 г.), запрета спиртных напитков (1992 г.).

Референдумы также могут быть классифицированы в зависимости от того, каким субъектам принадлежит право выдвижения инициативы проведения референдума - президентская, парламентская, правительственная, народная (специальная) инициатива.

Право участия в референдуме. Голосование на референдуме является свободным, всеобщим, прямым, равным и тайным, соответствуя аналогичным принципам института выборов.

Принцип всеобщего волеизъявления означает, что в референдумах, проводимых в зарубежных странах, имеют право участвовать лица, обладающие активным избирательным правом. Но, как правило, право участие в референдумах, включая и местные референдумы, обусловливается активным избирательным правом по выборам в нижнюю палату парламента, которая избирается наиболее широким кругом граждан. Так, ч.3 ст. 75 Конституции Италии провозглашает: «В референдуме имею право участвовать все граждане, призываемые к избранию Палаты депутатов». В Словакии, согласно нормам ст. 94 Конституции: «Каждый гражданин Словацкой Республики, имеющий право избирать в Национальный совет Словацкой Республики, вправе участвовать в референдуме».

Референдум основывается на принципах свободного или обязательного участия избирателей в референдуме. Свобода участия избирателей в референдуме означает, что вопрос о таком участии или неучастии в голосовании и характере такого голосования избиратель решает исключительно самостоятельно. Контроль за его свободным волеизъявлением не допускается.

Голосование на референдуме, как правило, равное, т.е. каждый избиратель обладает таким же числом голосов, как и другой избиратель. Прямое (непосредственное) голосование означает, что избиратели голосуют за предлагаемое решение вопроса или против него лично.

Избиратель голосует непосредственно и тайно за предлагаемое решение или против него, без выбора каких-либо промежуточных звеньев в специальной кабине или комнате, где запрещено присутствие каких-либо лиц, кроме самого голосующего гражданина.

Предмет референдума. Предмет референдума – это вопрос, который подлежит решению посредством народного голосования.

Предмет референдума, как правило, зависит от деления референдумов - на обязательные и факультативные. Например, предметом факультативного референдума может быть любой вопрос или проект государственного (самоуправленческого) решения, за исключением вопросов или проектов, вынесение которых на референдум запрещено конституцией или законом. Предметом обязательного референдума является вопрос, когда иным образом, кроме народного голосования, решение по нему не может быть принято.

Например, ч.1 ст.75 Конституции Италии гласит: «Когда того потребуют пятьсот тысяч избирателей или пять областных советов, назначается народный референдум для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона». Такое голосование, когда народ решает вопрос об отмене закона, назыв ается отменительным (аброгативным) референдумом, или народным вето. Кроме Италии, институт народного вето закреплен в конституциях и законодательстве 24 штатов США, ряде кантонов Швейцарии и земель Германии. Но в настоящее время активно народное вето применяется только в Италии, где за период с 1974 по 2002 гг. только на общенациональном уровне состоялось 45 народных голосований по отмене отдельных положений законодательных актов.

Специфическим предметом референдума могут быть вопросы о роспуске или созыве парламента. Например, ст.48 Конституции Княжества Лихтенштейн 1921 г. устанавливает: «Князь имеет право, с изъятиями, предусмотренными нижеследующими абзацами, созывать Ландтаг, закрывать его и по серьезным основаниям, которые в каждом случае должны быть сообщены Ландтагу, отсрочивать его заседания на три месяца или распускать его. О всякой отсрочке, закрытии или роспуске непременно должно быть заявлено на заседании Ландтага.

По требованию не менее 1 000 граждан, пользующихся правом голоса, или на основании мотивированной письменной резолюции не менее трех общин Ландтаг должен быть созван.

При условиях, предусмотренных предыдущим абзацем, 1 500 граждан, пользующихся правом голоса, или четыре общины на основании резолюций их собраний могут потребовать проведения референдума по поводу роспуска Ландтага».

Предметом обязательного референдума, как местного народного голосования, могут быть изменения территориального устройства страны, вопросы самоуправленческого характера. Но в большинстве стран местные референдумы являются факультативными. Например, Закон Венгрии LXV 1990 г. о местном самоуправлении предусматривает, что местное народное голосование в обязательном порядке проводится по вопросам объединения и разъединения общин, образования новой общины, создания совместного представительного органа и его разделения, а также по вопросам, которые определены самоуправленческим постановлением.

Но на местный референдум не могут выноситься вопросы о бюджете, местных налогах, кадровых вопросах, отнесенных к ведению представительного органа.

