Види автономії місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування як один з основоположних інститутів конституційного ладу України має власну систему принципів, че­рез призму яких розкривається зміст цього важливого соціально-політичного явища, його місце й роль у суспільстві та державі. Найважливішими з них є принцип самостійності (автономії) місцевого самоврядування та його органів. Відрізняють такі види автономії місцевого самоврядування: правова, організаційна та матеріально-фінансова.

Правова автономія місцевого самоврядування полягає в то­му, що органи місцевого самоврядування мають свої власні пов­новаження, визначені Конституцією та ЗМС. Органи місцевого самоврядування, зазначається в ч.1 ст.16 ЗМС, є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повно­важеннями, у межах яких діють самостійно і несуть відпо­відальність за свою діяльність. Відповідно до ст.4 Хартії, ці повноваження мають бути повними та виключними, тобто не по­винні належати одночасно іншим органам. У межах цих повно­важень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив із будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Організаційна автономія полягає в тому, що основні суб'єкти місцевого самоврядування - територіальні громади та їх органи - не є елементами державного апарату, не належать до його системи. Тому вони, як зазначається в Хартії, повинні мати можливість, не порушуючи загальних законодавчих положень, самостійно визна­чати свою власну структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам, будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування (статті 6, 8 Хартії). Відповідно до цих принципів Хартії, у ст.20 ЗМС зазначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місце­вого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Матеріально-фінансова автономія місцевого самоврядування полягає в праві територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування на володіння, користування й розпо­рядження майном, яке перебуває в комунальній власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про це наголошується в Хартії (ст.9), для здійснення власних повнова­жень місцевого самоврядування та його органів. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування в Україні є рухо­ме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, зем­ля, природні ресурси, які перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, які перебувають в управлінні районних і об­ласних рад (ч.1 ст.142 Конституції України, ч.3 ст.3 ЗМС). Ко­мунальна власність є самостійною, відокремленою від держави формою публічної власності. Від імені і в інтересах тери­торіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійсню­ють відповідні ради (ч.5 ст.16 ЗМС). Місцеві бюджети є самостійними і не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місце­вих бюджетів (ч.6 ст.16 ЗМС).

Тут слід зазначити, що у радянські часи повноваження місцевих рад визначалися за принципом так званої «матрьошки», відповідно до якого повноваження, скажімо, сільської ради була одночасно й повноваженнями районної ради, а повноваження районної ради повноваженнями обласної ради. Крім цього, взаємовідносини у сис­темі місцевих рад будувалися за принципом «керівництва» зверху вниз або вертикального підпорядкування рад, а їх виконавчі органи перебували в так званому «подвійному підпорядкуванні» - власній раді й виконкомам рад вищого рівня та іншим органам державної влади. Щодо місцевих бюджетів, то вони розглядалися як складова державного бюджету. Природно, що таке становище місцевих рад не відповідає природі місцевого самоврядування.

Предметом місцевого самоврядування, як це визначено в Конституції та законах України, є питання, які випливають із ко­лективних потреб територіальної громади, тобто самого населення жителів, які проживають на території відповідного села, селища, міста чи декількох сільських населених пунктів, що мають єдиний адміністративний центр (сільради). Проте держава (і це не суперечить світовому досвідові, втіленому в Хартії) може надава­ти органам місцевого самоврядування окремі повноваження державної виконавчої влади, які вони (органи місцевого самовря­дування) мають реалізувати «за сумісництвом». Ось чому повно­важення цих органів за своєю природою прийнято поділяти на дві групи: власні, або самоврядні та делеговані, або доручені. При здійсненні власних повноважень органи місцевого самоврядуван­ня діють незалежно, самостійно і відповідальні тільки перед зако­ном; при здійсненні делегованих повноважень - під контролем відповідних органів державної виконавчої влади (частини 3 і 4 ст. 143 Конституції України). Але і в цьому випадку вони повинні, як про це зазначається в Хартії, «у міру можливості... пристосовува­ти свою діяльність до місцевих умов» (ч.5 ст.4). Це правило не є відступом від принципу правової автономії місцевого самовряду­вання, якщо реалізується на практиці з розумінням природи місцевого самоврядування та в повній відповідності до закону.