Гражданство как конституционно-правовой институт

Гражданство – это устойчивая правовая связь конкретного лица с государством, которая основана на юридическом признании государством данного лица своим гражданином и, как следствие, выражающаяся в их взаимных правах, обязанностях и ответственности, в случаях, установленных законодательством.

Такая связь гражданина с государством выражается в распространении на данного гражданина суверенной власти государства вне зависимости от места его проживания – в пределах границ или вне границ данного государства. Следовательно, гражданство – это правовое состояние гражданина, обусловленное его принадлежностью к определенному государству, благодаря которой граждане пользуются определенными правами и несут ответственность перед государством. Государство, в свою очередь, обеспечивает защиту их прав и законных интересов на своей территории и оказывает им покровительство, когда они находятся за ее пределами. С другой стороны, государство может требовать от гражданина выполнения обязанностей, даже если гражданин пребывает за границей.

Институт гражданства был известен уже в рабовладельческую эпоху, когда гражданами признавались только свободные люди (Древняя Греция, Древний Рим и др.). В период феодализма возник институт подданства, означавший не просто подвластность населения монарху, но и феодальную зависимость от него. Термин подданство употребляется и в современных монархиях, но, как правило, он равнозначен термину «гражданство».

В настоящее время институт гражданства, заменивший прежнее подданство, является одним из проявлений принципа равноправия всех членов общества. Даже в ряде современных монархий (Испании, Бельгии, Нидерландах) термин «подданство» заменен в конституциях и законодательстве термином «гражданство».

Обладание гражданством предоставляет человеку возможность в полной мере реализовывать свои конституционные права и свободы, включая право на участие в управлении делами государства, и вместе с тем влечет выполнение в полной мере обязанностей по отношению к государству, включая и обязанность защиты своего Отечества.

Правовые нормы, регулирующие отношения гражданства, подразделяют на три основные группы:

1) нормы конституции, закрепляющие принципы единого и равного гражданства, покровительства и защиты граждан за границей, обязывающие законодательное урегулирование порядка признания, приобретения и утраты гражданства (содержатся в большинстве конституций мира. Вместе с тем в некоторых конституциях (например, Италии) нет норм о гражданстве);

2) законы о гражданстве, регулирующие на основе конституционных норм, порядок признания, приобретения и утраты гражданства;

3) подзаконные акты, регулирующие процессуальные вопросы признания, приобретения и утраты гражданства и другие вопросы, связанные с гражданством (например, порядок выдачи свидетельства о гражданстве).

За границей охрану и защиту прав и законных интересов граждан осуществляют дипломатические и консульские органы соответствующего государства. Находясь под исключительной юрисдикцией своего государства, гражданин не может быть выслан из страны, не может быть выдан иностранному государству (ст.61 Конституции Российской Федерации, ст.23 Конституции Португалии, ст.26 Конституции Италии, п. ст.15 Конституции Монголии, ст.17 Конституции Молдовы и др.).

Лица, находящиеся на территории данного государства, но не состоящие в его гражданстве, именуются иностранцами. Это могут быть: граждане иностранного государства (иностранные граждане); лица, не имеющие никакого гражданства (лица без гражданства, аполиды, апатриды).

Вместе с тем большинство государств, как и Республика Казахстан, исходит из признания исключительности гражданства, не признавая институт двойного гражданства, когда лицо, являющееся гражданином данного государства, не должно быть одновременно гражданином другого государства. Однако обеспечение исключительности гражданства зависит не только от одного государства, т.к. в результате коллизии норм, регулирующих вопросы гражданства в различных странах, может возникнуть ситуация, когда одно и то же лицо признается гражданином двух и более государств. Чтобы избежать подобных случаев, государства заключают соглашения, позволяющие сократить до минимума число лиц с двойным гражданством.

