Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування

Акти ради, сільського, селищного, міського голови:, голови районної у місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті у ме­жах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Рада у межах своїх повноважень приймає нормативні таї інші ак­ти у формі рішень. Рішення приймається на пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від її загального складу. При встановленні результатів голосування до загального) складу сільської, селищної, міської ради включається сільський:, селищ­ний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, тоді враховується його голос. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться у таких випадках:

обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду секретаря ради;

прийняття рішення щодо дострокового припинення повнова­жень сільського, селищного, міського голови;

обрання голови ради, заступника голови ради, звільнення їх із посади тощо.

Рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк із моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради з обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно забирає чинності. Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено пізніший строк уведення цих рішень у дію..

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради у межах своїх повноважень прий­має рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчо­го комітету і підписуються сільським, селищним, міським голо­вою, головою районної у місті ради. У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) із рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цьо­го рішення своїм розпорядженням та внести це питання на роз­гляд відповідної ради.

Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради у межах своїх повноважень видає розпо­рядження.

Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасо­вані відповідною радою.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мо­тивів їх невідповідності Конституції або законам України визна­ються незаконними у судовому порядку.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування дово­дяться до відома населення. На вимогу громадян їм може бути ви­дана копія відповідних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

10.8. Гарантії діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування (*)

Україна, як про це вже зазначалося, не лише визнає, а й гаран­тує місцеве самоврядування (ст.7 Конституції). Під гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти комплекс заходів, за допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве са­моврядування. Одним з інструментів гарантування відповідності місцевого самоврядування основним демократичним принципам місцевого самоврядування є відповідальність органів і посадових осіб за відхилення від вимог Конституції України та законодав­ства. Важливою гарантією місцевого самоврядування в Україні є сам факт наявності відповідної системи законодавства про місце­ве самоврядування, процес становлення якого ще триває.

У системі гарантій місцевого самоврядування можна виділити: загальні, які обумовлені особливостями соціально-політичного ла­ду, ступенем розвитку економіки, духовної сфери; конституційні, які визначаються у Конституції України і присвячені безпосе­редньо принципам організації місцевого самоврядування; організаційно-правові, які забезпечують організаційну та правову автономію територіальних громад та органів місцевого самовряду­вання; фінансово-економічні, спрямовані на додержання фінансо­вої та економічної самостійності місцевого самоврядування; міжна­родно-правові, які декларовані у міжнародно-правових актах.

Наведену вище типологію гарантій місцевого самоврядування можна було б продовжити. Проте сьогодні найбільш актуальною є проблема забезпечення передусім правової, організаційної та ма­теріально-фінансової автономії місцевого самоврядування.

Права місцевого самоврядування, визначені в Конституції України, захищаються в судовому порядку. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Консти­туції чи законам України зупиняється у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду (статті 144, 145).

У ЗМС також зазначається, що обмеження прав територіаль­них громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану і що органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів са­моврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень та в інших випадках, передбачених законом. Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право зверта­тися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права тери­торіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

У цих положеннях ЗМС та Конституції України відтворені по­ложення Хартії, відповідно до яких органи місцевого самовряду­вання п закріплених Конституцією України принципи місцевого само­врядування, а також що будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування має бути призначе­ний лише для контролю за дотриманням законності та консти­туційних принципів.

Прослідкуємо за процесом створення української моделі місце­вого самоврядування в аспекті підвищення його гарантій. У зако­нах про обласну, районну чи міську раду, що діяли з 1980 року ще в радянській Україні, жодних згадок про гарантії нема. Які гарантії місцевого самоврядування, якщо ради вважалися державними органами? Але як тільки починає формуватись зако­нодавство щодо місцевого самоврядування, то поступово формується і правове поле гарантій його діяльності. У першому Законі «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» (1990р.) з’являється невеличкий розділ із п'яти статей «Правове забезпечення місцевого самовря­дування», який установлює початкові гарантії у цій новій для то­го періоду сфері. Цікаво, що відповідно до того закону ради та їх органи вважались «державними органами місцевого самовряду­вання». У Законі України «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні» (1997р.) гарантіям присвячено вже 7 статей, а у проекті но­вої редакції ЗМС у 2004р. на визначення й усиновлення право­вих гарантій місцевого самоврядування виділено вже 11 статей. Динаміка, навіть у кількісному вимірі, очевидна. Розвиток поля гарантій пов'язаний із повсякчасною актуальністю цієї проблеми оскільки, на жаль, у практиці державного будівництва суверенної України не рідко трапляються випадки втручання державних ор­ганів, а перш за все, місцевих органів виконавчої влади та їх поса­дових осіб у діяльність органів місцевого самоврядування, а так звані компетенційні спори в судах загальної юрисдикції майже відсутні. Суттєвий негативний вплив на таке становище справляє і хронічна незавершеність судової реформи: адміністративні суди, які повинні розглядати такі спори, мають з'явитися лише з 2005 року.

