Глава 14

Фінансово-правові основи регулювання банківсько! діяльності

§ 1. Банківська система України

Відповідно до Закону України «Про банки і банківську діяльність» ви 7 грудня 2000 року¹ (ч. і ст. 4) структура вітчиз­няної банківської системи включає Національний банк України та інші банки, що створено її діють на території України. Харак­тер відносин між центральним банком держави та іншими бан­ками дозволяє зробити висновок щодо дворівневої структури бан­ківської системи. Верхній рівень становить Національний банк України, який виступає особливим центральним органом дер­жавного управління та в процесі реалізації власних функцій здійснює владні повноваження з метою утримання стабільності банківської системи. Нижній рівень складають усі інші банки, що здійснюють власну діяльність на території України. Дворів­нева структура банківської системапередбачає особливі форми відносин представників цих рівнів, особливості яких зумовлю­ють використання різних методів правового регулювання.

Природно, що системоутворюючим елементом банківської системи є банк. Визначення цього поняття наведено законодав­цем у ст. 2 Закону України «Про банки і банківську діяльність»: «банк -- юридична особа, яка має виключне право на підставі ліцензії Національного банку України здійснювати у сукупності такі операції: залучення у вклади грошових коштів фізичних і юридичних осіб та розміщення зазначених коштів від свого імені, на власних умовах та на власний ризик, відкриття і ведення банківських рахунків фізичних та юридичних осіб». Саме таке визначення поняття «банк» зумовлено підходом законодавця до визначення змісту іншої фундаментальної категорії - - бан­ківської діяльності². Запропоноване нормативне визначення ка-

' Відомості Верховної Ради України. 2001. — № 5-6. - Ст. ЗО.

² У Законі України «Про банки і банківську діяльність» термін «бан­ківська діяльність» вжито в такому значенні: «залученняу вклади грошо­вих коштів фізичних і юридичних осіб та розміщення зазначених коштів від свого імені, на власних умовах та на власний ризик, відкриття і ве­дення банківських рахунків фізичних га юридичних осіб».

фінансово-правові основи регулювання банківської...

тегорії «банківська діяльність» фактично зводить її зміст лише до трьох банківських операцій, які банки мають право здійсню­вати на підставі банківської ліцензії Але, безсумнівно, зміст указаної категорії набагато ширший, оскільки: по-перше, нада­ючи клієнтам банківські послуги, банки здійснюють значно більшу кількість банківських операцій, перелік яких наведено в ст. 47 Закону України «Про банки і банківську діяльність»; по-друге, лід час здійснення власної діяльності банки вступа­ють не лише в при ватно-право в і відносини з клієнтами з метою надання їм банківських послуг, але й стають учасниками широ­кого кола правовідносин, які виникають у процесі державного регулювання банківської діяльності та які регулюють імпера­тивним методом. Багатоаспектність державного регулювання діяльності банків, використання різних форм (адміністратив­ного та індикативного регулювання), застосування Національ­ним банком України до банків заходів впливу в разі порушен­ня ними банківського законодавства - все це свідчить про те, що банківська діяльність як складний об'єкт правового впливу передбачає формування засад публічно-правового регулюван­ня¹. Саме публічно-правові відносини за участю банківських установ є предметом регулювання відповідного фінансово-пра­вового інституту.

Нижній рівень банківської системи України складають уні­версальні та спеціалізовані банки. За спеціалізацією банки мо­жуть бути ощадними, інвестиційними, іпотечними, розрахун­ковими (кліринговими). До компетенції банків належить ви­значення напрямів своєї діяльності та вибір спеціалізації за окремими видами операцій. Банк набуває статусу спеціалізова­ного банку в випадку, якщо більше 50% його активів є активами одного типу. Банк набуває статусу спеціалізованого ощадного банку в випадку, якщо більше 50% його пасивів є вкладами фізичних осіб. Національний банк України здійснює регулю-

¹ Докладніше про зміст публічно-правового регулювання банківської діяльності див. Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П, Финансовое право Учсб. пособие. — Харьков, 2003. - С. 288-289; Заверуха І. Банківське право: Посібник. - Львів, 2002. – Ст.10—11. Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Экмалян А. М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть. Учебник / Под общ. ред. акад. Б. Н. Топорнина. - М., 1999. -С. 117-118.

вання діяльності спеціалізованих банків через економічні нор­мативи та нормативно-правове забезпечення здійснюваних цими банками операцій.

Законом України «Про банки і банківську діяльність» вста­новлено вичерпний перелік організаційно-правових форм банків. В Україні банки створюють у формі акціонерного товариства, товариства з обмеженою відповідальністю або кооперативного банку.