Например, Конституция Российской Федерации, не отвергая в принципе институт двойного гражданства, допускает, что такое гражданство может устанавливаться только в соответствии с федеральным законом или международным договором (п.1 ст.62). При этом наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства, согласно нормам п.2 ст.62 Конституции, с одной стороны, не умаляет его прав и свобод, с другой – не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором.

В ст.11 (2) Конституции Испании закреплено, что в иберамериканских странах и странах, которые имеют с Испанией «особые связи», «испанцы могут натурализоваться без потери своего гражданства по рождению», т.е. легализуется «двойное гражданство» определенной группы испанцев даже при отсутствии двусторонних договоров.

С созданием межгосударственных союзов и объединений связана и проблема соотношения гражданства отдельных государств-членов таких союзов и единого общего гражданства союза. Например, согласно положениям ст.8 Маастрихтского договора 1992 г. о Европейском союзе: каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена, является гражданином Союза. Такой правовой статус дает право свободно передвигаться и проживать на территории всех государств-членов Союза, осуществлять избирательные права на муниципальных выборах в государстве-члене Союза, где проживают эти граждане другого государства-члена, причем на тех же условиях, что и граждане государства проживания, а также избирательные права на выборах в Европарламент в государстве-члене, гражданами которого они не являются, на тех же условиях, что и граждане этого государства. Гражданину ЕС предоставляется право обращения с петициями в Европарламент и с жалобами к омбудсмену.

Основания приобретения гражданства. В правовой практике зарубежных стран существует несколько способов приобретения гражданства.

Во-первых, гражданство подавляющим большинством людей приобретается автоматически на основе действующего законодательства по рождению (филиация). Гражданство по рождению приобретается на основе двух принципах:

- принципе крови (или праве крове) (ребенок приобретает гражданство родителей независимо от места рождения);

- принципе почвы (или праве почвы) (ребенок приобретает гражданство страны, на территории которой он родился, независимо от гражданства родителей).

Исторически право крови (jus sanguinis) было присуще странам Западной Европы, а право почвы (jus soli) утвердилось в странах Америки, где население формировалось за счет иммиграции. Применение права почвы в этих странах позволило потомкам иммигрантов уже в первом поколении стать полноправными гражданами американских государств. Выбор или преобладание вышеуказанных принципов приобретения гражданства по рождению обусловлен главным образом политикой конкретного государства в демографической области.

В настоящее время оба принципа чаще всего в той или иной степени сочетаются. Так, если государство заинтересовано в быстром росте населения, оно может ввести оба принципа, как это было сделано США и некоторыми государствами Латинской Америки. Например, согласно части «А» ст.30 Конституции Мексики «мексиканцами по рождению являются: 1) дети, родившиеся на территории Республики, какой бы национальности (гражданства) ни были их родители; 2) дети, родившиеся за границей от родителей-мексиканцев, от отца-мексиканца или от матери-мексиканки; 3) дети, родившиеся на мексиканском военном или торговом корабле или в самолете».

В Соединенных Штатах Америки по праву почвы гражданами США считаются лица, родившиеся на территории США. Причем под термином «территория США» понимается не только территория самого этого государства, но и территория заморских владений США: Пуэрто-Рико, Виргинские острова и остров Гуам, т.е. инкорпорированных (включенных в состав территории США специальным актом Конгресса США владений) и находящиеся под юрисдикцией США. Из такой юрисдикции исключаются дети дипломатических представителей иностранных государств в США, а также лица, обнаруженные в США в возрасте до 5 лет, если их родители неизвестны (американское гражданство данной категории лиц прекращается, если до достижения ими 21 года будет установлено, что лицо родилось за пределами США).

Нормами ст.39 Конституции Боливии 1945 г. (с дополнениями 1947 г.) также устанавливалось, что гражданами государства по рождению являются все лица, которые родились на его территории, за исключением детей иностранцев, находящихся на территории Боливии на службе у своего правительства. Подобные положения содержатся в ст.7 Конституции Гватемалы 1945 г., в ст.1 Закона Аргентины №143454 1954 г.