Как правило, конституции и законодательство зарубежных стран запрещают в течение установленного срока повторное проведение референдума по одному и тому же предмету, особенно в случаях, если на референдуме было принято отрицательное решение. Например, в Венгрии повторный референдум по одному и тому же вопросу нельзя назначать в течение двух лет. Если же на референдуме был отклонен проект Конституции, то повторный референдум может быть назначен через год. В Италии, если предложение об отмене закона было отклонено народом на референдуме, то повторный референдум по этому вопросу возможен не ранее, чем через пять лет. В Словакии, согласно предписаниям п.2 ст.99 Конституции Словацкой Республики 1992 г. «Повторный референдум по тому же самому вопросу может быть проведен не ранее чем через три года».

Инициатива и назначение референдума. Право назначения общенационального референдума, как правило, принадлежит главе государства или парламенту, и в некоторых случаях, обоим этим органам. Глава государства и парламент назначают референдум по своей инициативе, инициативе других законодательно установленных субъектов: правительства, группы депутатов парламента, региональных органов власти, группы избирателей. Например, в соответствии с положениями ст.87 Конституции Хорватии 1990 г. «Палата представителей может назначить референдум по проекту изменения Конституции, по законопроекту или по иному вопросу, относящемуся к ее компетенции.

Президент Республики по предложению Правительства и при наличии контрасигнатуры председателя Правительства может назначить референдум по проекту изменения Конституции или по иному вопросу, который он считает важным для независимости, единства и существования Республики.

По вопросам, указанным в частях 1 и 2 настоящей статьи, Палата представителей назначает референдум в соответствии с законом, если его проведения потребует десять процентов от общего числа избирателей в Республике Хорватия».

В Словакии, согласно нормам п.1 ст.96 Конституции Словацкой Республики: «Предложение о принятии Национальным советом Словацкой Республики постановления о назначении референдума могут вносить депутаты Национального совета Словацкой Республики или Правительство Словацкой Республики».

Органы государства прибегают к референдуму для разрешения конфликтов между ними, для принятия государственных решений, требующих обязательного референдума, для придания народного авторитета своим решениям. Право инициативы групп депутатов дает возможность оппозиционным партиям обратиться к народу для разрешения своего спора с правящими партиями.

Право инициативы референдума, предоставляемое группе избирателей, дает возможность определенной части общества реализовать свой политический интерес, придав ему силу общенационального интереса, порой вопреки мнению руководящей элиты, находящейся у власти. Референдум, проводимый по инициативе группы избирателей, обычно называют петиционным, т.к. группа избирателей должна подписать петицию с требованием провести народное голосование по определенному вопросу.

В Болгарии объявлять национальный референдум вправе, согласно нормам п.5 ст.84 Конституции Болгарии, Парламент (Народное собрание), а Президент, в соответствии с предписаниями ч.1 ст.98 Конституции «определяет дату проведения национального референдума, если об этом есть решение Народного собрания». В Словакии, в соответствии с предписаниями п.1 ст.95 Основного закона: «Референдум назначается Президентом Словацкой Республики, если этого потребуют в петиции не менее чем 350 000 граждан, или по постановлению Национального совета Словацкой Республики; референдум назначается в срок до 30 дней с момента получения петиции граждан или принятия постановления Национальным советом Словацкой Республики».

Более подробно правовые вопросы инициативы и назначения референдума излагаются в соответствующих законах зарубежных стран. Так, в Венгрии Закон XVII «О народном голосовании и народной инициативе» 1989 г. установил, что право инициативы референдума принадлежит Президенту, Совету Министров, не менее чем 50 депутатам Государственного собрания Венгрии и не менее чем 50 тыс. избирателям. Инициатор представляет Председателю Государственного собрания предложение с формулировкой выносимого на народное голосование вопроса (т.е. формулой референдума). Государственное собрание принимает решение о проведении референдума ⅔ голосов депутатов либо отклоняет инициативу. Положительное решение Государственного собрания содержит формулу референдума и дату его проведения, которое должно состояться не позднее трех месяцев после даты решения, принятого Государственным собранием.

Организация референдума, включающая в себя подготовку и опубликование списков избирателей, формирование участков и округов для голосования, комиссий и иных органов по проведению референдума, агитационную и разъяснительную кампанию, процедуры голосования, подсчета голосов и определения итогов референдума, в общем, аналогична соответствующим институтам выборов президентов, депутатов представительных органов и членов органов местного самоуправления. Поэтому в законах о референдумах зарубежных стран особо подчеркивается, что производство по референдуму подчиняется общему избирательному режиму, поскольку это не противоречит законодательству о выборах.

