Принципи місцевого самоврядування

Система принципів місцевого самоврядування не вичерпуєть­ся лише принципом його автономності у правовій, організаційній та матеріально-фінансовій сферах. Закон про місцеве самовряду­вання називає й інші принципи (ст.4). Їх умовно можна поділити на дві групи: спеціалізовані, які властиві лише органам місцевого самоврядування та завдяки яким ці органи суттєво відрізняються від місцевих органів виконавчої влади (принципи виборності, ко­легіальності, підзвітності та відповідальності перед територіаль­ними громадами, судового захисту своїх прав); універсальні, тобто властиві як органам місцевого самоврядування, так і місцевим ор­ганам виконавчої влади (принципи народовладдя, законності, глас­ності, поєднання місцевих і державних інтересів). Оскільки прин­ципи місцевого самоврядування є одночасно і правовими нормами (так званими нормами-принципами), то ними слід неухильно керу­ватися в повсякденній практиці функціонування місцевого само­врядування.

Суть місцевого самоврядування як форми самоорганізації місцевого населення полягає в тому, що функціонально та ор­ганізаційно воно є організаційно-правовим механізмом, завдяки якому територіальні громади безпосередньо і через обрані ними органи здійснюють функції та повноваження місцевого самовря­дування. «Місцеве самоврядування, - зазначається в Конституції України, - здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи». Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціати­вою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна (ст.140 Конституції).

Концепції місцевого самоврядування (*)

При з'ясуванні явища місцевого самоврядування принципо­вим є відповісти на питання: чи здійснює територіальна громада та її органи окрему, відмінну від державної, владу, чи вони вико­нують функції й повноваження органів держави?

Однозначної відповіді на це непросте питання немає. В Україні, як і в усьому світі, продовжують існувати та впливати на практику державотворення дві основні теорії місцевого самов­рядування: державницька і громадівська.

В основі державницької теорії лежить ідея децентралізації части­ни державної виконавчої влади, її передачі на рівень територіальних спільнот громадян (громад, комун, територіальних колективів) та тих органів, які вони обирають. Прихильники цієї теорії виступа­ють лише за певну правову, організаційну та фінансову автономію місцевого самоврядування та його органів стосовно центральних та місцевих органів державної влади, але не самої цієї влади, розгляда­ють самоврядування як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів (місцевого насе­лення та його органів). Згідно з державницькою теорією, місцеве самоврядування органічно вписується в механізм народовладдя, оскільки його коріння - у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина - територіальна спільнота громадян (комуна, муніци­палітет, община, зміна, територіальний колектив, територіальна громада - в різних країнах вони називаються по-різному), а обсяг повноважень - у законі, в якому, як відомо, віддзеркалюється дер­жавна воля всього народу. Органи місцевого самоврядування тери­торіальної спільноти громадян, в Україні - територіальної громади, при цьому мають діяти за принципом: «Дозволено лише те, що пе­редбачено законом». Місцеве самоврядування при такому підході до його розуміння можливе не тільки на рівні територіальних громад, а й на рівні регіонів, зокрема, районів, областей, оскільки держава може визнавати їх теж місцевими колективами, тобто первинними суб'єктами місцевого самоврядування. Місцевими колективами, зазначається, наприклад, у ст.72 Конституції Франції, є комуни, де­партаменти, заморські території, які вільно управляються виборни­ми радами в умовах, визначених законом.

Державницька теорія місцевого самоврядування отримала найбільше поширення в Європі. Вона започаткована, на наш пог­ляд, ще магдебурзьким правом (магдебурзька грамота, яка нада­валася королем тому чи іншому місту, була класичним актом де­централізації суверенної влади середньовічної держави на рівні цього міста, його територіальної громади) та знайшла своє втілен­ня в Європейській Хартії місцевого самоврядування. Місцеве са­моврядування, зазначається в Хартії, - це «право і спроможність місцевих властей в межах закону здійснювати регулювання і уп­равління суттєвою часткою державних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення» (п.1 ст.3).

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають первинні суб'єкти місцевого самоврядування - гро­мади як самостійне джерело такої публічної влади, яка не нале­жить державі, а є самостійною, так званою «муніципальною». Основні постулати цієї теорії:

10. місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів, бо тільки там, на думку прихильників громадівської теорії, ще збереглися умови для відтворення громад. Щодо інших рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприк­лад, районів, областей), то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад сіл, селищ і міст - асоціацій;

11. органи місцевого самоврядування мають вирішувати питання лише місцевого значення, які випливають із колективних потреб відповідної громади, а здійснення повноважень державної влади має покладатися на місцеві органи державної виконавчої влади;

12. право на місцеве самоврядування є природним і невід'ємним від самої громади, а тому держава лише його визнає та гарантує;

13. при вирішенні питань місцевого значення органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом: «Дозволено все, що не заборонено законом».