В ряде зарубежных стран сохраняется неравноправие мужчин и женщин по передаче ребенку своего гражданства. Например, в Ливане, Непале и Багамских островах гражданами по рождению признаются дети только в том случае, если отцами являются граждане соответствующих государств. Гражданство матери при этом для определения гражданства детей никакого значения не имеет.

Во-вторых, гражданство может быть приобретено иностранцем по его заявлению в установленные законом государственные органы с просьбой о предоставлении ему гражданства данной страны путем натурализации (так называемого укоренения). Натурализация – это предоставление органами государства гражданства лицу, которое об этом просит. Окончательное решение выносится соответствующим органом государства. В большинстве случаев принятие решения о натурализации относится к компетенции главы государства (монарха или президента), но, например, в США вопросами натурализации занимаются суды, в Бельгии решение о натурализации принимает Парламент.

Обычно натурализация может иметь место после более или менее длительного постоянного проживания иностранца на территории данного государства. Может устанавливаться также минимальный промежуток времени, в течение которого данное лицо должно проживать на территории этого государства. Например, в Болгарии, Италии, Франции, Швеции такой минимальный промежуток времени составляет пять лет непрерывного проживания в стране непосредственно перед подачей заявления о предоставлении гражданства. В Австрии и Испании срок постоянного проживания иммигранта должен составить 10 лет.

Вместе с тем круг прав натурализованных граждан может быть несколько уже, чем у прирожденных граждан. Так, согласно нормам раздела 1 ст. II Конституции США, Президентом может быть избран только прирожденный гражданин США.

Предоставление гражданства в порядке натурализации имеет свои особенности.

1) предоставление гражданства осуществляется, как правило, на основе свободного волеизъявления заинтересованного лица и обычно влечет за собой утрату имеющегося гражданства по рождению (если это лицо является гражданином другого государства или лицом с неопределенным гражданством);

2) такое лицо должно отвечать условиям, установленным для натурализации. Во всех государствах законодательство предусматривает определенные предпосылки натурализации. Обычно требуется: достижение совершеннолетия, письменное заявление, знание языка страны, ценз оседлости (определенный минимум проживания в стране – 3 года, 5 лет и т.п.), наличие средств к существованию, лояльность по отношению к режиму, «хорошая нравственность». Например, по законодательству Кубы требуется соблюдение следующих условий: более или менее продолжительный срок пребывания в стране, четко выраженные отказ от иностранного государства и желание принять гражданство Кубы. Иначе лицо может оказаться в состоянии двойного гражданства, что запрещается пунктом «а» ст.30 Конституции Кубы.

Необходимыми условиями натурализации в США являются достижение ходатайствующим лицом 18 лет; наличие постоянного места жительства (приобретенного на законных основаниях) на территории США в течение не менее чем пяти лет непосредственно перед обращением; фактическое законное пребывание в США как минимум половину вышеуказанного пятилетнего срока (отсутствие в США свыше шести месяцев влечет его прерывание за исключением случаев, указанных в законе); проживание в штате, где подается заявление о приеме в гражданство, не менее трех месяцев; постоянное проживание в США с момента подачи заявления до вынесения судом решения о приеме в гражданство США; наличие у соискателя высоких моральных качеств; преданность Конституции США, лояльное отношение к действующему порядку и процветанию США; знание английского языка, включая умение читать, писать, использовать в речи наиболее употребляемые слова (данное требование не распространяется на лиц, физически не способных его выполнить, а также лиц старше 50 лет и не менее 20 лет постоянно проживающих в США на законных основаниях); знание и понимание основ истории, принципов и формы правления США.

В некоторых странах законодатель при натурализации предусматривает весьма высокий ценз оседлости. Так, согласно кодексу о гражданстве 1962 г. Республики Чад, для приобретения гражданства в порядке натурализации необходимо проживание в стране в течение 15 лет, а также укоренение в какой-либо общине, проживающей на территории страны. В соответствии c нормами ст. Конституции Бразилии требуется непрерывное проживание в стране в течение одного года для граждан португалоязычных стран и 15 лет – для всех остальных.