Певна специфіка притаманна державним і кооперативним банкам. Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України «Про банки і банківську діяльність» державний банк - це банк, 100% ста­тутного капіталу якого належить державі. Державний банк зас­новують за рішенням Кабінету Міністрів України. Разом з тим у законі про Державний бюджет України на відповідний рік передбачено витрати на формування статутного капіталу дер­жавного банку. Кабінет Міністрів України зобов'язаний отри­мати позитивний висновок Національного банку України з при­воду наміру заснування державного банку. Отримання виснов­ку Національного банку України є обов'язковим також у разі ліквідації (реорганізації) державного банку, за винятком його ліквідації внаслідок неплатоспроможності. Статут державно­го банку затверджують за постановою Кабінету Міністрів України. Держава здійснює та реалізує повноваження влас­ника щодо акцій (паїв), які їй належать у статутному капіталі державного банку, через органи управління державного бан­ку, якими є наглядова рада та правління банку. В разі прий­няття рішення про часткове або повне відчуження державою належних їй акцій (паїв) державного банку такий банк втра­чає статус державного.

Кооперативні банки створюють за принципом територіальності й поділяють на місцеві та центральний кооперативні бан­ки. Мінімальна кількість учасників місцевого (в межах області) кооперативного банку має бути не менше 50 осіб. У разі змен­шення кількості учасників І неспроможності кооперативного банку протягом одного року збільшити їхню кількість до мінімальної необхідної кількості діяльність такого банку при­пиняють шляхом зміни організаційно-правової форми або ліквідації.

Глава 14

Фінансово-правові основи регулювання банківської...

Учасниками центрального є місцеві кооперативні банки. До функцій центрального кооперативного банку належать центра­лізація та перерозподіл ресурсів, акумульованих місцевими кооператив ними банками, а також здійснення контролю за діяль­ністю кооперативних банків регіонального рівня.

Окремою ланкою банківської системи України є банківські об'єднання. Згідно з ч. 1 ст. 9 Закону України «Про банки і банківську діяльність» банки мають право створювати банківські об'єднання таких типів: банківська корпорація, банківська хол­дингова група, фінансова холдингова група.

Банківське об'єднання створюють за попередньою згодою Національного банку України та підлягає державній реєстрації шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру банків. Банк може бути учасником лише одного банківського об'єднання.

Банківська корпорація — це юридична особа (банк), за­сновниками й акціонерами якої можуть бути виключно банки. Банківську корпорацію створюють із метою концентрації капі­талів банків — учасників корпорації, підвищення їхньої за­гальної ліквідності та платоспроможності, а також забезпечен­ня координації та нагляду за їхньою діяльністю. Банки, що ввійшли до банківської корпорації, передають корпорації по­вноваження на здійснення окремих операцій і забезпечують централізацію виконання окремих функцій. Централізації в межах банківської корпорації підлягають: виконання розра­хунків як серед членів корпорації, так і за її межами; операції на ринках грошей і капіталів; встановлення та ведення корес­пондентських рахунків (у національній та іноземних валютах); моніторинг кредитних ризиків; розробка та прийняття загаль­них для членів банківської корпорації правил і процедур вико­нання операцій і внутрішньої звітності; формування зовніш­ньої звітності; внутрішній аудит. Банки, що ввійшли до бан­ківської корпорації, зберігають свою юридичну самостійність у межах, обумовлених їхніми статутами та статутом банківської корпорації.

Банківська холдингова група - - це банківське об'єднання, до складу якого входять виключно банки. Материнському бан­ку банківської холдингової групи має належати не менше 50%

акціонерного (пайового) капіталу або голосів кожного з інших учасників групи, які є його дочірніми банками. Материнський банк банківської холдингової груші відповідає за зобов'язання­ми своїх членів у межах свого внеску в капітал кожного з них, якщо інше не передбачено законом або угодою між ними. Дочірній банк не має права володіти акціями материнського банку. Банківські холдингові групи дозволено створювати лише за умови, що угода про їхнє створення передбачає покладання на головний банк груші додаткових організаційних функцій стосовно банків-членів, а також створення системи управління спільною діяльністю. Банківській нагляд за діяльністю банкі­вської холдингової групи здійснюють на індивідуальній та кон­солідованій основі.

