Інструмент парламентського контролю реалізації прав людини

Конституція України проголошує, що Україна є правовою демократичною державою (стаття 1). Крім того, у третій статті Конституції проголошується: «Права й свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвер­дження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави». Правам, свободам та обов'язкам людини й громадянина присвячено найбільший розділ Конституції, який містить 47 зі 161 статті Конституції. Незважаючи на те що норми української Конституції є нормами прямої дії, в Україні існують проблеми реалізації проголошених Конституцією прав і свобод людини, що пов'язані, перш за все, з діями чи бездіяльністю представників влади. Такі проблеми існують і в країнах з устале­ними традиціями демократії. Крім звичних інструментів держави із забезпечення прав і свобод, що узагальнено називають право­охоронні органи і які діють у системі виконавчої та судової влади, у багатьох країнах використовують також контроль з боку законо­давчої влади (парламенту) за дотриманням прав і свобод людини. У нашій країні інституцію парламентського контролю називають «Уповноважений Верховної Ради України з прав людини» (далі - Уповноважений). В інших країнах цей інструмент називають також омбудсмен, медіатор, посередник, народний захисник. У деяких країнах ця інституція представлена однією особою (Польща, Португалія, Велика Британія, Іспанія, Франція, Австрія, Росія), в інших - колегіальним органом (Угорщина). Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини й громадянина, не відміняє їх і не спричинює перегляду компетенції державних органів, які покликані забезпечувати захист і поновлення порушених прав і свобод. Діяльність Уповноваженого є механізмом позасудового відновлення порушених прав і свобод громадян.

Метою парламентського контролю за додержанням консти­туційних прав і свобод людини й громадянина, що здійснюється Уповноваженим, є:

захист прав і свобод людини й громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними дого­ворами України;

додержання та повага до прав і свобод людини й громадянина всіма органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими особами;

запобігання порушенням прав і свобод людини й громадяни­на або сприяння їх поновленню;

сприяння приведенню законодавства України про права й свободи людини й громадянина у відповідність із Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі;

поліпшення і подальший розвиток міжнародного співро­бітництва в галузі захисту прав і свобод людини й громадянина;

запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод;

сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.

В Україні Уповноважений є посадовою особою, статус якої визначається статтями 55 і 101 Конституції України, законами України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини» від 23 грудня 1997 р. та «Про державну службу» від 16 груд­ня 1993 р., деякими іншими актами законодавства України.

Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів і посадових осіб. Він нікому не підпорядко­вується, крім закону. Уповноважений регулярно (щорічно) звітує перед Верховною Радою.

Призначення та звільнення Уповноваженого (*)

Уповноважений призначається Верховною Радою України шляхом таємного голосування бюлетенями строком на п'ять років. Уповноважений приносить присягу. Ним може бути приз­начено громадянина України, який на день обрання досяг 40 років, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності та протягом останніх п'яти років проживає в Україні. Не може бути призначено Уповноваженим особу, яка має судимість за вчинення злочину, якщо ця судимість не погашена та не знята у встановленому законом порядку. Зако­нодавство про Уповноваженого встановлює досить складну й бага­тостадійну процедуру підготовки до призначення Уповноважено­го, яка має забезпечити добір на цю посаду людини з високими моральними та діловими якостями й відсутність залежності Уповноваженого від учасників процесу призначення.

Українське законодавство встановлює низку вимог несумісності до Уповноваженого. Уповноважений не може мати представницького мандата, обіймати будь-які інші посади в орга­нах державної влади, виконувати іншу оплачувану чи неоплачувану роботу в органах державної влади, органах місцевого самов­рядування, об'єднань громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, крім викладацької, наукової або іншої творчої діяльності. Він не може бути також членом будь-якої політичної партії.

Звільнення Уповноваженого з посади та припинення його повно­важень здійснюються Верховною Радою, про що оформляються відповідні постанови. У цьому випадку, як і при призначенні, зас­тосовується встановлена законом детальна процедура. Законом виз­начено також вичерпний перелік підстав, що призводять до припи­нення повноважень чи звільнення Уповноваженого з посади.

Сутність діяльності Уповноваженого Верховної Ради з прав людини полягає у захисті та відновленні порушених прав та сво­бод людини й громадянина внаслідок дій, бездіяльності або злов­живань посадових осіб і органів влади. Зауважимо, що, незважаю­чи на те, що на посаду Уповноваженого призначає та звільняє Верховна Рада України, цей орган парламентського контролю розглядається як самостійний та незалежний щодо інших інститутів державної влади.