Одним из условий натурализации во многих зарубежных странах является лояльность по отношению к режиму: лицам, совершившим преступление против соответствующей страны, гражданство, как правило, не предоставляется.

3) натурализация имеет две основные разновидности: индивидуальная натурализация и натурализация в силу правопреемства государств.

Индивидуальная натурализация, в свою очередь, подразделяется на натурализацию, основанную на личном выборе, и натурализацию в силу закона. Натурализация в силу правопреемства государства возникла в результате преобразования бывших колоний в новые суверенные государства. Причем такая натурализация происходит, как правило, в момент возникновения нового государства, а не после принятия этим государством соответствующего законодательного акта.

4) в зависимости от того, какой государственный орган уполномочен решать вопрос о гражданстве, различают законодательную систему натурализации и административную систему натурализации. В первом случае натурализация осуществляется путем принятия закона, во втором случае – решением административного органа, т.е. органа исполнительной власти. Натурализация в силу закона представляет собой юридическое следствие вступления в брак иностранца с гражданином данного государства, а также усыновления, опеки, признания отцовства и т.д.

В-третьих, гражданство может приобретаться путем оптации (опциона), т.е. добровольного выбора лицом гражданства одного из двух государств, при изменении государственной границы между этими государствами или если такое лицо имеет более чем одно гражданство. Например, в случаях, когда какая-то территория переходит от одного государства к другому, жителям такой территории обычно предоставляется право оптировать (выбрать) гражданство того или иного государства, т.е. сохранить прежнее гражданство или получить новое.

Оптация является также наиболее распространенным демократическим способом устранения случаев двойного гражданства, создающего юридическую неопределенность и нарушающего тем самым оптимальный режим правового регулирования статуса индивида. Поэтому заинтересованные страны заключают соглашения об избежании двойного гражданства. Так, в соответствии с Эвианскими соглашениями 1962 г. некоторые категории французов, родившихся и продолжительное время проживавших в Алжире, имели право оптации в течение трехлетнего периода, не утрачивая при этом ни французского гражданства, ни возможности пользоваться правами граждан Алжира. Аналогичным примером может быть и договор между Китаем и Индонезией 1955 г., согласно которому была проведена оптация – за два года хауцяо (этнических китайцев, проживающих в Индонезии) должны были выбрать одно из гражданств и заявить об этом властям. Интересно, что Китай до 1980 г. считал своими гражданами этнических китайцев, проживающих в других государствах, не оговаривая статус своих соотечественников, состоявших в иностранном гражданстве.

В-четвертых, восстановление в гражданстве (репатриация). Такое восстановление возможно для лица, которое состояло в гражданстве данного государства, но затем по какой-то причине его утратило. От натурализации восстановление в гражданстве отличается упрощенным порядком решения вопроса.

Основания прекращения гражданства. Прекращение гражданства возможно по следующим основаниям.

Во-первых, выход лица из гражданства (отказ от гражданства) по собственному желанию (экспатриация). Выход из гражданства может иметь место только по заявлению заинтересованного гражданина и с согласия компетентных органов государства. Основания для отклонения соответствующего заявления о выходе из гражданства обычно устанавливаются законом, и при отсутствии таких оснований в удовлетворении заявления не должно быть отказано. Например, в ст.15 Закона о гражданстве Новой Зеландии 1977 г. закреплено: «Гражданин Новой Зеландии, который достиг 18 лет и обладает полной правоспособностью, а также признается законом другой страны в качестве гражданина этой страны, может в любое время сделать заявление об отказе от своего гражданства Новой Зеландии в установленном порядке».