фінансова холдингова група має складатися переважно або виключно з установ, що надають фінансові послуги, до того ж серед них має бути щонайменше один банк, і материнська ком­панія має бути фінансовою установою. Відповідно до ст. 1 За­кону України «Про фінансові послуги та державне регулюван­ня ринків фінансових послуг» від 12 липня 2001 року¹ фінан­совою установою є юридична особа, яка відповідно до закону надає одну чи декілька фінансових послуг і яку внесено до відповідного реєстру в порядку, встановленому законом. До фінансових установ належать банки, кредитні спілки, ломбар­ди, лізингові компанії, довірчі товариства, страхові компанії, установи накопичувального пенсійного забезпечення, інвес­тиційні фонди й компанії та інші юридичні особи, виключним видом діяльності яких є надання фінансових послуг. Мате­ринській компанії має належати більше 50% акціонерного (пайо­вого) капіталу кожного з учасників фінансової холдингової групи. Материнська компанія фінансової холдингової групи відповідає за зобов'язаннями своїх членів у межах свого вне­ску в капітал кожного з них, якщо інше не передбачено зако­ном або угодою між ними.

1 Відомості Верховної Ради України. – 2002. - № 1. – Ст. 1

Глава 1 4

Фінансово-правові основи регулювання банківської..

§ 2. Правовий статус Національного банку України

Верхній рівень банківської системи України представлено єдиним органом - Національним банком України. Відповідно до ст. 2 Закону України «Про Національний банк України» від 20 травня 1999 року¹ (далі - - Закон про НБУ) Національний банк України є центральним банком України, особливим цент­ральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції і повноваження якого визначено Конститу­цією України², цим Законом та іншими законами України.

Центральний банк у будь-якій державі є особливим органом. Це зумовлено його спеціальним правовим статусом, який пе­редбачає покладення на нього низки особливих функцій, що має здійснювати лише одна інституція банківської системи — саме центральний банк держави. До таких функцій належать: забезпечення стабільності національної грошової одиниці, про­ведення грошово-кредитної політики, емісія грошей і організа­ція їхнього обігу, організація системи рефінансування комерцій­них банків, банківське регулювання та банківський нагляд тощо.

Найважливішою функцією центральних банків є забезпечення стабільності національної валюти. Про це свідчить ст. 99 Кон­ституції України: «Забезпечення стабільності грошової одиниці є основною функцією центрального банку держави - Націо­нального банку України». Забезпечення стабільності національ­ної валюти є прерогативою Національного банку України й саме тому особливого значення набуває закріплення його правового статусу, який би забезпечував ефективну реалізацію централь­ним банком його основної та інших функцій.

Правовий статус центрального банку як системна категорія поряд із функціональною характеристикою включає також пе­редбачену нормами права спеціальну правоздатність суб'єкта права в питаннях відання, а також його повноваження, що, вра­ховуючи публічні функції Національного банку, становлять його компетенцію³.

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1999 - № 29. - Ст. 338. ² Див.; п. 20 ст. 85, статті 99, 100, п. 12 от. 106 Конституції України. 3Див.: Банківське право України; Навч. посібник / За заг. ред. А. О Селіванова. - К., 2000 - С. 63.

Визначальним елементом правового статусу Національного банку України є положення, закріплене в ст. 2 Закону про НБУ: Національний банк України є особливим центральним органом державного управління. Використання законодавцем терміну «особливий центральний орган державного управлін­ня»- під час характеристики Національного банку України є універсальним підходом за двома підставами¹.

По-перше, вказане законодавче визначення відзначає дер­жавно-управлінську природу діяльності Національного байку України в процесі реалізації покладених на нього функцій. Національний банк активно бере участь у державному управлінні економікою в Україні шляхом проведення грошово-кредитної політики, а також здійснює спеціальні управлінські заходи в формі адміністративного та індикативного регулювання банків­ської діяльності.

По-друге, в такий спосіб відзначено принципову особливість правового статусу вітчизняного центрального банку. З ураху­ванням положення ст. 6 Конституції України щодо здійснення державної влади в України на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Національний банк України не входить до жодної з гілок влади, що виступає важливою гарантією його незалежності від органів державної влади. Незалежність На­ціонального банку від органів державної влади слід вважати ос­новним принципом його діяльності. Важливе значення цього принципу доведено практикою законодавчого закріплення стату­су центрального банку в інших країнах. Відповідно до ч. 2 ст. 75 Конституції Російської Федерації «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от дру­гих органов государственной власти»². На основі тлумачення цієї конституційної норми російські фахівці Г. А. Тосунян і О. Ю. Ві-

' Інший погляд обґрунтує В. Л. Кротюк. вважаючи використання цього терміна не зовсім вдалим, оскільки поняття системи державного управління, яке дають у Концепції адміністративноъ реформи в Україні, включає як суб'єктів управління органи виконавчої влади, що може да­вати основу для віднесення центрального банку до виконавчої гілки вла­ди. (Див.: Кротюк В. Л. Національний банк — центр банківської систе­ми України. Організаційно-правовий аналіз. - К., 2000. - С. 36).