3.2. Забезпечення діяльності українського омбудсмена (*)

Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» надає Уповноваженому низку прав, що мають за­безпечити виконання покладених на нього обов'язків, серед яких:

право невідкладного прийому Президентом України, Голо­вою Верховної Ради України, Прем'єр-міністром України, голова­ми Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцево­го самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їхніми посадовими та службовими особами;

право бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів України та судів усіх інстанцій, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів;

право знайомитися з документами, у тому числі і секретни­ми (таємними), та отримувати їх копії в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знахо­дяться у судах;

запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіря­ються у справі;

відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи відбування засудженими по­карань та заклади примусового лікування й перевиховання, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їхнього тримання;

звертатися до Конституційного Суду України з поданням та звертатися до судових органів із заявою про захист прав і свобод людини й громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поваж­них причин не можуть цього зробити самостійно, а також особис­то або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом;

направляти у відповідні органи акти реагування Уповнова­женого у разі виявлення порушень прав і свобод людини й грома­дянина для вжиття цими органами відповідних заходів;

перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини й громадянина відповідними державними органами;

безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях.

Для правового, інформаційного, організаційного, аналітичного та іншого забезпечення діяльності Уповноваженого утворюється секретаріат, який визнається юридичною особою, має свій рахунок у банку та печатку встановленого зразка. Структура секретаріату, розподіл обов'язків та інші питання щодо організації його роботи регулюються Положенням про секретаріат Уповноваженого Вер­ховної Ради України з прав людини. Положення про секретаріат затверджуються Уповноваженим. Призначення на посаду та звільнення працівників секретаріату здійснює Уповноважений.

При Уповноваженому може створюватися консультативна ра­да з осіб, які мають досвід роботи у галузі захисту прав і свобод лю­дини й громадянина.

Уповноважений має право призначати своїх представників на місцях. Організація діяльності та межі повноважень представни­ків Уповноваженого регулюються відповідним Положенням, яке той затверджує.

Фінансування діяльності Уповноваженого проводиться за рахунок Державного бюджету України і щорічно передбачаєть­ся в ньому окремим рядком. Для цього Уповноважений розроб­ляє, подає на затвердження Верховної Ради України та виконує кошторис своїх витрат. Фінансова звітність подається ним у по­рядку, встановленому законодавством України.

Верховна Рада України і відповідні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані створювати необхідні умови для діяльності Уповноваженого, його секре­таріату та представників.

У процесі фактичної реалізації своїх повноважень Уповнова­жений зобов'язаний додержуватися Конституції України й за­конів України, інших правових актів, прав та інтересів людини й громадянина, що охороняються законом, забезпечувати виконан­ня покладених на нього функцій та повною мірою використовувати надані йому права.

Уповноважений зобов'язаний зберігати конфіденційну інфор­мацію. До речі, цей обов'язок діє і після припинення його повно­важень. Уповноважений не має права розголошувати отримані відомості про особисте життя заявника та інших причетних до заяви осіб без їхньої згоди.

Актами реагування Уповноваженого щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини й громадянина є Консти­туційне подання та Подання Уповноваженого.

Конституційне подання Уповноваженого - акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційності) закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента України та Кабінету Міністрів України, правового акта Автономної Республіки Крим та офіційного тлумачення Конституції України та законів України.

Подання Уповноваженого - акт, який вноситься Уповноваже­ним до органів державної влади, органів місцевого самоврядуван­ня, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій неза­лежно від форми власності їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення ви­явлених порушень - прав і свобод людини й громадянина.

Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини й громадянина, які отримує: за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їхніх представників відповідно до Закону України «Про звер­нення громадян»; за зверненнями народних депутатів України; за власною ініціативою.

Під зверненням громадян, відповідно до вищезгаданого закону, слід розуміти викладені у письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і за­конні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-не-будь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності. При зверненні до Уповноваженого не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, релігійних чи інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майно­вого стану, місця проживання, за мовними чи іншими ознаками. Так, наприклад, особа, позбавлена волі, може у письмовій формі звернутися до Уповноваженого або його представників. У цьому разі до неї не застосовуються обмеження щодо листування. Звернення такої особи протягом 24 годин направляються Уповно­важеному і не підлягають цензурі чи перевірці.

Звернення подаються Уповноваженому в письмовій формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини й громадянина. За наявності виняткових обставин цей строк може бути подовжений Уповноваженим, але не більше ніж до двох років.