Аналогичные положения содержатся в законодательстве многих зарубежных стран. Но в некоторых странах свобода выхода определенных категорий лиц из гражданства может быть законодательно ограничена. Например, в Китае согласно ст.11 Закона «О гражданстве» государственные служащие и военнослужащие, находящиеся на действительной службе, не имеют права на отказ от китайского оружия.

Во-вторых, утрата гражданства, которая носит автоматический характер вследствие совершения лицом определенных запрещенных законом деяний (например, поступление на государственную службу в другом государстве). Например, гражданство США автоматически утрачивает лицо:

- присягнувшее или иным образом заявившее о верности иностранному государству или его политико-территориальному подразделению;

- поступившее на службу или исполняющее обязанности в любом учреждении правительства иностранного государства или его политико-территориального подразделения, при условии, что эта служба или обязанности сопряжены с присягой или иным заявлением о верности иностранному государству или его политико-территориальному подразделению;

- поступившее на службу в иностранные вооруженные силы без специального письменного разрешения государственного секретаря и министра обороны США;

- совершившее любой вид измены или предпринявшее попытку насильственным путем свергнуть правительство США.

Так, в 1958 г. Верховный Суд США признал конституционность федерального закона, по которому предусматривалась утрата гражданства США за «участие в голосовании на выборах в иностранном государстве».

В странах, где предусмотрено автоматическое приобретение гражданства иностранкой в случае ее вступления в брак с гражданином данного государства, расторжение этого брака влечет утрату ею приобретенного гражданства.

В-третьих, принудительное лишение государством гражданства, как санкция государства в отношении лица, допускающее недозволенное поведение. Такое лишение гражданства можно подразделить на два вида:

- принудительное лишение государством гражданства лица, приобретшего его по рождению (денационализация). Так,согласно ст.4 Конституции Греции, в случае поступления лица на службу в другом государстве, если такая деятельность противоречит национальным интересам Греции, то такое лицо может быть лишено гражданства Греции;

- принудительное лишение гражданства натурализованных лиц (денатурализация). Как видно, такая мера применяется только к натурализованным гражданам, и то в течение сравнительно небольшого срока после натурализации. Например, из смысла части 2 ст.11 Конституции Испании о том, что «ни один испанец по происхождению не будет лишен своей национальности» вытекает, что натурализованные испанцы могут быть лишены испанского гражданства. Закон о гражданстве Австрии допускает лишение гражданства натурализованных граждан, запрещая такое лишение по истечении шести лет после натурализации.

В США отмена решения о натурализации осуществляется только в судебном порядке при наличии следующих оснований:

- незаконное получение натурализации в результате сокрытия тех или иных фактов или фальсификации документов;

- выезд гражданина в течение 5 лет после натурализации на постоянное место жительства в иностранное государство;

- установление в течение 5 лет после натурализации связи, включая членство, с организацией, связь с которой не позволила бы соответствующему лицу получить гражданство США.

В-пятых, гражданство может быть прекращено на основе международного договора или же по иным основаниям, предусмотренным соответствующим законом. Например, в США Закон Уолтера-Маккарена предусматривает лишение гражданства США всякого, кто, давая при приеме в гражданство клятву верности, «мысленно допустит для себя возможность не следовать этой клятве» или скроет, что в прошлом разделял убеждения, противоречащие официальному американскому мировоззрению.

Лишение гражданства предусматривается и Актом о гражданстве Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии: эта мера возможна, в частности, если лицо проявляет словом или делом нелояльность или недовольство по отношению к королеве. Лишение гражданства, согласно Закону о гражданстве Индийского Союза, представляет собой принудительное прекращение гражданства путем издания приказа Правительством Индии, когда оно убеждается в том, что то или иное лицо приобрело гражданство обманным путем, либо оно проявило нелояльность или недоброжелательность в отношении Конституции Индийского Союза.

Но конституции и законодательство некоторых стран (Иордания, Россия, Панама, Эфиопия и др.) запрещают лишать кого-либо гражданства.