² Конституция Российской Федерации. — М., 1999.

Глава 14

фінансово-правові основи регулювання банківської...

кулін зазначають, що Банк Росії — це самостійналанка єдиної системи державної влади Російської Федерації. До того ж вони дійшли висновку щодо можливості включення в єдину систему державної влади федеральних органів державної влади, які не є органами законодавчої, виконавчої чи судової влади, та ствер­джують, що наявність четвертої «грошової влади» - це не тільки реальність, властива Російській Федерації, але й невід'ємна риса європейської теорії і практики державного будівництва¹. За та­кого підходу порушується конституційний принцип поділу вла­ди, а також змішується чинна система державної влади та систе­ма державного управління.

Принцип незалежності центрального банку спрямовано на забезпечення ефективної реалізації його основної функції. Відо­мий польський економіст М. Дембровський зауважує, що для виконання своєї основної місії у сфері грошової політики цент­ральний банк має бути повністю незалежним як від законодав­чої, так. і від виконавчої влади. Захист органу, відповідального за грошову політику, від політичного циклу й політичної неста­більності досягається саме його незалежністю².

Зміст принципу незалежності Національного банку України розкривається шляхом аналізу інституційного та бюджетного аспектів.

Провідна ідея інституційної незалежності полягає в за­безпеченні режиму невтручання в діяльність центрального бан­ку з боку органів державної влади. Однак, як слушно ствер­джує А. О. Селіванов, незалежність центрального банку не слід зводити до статусної незалежності серед інших суб'єктів уп­равління економічними процесами, адже саме національний банк здатний бути єдиним емісійним центром і відповідати за управ­ління всією грошово-кредитною системою³. За таких умов особ­ливого значення набуває розробка механізму взаємодії Націо­нального банку України з вищими органами державної влади, оскільки він не може залишатися самоізольованим від інших суб'єктів економічної політики держави. Саме тому переконли-

во виглядає пропозиція А. С. Гальчинського щодо потреби по­будови стосунків між законодавчими органами, урядом і На­ціональним банком не на ієрархічній структурі, а на принци­пах рівноправного партнерства¹.

Зміст інституційної незалежності Національного банку Ук­раїни розкривається через механізм його відносин із парламен­том, урядом і главою держави - Президентом України. Особ­ливості форм цих взаємовідносин закріплено в розділі IX За­кону про НБУ.

Відповідно до ст. 51 цього Закону Національний банк підзвітний главі держави та Верховній Раді України в межах їхніх конституційних повноважень. Підзвітність означає:

1) призначення на посаду та звільнення з посади Голови
Національного банку України Верховною Радою України за
поданням Президента України;

2) призначення та звільнення Президентам України полови­
ни складу Ради Національного банку України;

3) призначення та звільнення Верховною Радою України
половини складу Ради Національного банку України;

4) доповідь Голови Національного банку Верховній Раді
України про діяльність Національного банку;

5) надання Президенту України та Верховній Раді України двічі
на рік інформації про стан грошово-кредитного ринку в державі.

Світова практика побудови відносин між центральним бан­ком і парламентом свідчить про різні форми парламентського контролю за діяльністю центрального банку. Форма правління Фінляндії визначає, що Фінляндський банк працює під гаран­тією Едускунти та перебуває в її віданні, а його діяльність кон­тролюють уповноважені, яких обирає Едускунта. В швецькій конституції (гл. 9, § 12) встановлено, що Ріксбанк є органом підзвітним Ріксдагу - парламенту Швеції2.

Особливості взаємовідносин Національного банку України з Кабінетом Міністрів України викладено в ст. 52 Закону про НБУ, яка закріплює такі їхні форми:

¹ Див.: Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. — М., 2000. — С. 42 — 44.

^г Див.: Дембровський М. В чому полягає місія центрального банку // Урядовий кур'єр. — 1999. - № 128. - С. 4.

³ Див.: Коментар до Конституції України. — К., 1996. — С. 226.

Див. докладніше: Гальчинський А. Теорія грошей: Навч. посібник. — К., 1998. - С 268.

Див.: Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. - М., 1999. - С. 625, 717.

Глава 14

Фінансово-правові основи регулювання банківської...

Національний банк і Кабінет Міністрів України проводять взаємні консультації з питань грошово-кредитної політики, роз­робки й здійснення загальнодержавної програми економічного й соціального розвитку;

Національний банк на запит Кабінету Міністрів України надає інформацію щодо монетарних процесів;

Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади на запит Національного банку нада­ють інформацію, що має вплив на стан платіжного балансу;

Національний банк підтримує економічну політику Кабіне­ту Міністрів України, якщо вона не суперечить забезпеченню стабільності грошової одиниці України;

Голова Національного банку або за його дорученням один із його заступників можуть брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу.