Формула референдума. Решение на референдуме может приниматься посредством утвердительного или отрицательного ответа избирателей (участников референдума) на поставленный вопрос либо посредством выбора (так называемого народного выбора) между различными вариантами предлагаемого решения.

Вопросы, выносимые на референдум в зарубежных странах, формулируются самым различным образом. Но наиболее распространенными являются два вида формулы референдума.

Первый вид формулы референдума представляет собой обращенный к голосующему гражданину вопрос. Гражданина, голосующего на референдуме, спрашивают, согласен ли он с определенным утверждением, текстом законопроекта и т.п. На этот вопрос - голосующий на референдуме должен ответить «да» или «нет».

Второй вид формулы референдума – это так называемый народный выбор, т.е. предложение голосующему двух или более вариантов решения вопроса, один из которых он должен выбрать либо все отклонить. Голосующему гражданину может быть предложено отметить предпочитаемый им вариант, либо ответить «да» или «нет» по каждому варианту, т.к. бюллетень действителен только в том случае, если положительный ответ дается только по одному из вариантов. Такое обычное требование называется «жестким». Но допустимо и «мягкое» требование, которое позволяет давать положительный ответ на два или более варианта и даже на все варианты, т.к. считается одобренным вариант, собравший наибольшее число положительных ответов. При этом возможно дополнительное требование – поддержка абсолютным большинством голосовавших граждан.

Второй вид формулы референдума нельзя смешивать со случаем, когда на референдум вынесено несколько вопросов, по каждому из которых избиратель должен принять отдельное решение. Например, в таком случае законодательство Италии предусматривает, что если в один день проводятся несколько референдумов (т.е. на народное голосование вынесено несколько самостоятельных вопросов), то для каждого из них печатаются бюллетени на бумаге особого цвета. Закон о народном голосовании Австрии же предписывает помещать все выносимые на народное голосование вопросы на едином бюллетене, который в случае нескольких таких вопросов может превышать по своему размеру установленный верхний предел 10,5×7,5 см. Каждый из вопросов отмечается арабской цифрой, обозначающей его порядковый номер, и рассматривается как отдельный бюллетень.

Определение результатов референдума. Прежде всего, решается вопрос о действительности проведенного референдума, общим условием которого является недопущение в ходе его проведения нарушений закона, которые могли бы повлиять на его результат. Во многих зарубежных странах обращается особое внимание и на соблюдение нормы законодательства о нижнем пороге участия избирателей в референдуме. Например, законодательство Венгрии в качестве действительности референдума требует, чтобы в нем приняло участие более половины избирателей, и чтобы более половины голосовавших одинаково ответили на поставленный вопрос. В Италии требуется, чтобы в голосовании по вопросу об отмене закона приняло участие большинство зарегистрированных избирателей. Но в некоторых странах, например, в Испании нижнего порога участия избирателей в референдуме не установлено.

После установления действительности (законности) организации и проведения народного голосования определяются критерии подведения его результатов.

Так, для одобрения вынесенного на референдум вопроса в различных зарубежных странах необходимо, чтобы:

- в нем приняло участие большинство избирателей, и было собрано большинство положительных действительных голосов (Италия);

- число высказавшихся избирателей за данное решение было больше, чем число высказавшихся против, но не менее 40% внесенных в избирательные списки (Дания);

- число проголосовавших избирателей определенным образом превышало число придерживающихся противоположного мнения (США, Франция).

Одобренным на референдуме считается, как правило, решение, за которое подано большинство действительных голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Например, согласно нормам ч.2 ст.73 Конституции Македонии: «Решение на референдуме считается принятым, если за решение проголосовало большинство участвовавших в референдуме избирателей, если в референдуме приняли участие более половины общего числа избирателей». Часть 7 ст.175 (4) Конституции Турции 1982 г. также провозглашает: «Законы, связанные с конституционной поправкой, вынесенные на референдум, должны быть одобрены более чем половиной голосов избирателей, обладающих избирательным правом». Аналогично вышеуказанным положениям и предписание ст.45 Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской Республики»: «1. При проведении народного голосования решение принимается простым большинством поданных действительных голосов. 2. Итоги народного голосования должны быть официально объявлены».

Но на общенациональном референдуме в Швейцарии для принятия обычного закона требуется простое большинство голосов избирателей (так называемое относительное большинство). Так, в соответствии с положениями ст.142 «Требуемое большинство» Конституции Швейцарии: «1. Проекты, выносимые на голосование народа, принимаются, если за это высказывается большинство голосующих. 2. Проекты, выносимые на голосование народа и кантонов, принимаются, если за это высказываются большинство голосующих и большинство кантонов».

Правовые последствия референдума. Правовые последствия порождает только решающий референдум.