Громадівська теорія місцевого самоврядування започаткована практикою державотворення у США. Адже добре відомо, що ця держава починалася із самоврядних громад переселенців-колоністів, які згодом об'єдналися в державні утворення - штати, а ці останні - у федерацію - Сполучені Штати Америки.

Певною модифікацією громадівської і державницької теорій місцевого самоврядування є досить поширена у світі теорія муніципального дуалізму.

Згідно з цією теорією, органи місцевого самоврядування є неза­лежними від держави лише в суто громадівських справах, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, які виконують її функції й повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які пок­ликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на «власні» і «делеговані». При вирішенні власних справ органи місцевого самоврядування мають діяти самостійно й незалежно від державних органів (звичайно, в межах закону), а при вирішенні «делегованих» - під адміністративним контро­лем відповідних органів держави.

Розглянуті вище державницька, громадівська та дуалістична теорії місцевого самоврядування істотно вплинули на процеси державотворення взагалі й становлення місцевого самоврядуван­ня зокрема в незалежній Україні й знайшли своє відображення як у Конституції України та законодавстві, так і у практиці діяль­ності місцевого самоврядування.

Робота над удосконаленням української моделі місцевого само­врядування триває постійно: у 2001 році ухвалено у першому читанні нову редакцію Закону України «Про місцеве самовряду­вання». У порядку підготовки до другого читання вже до неї були запропоновані деякі важливі зміни; у грудні 2004 року почався процес уточнення конституційних засад місцевого самоврядування та територіального устрою, взаємодії місцевого самоврядування з урядом та урядовими місцевими структурами. Ці пошуки пов'язані із тим, що демократична держава не може обійтися без де­централізації своєї виконавчої влади. Жорстка централізація цієї влади властива лише диктаторським або тоталітарним режимам.

Форми децентралізації влади (*)

У теорії та практиці державного будівництва розрізняють, як правило, дві форми децентралізації:

14. децентралізацію демократичну, коли йдеться про передачу частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць (тери­торіальних громад, общин, комун, муніципалітетів, територіаль­них колективів) та тих органів, які воно обирає (органів місцевого самоврядування);

15. децентралізацію адміністративну (іноді її називають - «деконцентрація»), коли йдеться про створення на місцях спеціальних урядових органів (місцевих державних адмініст­рацій, префектур, урядових комісаріатів тощо), які становлять так звану урядову або виконавчу вертикаль.

У різних країнах по-різному застосовуються зазначені форми децентралізації влади. Так, Велика Британія відома як батьківщина такого управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад та більш значних спільнот людей, що історично склалися, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання державної адміністрації, орга­ни якої на місцях відсутні. Цим шляхом ідуть також США, Кана­да, Австралія та деякі інші країни. У спеціальній літературі такий тип місцевого управління, що склався у Великій Британії та згаданих країнах, прийнято називати англосаксонським або класичним типом.

Свої особливості має місцеве управління у Франції, Італії та де­яких інших європейських країнах. Його характерною ознакою є те, що поряд із місцевим самоврядуванням на місцях створю­ються та діють урядові периферійні структури - префектури, комісаріати, однією з найважливіших функцій яких є здійснення так званої адміністративної опіки відносно місцевого самовряду­вання, його органів та посадових осіб. Цей тип місцевого управління має назву французького або континентального.

Протягом багатьох десятиліть пануючим принципом побудови державної влади в СРСР, до складу якого входила й Україна, був принцип її єдності, який обумовлював, у свою чергу, єдність систе­ми рад як органів цієї влади. Тому місцеві ради були конституйовані як органи єдиної державної влади в межах відповідних адміністра­тивно-територіальних одиниць (областей, районів, міст, селищ, сіл) і розглядалися в теорії та практиці державного будівництва радянсь­ких часів, з одного боку, як органічна частка, елемент цієї влади, провідник її рішень на місцях, тобто як певна урядова адмініст­рація, а з іншого - як організація місцевого населення, що поклика­на вирішувати «всі питання місцевого значення», тобто як органи місцевого самоврядування. Цей тип організації управління на місцях має назву радянського. До того ж, виконавчі органи місцевих рад, як це вже зазначалося, знаходилися в подвійному підпорядку­ванні, тобто входили до урядової вертикалі.

Отже, перед кожною державою, яка стає на шлях демократич­ного розвитку, завжди постає питання, яка форма децентра­лізації, який тип організації управління на місцях є більш прий­нятним для неї з огляду на конкретні обставини політичного, економічного, соціально-культурного характеру. В Україні зас­тосовується метод децентралізації влади на основі місцевого самоврядування.