Другим аспектом принципу незалежності Національного банку України є бюджетна незалежність, зміст якої включає декілька елементів: по-перше, це умови та порядок участі цен­трального банку в фінансуванні бюджетних видатків, зокрема, дефіциту державного бюджету; по-друге, порядок перерахування прибутку банку до Державного бюджету.

Відповідно до ст. 54 Закону про НБУ Національному банку заборонено надавати прямі кредити як у національній, так і в іноземній валюті на фінансування витрат Державного бюджету України. Наявність цієї норми в указаному Законі відповідає тенденціям світової практики законодавчого регулювання відно­син центрального банку й уряду з приводу залучення коштів центробанку для фінансування бюджетних видатків. Пряме кредитування уряду центральним банком з метою фінансуван­ня бюджетного дефіциту становить реальну загрозу як для мо­нетарної стабільності, так і для фінансової безпеки держави в цілому¹. Заборона кредитувати - одна з основних вимог нор­мативно-правової конвергенції до країн-кандидатів щодо вступу

в Європейський Союз. У порядку виключення, законами про центральні банки окремих держав центробанкам дозволено надавати короткострокові кредити лише з метою касового обслу­говування бюджету, обмежуючи розмір кредитів певним роз­міром його дохідної частини. Такий підхід дозволяє централь­ному банку гнучкіше формувати свої відносини з урядом. З одного боку, не порушено принцип політичної недоторканості центробанку, а з іншого, - є коректним, з правового погляду, інструментом підтримки державної економічної політики, якщо це не загрожує грошовій стабільності¹.

Інше законодавче обмеження щодо фінансування Національ­ним банком України дефіциту Державного бюджету передбаче­но в ч. 6 ст. 15 Бюджетного кодексу України: «емісійні кошти Національного банку України не можуть бути джерелом фінан­сування дефіциту Державного бюджету України». Позбавлен­ня уряду необмеженої емісійної влади та протиставлення їй представництва фінансових інтересів країни - це положення на початку XX століття Л. М. Яснопольський розглядав як фінансову конституцію².

Фінансування бюджетних видатків можуть здійснювати з використанням інструментів фондового ринку, шляхом при­дбання центральним банком державних цінних паперів. Націо­нальний банк України згідно із Законом про НБУ (п. З ст. 42) має право купувати та продавати на вторинному ринку цінні папери в порядку, передбаченому законодавством України. Але ця норма не забороняє Національному банку придбання дер­жавних цінних паперів піт час їхнього первинного розміщення, що за певних умов може становити загрозу монетарній стабіль­ності у випадку, якщо в такий спосіб центральний банк фактич­но буде кредитувати уряд у значних розмірах. Саме тому Бюд­жетний кодекс Російської Федерації містить норму щодо не­можливості придбання Банком Росії боргових зобов'язань Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації, муніци-

¹ Одним із чинників глибокої загальноекономічної кризи та гіперінф­ляції в Україні протягом першої половини 1990-х років була хибна прак­тика надання Національним банком України кредитів Міністерству фінансів України з мстою фінансування дефіциту Державного бюджету на підставі відповідних норм законів про Державний бюджет України 1991-1996 років.

¹ Див. докладніше: Гальчинський А Найвищій пріоритет — грошова стабільність // Вісник Національного банку України. - 2001. -№5. -С. 3-4.

² Яснопальский Л. Н. Государственный банк // Вопросы государственого хозяйства и бюджетного права. — СПб., 1907 - С. 254.

Глава 14

пальних утворень під час їхнього первинного розміщення з ме­тою використання їх як джерела фінансування дефіциту бю­джету¹.

Другий елемент бюджетної незалежності Національного банку України визначено порядком перерахування частки його при­бутку до Державного бюджету України.

Відповідно до ч. 3 ст. 5 Закону про НБУ Національний банк за підсумками року в разі перевищення кошторисних доходів над кошторисними витратами, затвердженими на поточний бюд­жетний рік, вносить до Державного бюджету України наступ­ного за звітним року позитивну різницю на покриття дефіциту бюджету. Таким чином, підставою перерахування Національ­ним банком суми перевищення доходів над витратами є фак­тичний склад: а) наявність дефіциту Державного бюджету Ук­раїни згідно з відповідним законом; б) перевищення кошторис­них доходів над кошторисними витратами Національного банку за попередній ніж звітний бюджетний рік, що затверджує Рада Національного банку України.