Найважливою гарантією місцевого самоврядування є встанов­лена ЗМС обов'язковість актів і законних вимог органів та посадо­вих осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень, для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадо­вими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. ЗМС також установлює, що зазначені вище юридичні та фізичні особи несусь встановлену за­коном відповідальність перед органами місцевого самоврядуван­ня за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їхніми діями повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень і дотримання або бездіяльністю, а також у разі невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах на­даних їм повноважень.

Однією з важливих гарантій місцевого самоврядування є також те, що його первинні суб'єкти - громади - не можуть бути приму­сово об'єднані або скасовані у зв'язку з удосконаленням державою первинної ланки адміністративно-територіального устрою. Це положення закону певною мірою знаходиться у протиріччі з кон­цепцією утворення самодостатніх для здійснення місцевого само­врядування територіальних громад, що втілюється змінами у Конституції України, ухваленими наприкінці 2004 року.

Діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування гарантується тим, що їх повноваження не можуть бути достроково припинені державними органами. У разі якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції чи законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення їх рішень у відповідність законам, або ж сесія цієї ради не проводиться без поважних причин у встановлені законом строки чи рада не вирішує питань, віднесених до її відання, Верховна Рада України може призначити лише позачергові вибори до цієї ради. Законом установлено, що питання про призначення таких позачергових виборів порушується відповідно сільським, се­лищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севасто­польської міських державних адміністрацій, проте і в цьому випад­ку відповідна рада продовжує діяти до обрання нового складу цієї ради. Подібним чином вирішується питання про дострокові вибори сільського, селищного, міського голови в разі, якщо він порушує Конституцію та Закони України, права й свободи громадян, не забез­печує здійснення своїх повноважень. Слід зазначити, що при вирішенні питання Верховною Радою про призначення дострокових виборів ради або сільського, селищного, міського голови обов'язко­вою умовою є рішення суду про визнання їхніх актів незаконними, а також висновок відповідного комітету Верховної Ради України.

Вагоме значення у врегулюванні проблеми гарантій мають закони про бюджетно-фінансову систему, адміністративно-тери­торіальний устрій України, а також про адміністративно-тери­торіальні утворення з особливим режимом функціонування, в яких також мають створюватись умови для розвитку місцевого самоврядування, оскільки воно визначається й гарантується Конституцією України.

Відповідно до Конституції України (ст.19), органи місцевого са­моврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тому цілком виправдано, що статус місцевого са­моврядування та його органів визначається саме законами. Проте чинний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відкриває шлях до розвитку власної нормотворчості територіальних громад. Ідеться про так зване статутне право. У цьому законі зазна­чається, що з метою врахування історичних, національно-культур­них, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого само­врядування на основі Конституції України та в межах цього закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста, який підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України, а отже, набуває правового характеру.

Найуразливішим місцем у системі гарантій місцевого самовря­дування є забезпечення матеріально-фінансової автономії цього інституту та його органів. Так, наприклад, залишається поки що невизначеним статус майна, яке є спільною власністю тери­торіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конституції України (ст.142) здійснюють районні й обласні ради. Повноваження останніх, до речі, теж не розмежовані між собою. Це питання набуває особливої гостроти у зв'язку з тим, що відчуження зазначеного майна має здійснюватися лише за рішен­ням власника цього майна, тобто територіальних громад сіл, селищ, міст, але управляють цим майном фактично місцеві дер­жавні адміністрації. Крім того, встановлений у ЗМС демократич­ний порядок формування дохідної частини місцевих бюджетів, який має гарантувати незалежність цих бюджетів, фактично не застосовується у зв'язку з неприведенням законів про бюджетну та податкову систему у відповідність із ЗМС.

Далі коротко викладені деякі процедури та механізми забезпе­чення гарантій діяльності органів та посадових осіб місцевого са­моврядування, що визначені в українському законодавстві:

Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місце­вих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самовря­дування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Потреба у деяких гарантіях пов'язана з існуючою моделлю здійснення влади на місцях і наявністю місцевих державних адміністрацій з виконавчим функціями. Наприклад, встановлені такі гарантії:

місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-еко­номічного й культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними й підконтрольними у частині повноважень, делегова­них їм відповідними районними, обласними радами, а також у вико­нанні рішень рад із цих питань;

районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адмі­ністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь;

якщо недовіру голові районної, обласної державної адмі­ністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загаль­ного складу відповідної ради, Президент України приймає рішен­ня про відставку голови місцевої державної адміністрації.

На вимогу відповідних органів та посадових осіб місцевого самоврядування керівники розташованих або зареєстрованих на відповідній території підприємств, установ та організацій неза­лежно від форм власності зобов'язані прибути на засідання цих органів для подання інформації з питань, віднесених до відання ради та її органів, відповіді на запити депутатів.

Місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та ор­ганізації, а також громадяни несуть установлену законом відпо­відальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а та­кож унаслідок невиконання рішень органів та посадових осіб місце­вого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень. Органи та посадові особи місцевого самоврядування відповідають за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридич­ними й фізичними особами. Підстави, види й порядок відповідаль­ності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визнача­ються Конституцією та законодавством України.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвіт­ними, підконтрольними і відповідальними перед територіальни­ми громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-еко­номічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність. Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права й свободи гро­мадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повнова­жень. Порядок і випадки дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіаль­ними громадами визначаються ЗМС.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам у резуль­таті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцево­го самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а внаслідок неправомірних рішень, дій або бездіяль­ності посадових осіб місцевого самоврядування - за рахунок їхніх власних коштів у порядку, встановленому законом.

Спори про поновлення порушених прав юридичних і фізич­них осіб, що виникають внаслідок рішень, дій чи бездіяльності ор­ганів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються у судовому порядку.

Повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припи­нені. ЗМС визначає обмежений перелік підстав для припинення повноважень:

- якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції Ук­раїни, ЗМС та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;

- якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у стро­ки, встановлені ЗМС, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.

- Повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті ради у випадку наявності зазначених підстав та в інших випадках можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референ­думу. Питання про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної у місті ради за рішенням місцевого ре­ферендуму може бути порушено сільським, селищним, міським го­ловою, а також не менш як однією десятою частиною громадян, які проживають на відповідній території і мають право голосу.

- Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради за наявності зазначених підстав (тобто якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних ор­ганів про приведення цих рішень у відповідність із законом, або якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені ЗМС, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання) рішення суду про визнання актів ради незаконними, вис­новків відповідного комітету Верховної Ради. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради може порушуватись перед Верховною Радою України сільсь­ким, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації. Порядок прове­дення позачергових виборів рад визначається Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».

- Повноваження сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради вважаються достроково припиненими у разі: його звернення з особистою за­явою до відповідної ради про складення ним повноважень голови; припинення його громадянства; набрання законної сили обвину­вальним вироком щодо нього; порушення ним вимог щодо обме­ження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»; визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер; його смерті.

- Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права й свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Крім того, повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності вищезазначе­них підстав та в інших випадках можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови визначається законом про місцеві референдуми. Рішення про проведення місцево­го референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови приймає сільська, селищна, міська рада як за власною ініціативою, так і на вимогу не менш як однієї десятої частини громадян, що проживають на відповідній те­риторії і мають право голосу.

- За наявності рішень суду про визнання розпоряджень чи дій сільського, селищного, міського голови незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради Верховна Рада України мо­же призначити позачергові вибори сільського, селищного, місько­го голови. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільського, селищного, міського голови мо­же порушуватись перед Верховною Радою України відповідною сільською, селищною, міською радою, головою обласної, Київсь­кої, Севастопольської міської державної адміністрації. Порядок проведення позачергових виборів сільського, селищного, місько­го голови визначається законом про вибори.

Таким чином, в Україні існує система місцевого самоврядуван­ня, її правовий статус визначено у Конституції України. Органи місцевого самоврядування представляють інтереси самоврядних територіальних громад у межах чинного законодавства України і діють на засадах правової, організаційної і матеріальної автономії. Самоврядування в Україні на певній території поєднується з діяльністю державних органів на місцях. Діяльність органів місцевого самоврядування й діяльність місце­вих державних органів регулюється й гарантується законом. Удосконалення української моделі управління місцевим справами взагалі і місцевого самоврядування зокрема сприятиме підвищен­ню ефективності його діяльності, його становленню як фунда­ментальної підвалини формування української демократичної держави з розвинутим громадянським суспільством. Місцеве самоврядування є невід'ємною складовою і передумовою ефектив­ного розвитку громадянського суспільства. Отже, треба сподіва­тися, що в міру становлення громадянського суспільства в Україні будуть створюватись нові передумови для подальшого розвитку місцевого самоврядування, посилюватись його еко­номічні, юридичні та соціальні гарантії.

Питання для самоперевірки:

Дайте визначення місцевого самоврядування.

З'ясуйте походження місцевого самоврядування (*).

Розкрийте правовий статус територіальної громади.

Назвіть і висвітліть характеристики місцевого самовря­дування.

Визначте поняття та ознаки представницьких органів місце­вого самоврядування.

Розгляньте систему, органи та посадових осіб місцевого са­моврядування.

Розкрийте компетенцію органів та посадових осіб місцевого

самоврядування.

Покажіть порядок формування, організацію роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Дайте характеристику актів місцевого самоврядування та їх

походження.

Поясніть мету й зміст гарантій у місцевому самоврядуванні (*).

Дослідіть стосунки органів і посадових осіб місцевого само­врядування з органами державної влади (*).