При розгляді звернення Уповноважений:

відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини й громадянина;

роз'яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звер­нення Уповноваженому;

направляє звернення до органу, до компетенції якого нале­жить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення;

відмовляє в розгляді звернення.

Уповноважений не розглядає тих звернень, які розглядаються судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо зацікавлена особа подала позов, заяву або скаргу до суду.

Механізмом зворотного зв'язку Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини з Верховною Радою та українським суспільством є щорічні та спеціальні доповіді Уповноваженого.

Законом передбачено, що протягом першого кварталу кож­ного року Уповноважений представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини й громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та їхніми посадовими й службовими особами, які своїми діями (бездіяльністю) порушували права й свободи людини й громадянина, та про виявлені недоліки в законо­давстві щодо захисту прав і свобод людини й громадянина. Щорічна доповідь має містити посилання на випадки порушень прав і свобод людини й громадянина, щодо яких Уповноваже­ний уживав необхідних заходів, на результати перевірок, що здійснювалися протягом року, висновки та рекомендації, спря­мовані на поліпшення стану забезпечення прав і свобод людини й громадянина.

При необхідності Уповноважений може представити Верховній Раді спеціальну доповідь (доповіді) з окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини й громадянина.

За щорічною та спеціальною (спеціальними) доповідями Упов­новаженого Верховна Рада приймає постанову. Щорічні та спеціальні доповіді разом із прийнятою постановою Верховної Ради публікуються в офіційних виданнях Верховної Ради.

Уповноважений бере участь у підготовці доповідей з прав людини, які Україна подає до міжнародних організацій згідно з чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою.

Діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини організована подібно до зразків, відомих у світовій прак­тиці. На цю посаду призначається особа, яка володіє істотними знаннями у сфері юриспруденції, користується авторитетом у широкого кола громадян. Уповноважений діє на підставі звер­нень, що надійшли, або ж за власною ініціативою.

3.3. Гарантії діяльності Уповноваженого (*)

З метою гарантування діяльності Уповноваженого, а саме: за­безпечення його незалежності та самостійності при вирішенні пи­тань, чинне законодавство України встановлює, що втручання ор­ганів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб у діяльність Уповноваженого забороняється.

Назвемо деякі з гарантій діяльності інституту Уповноваженого:

Повноваження Уповноваженого не можуть бути припинені чи обмежені у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України або її розпуску (саморозпуску), запровадження воєнного або надзвичайного стану в Україні чи в окремих її місцевостях.

Уповноважений не зобов'язаний давати пояснення по суті справ, які закінчено або перебувають у його провадженні.

Уповноважений користується правом недоторканності на весь час своїх повноважень. Без згоди Верховної Ради України він не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності або підданий заходам адміністративного стягнення, що накладаються у судовому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшу­ку та особистому огляду. Кримінальну справу проти Уповноваже­ного може порушити лише Генеральний прокурор України. За порушення законодавства щодо гарантій діяльності Уповноважено­го, його представників та працівників секретаріату винні особи притягаються до відповідальності згідно з чинним законодавством.

Після закінчення строку повноважень, на який особу було обрано на посаду Уповноваженого, їй надається робота (посада), на якій вона працювала до призначення і яка зберігається за нею на час виконання нею обов'язків Уповноваженого, а в разі немож­ливості надання цієї роботи (посади) - інша рівноцінна робота (посада) на тому ж або, за її згодою, іншому підприємстві, в уста­нові, організації.

Життя та здоров'я Уповноваженого і його представників, які працюють на постійній основі, підлягають обов'язковому державному страхуванню на випадок смерті, травми, каліцтва або захворювання, одержаних під час виконання ними службових обов'язків. Порядок та умови страхування встановлює Кабінет Міністрів України;

Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, підприємства, установи, організації неза­лежно від форми власності, посадові та службові особи, до яких звернувся Уповноважений, зобов'язані співпрацювати з ним і на­давати йому необхідну допомогу:

забезпечувати доступ до матеріалів і документів, у тому числі на засадах, визначених нормативними актами про охорону дер­жавної та службової таємниці;

надавати дані і давати пояснення стосовно підстави своїх дій та рішень.

Відмова органів державної влади, органів місцевого самовря­дування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових і службових осіб від співпраці з Уповноваженим, а також умисне приховування або надання неправдивих даних, будь-яке незаконне втручання у діяльність Уповноваженого з метою протидії тягнуть за собою відповідальність згідно з чинним законодавством України.

Після ухвалення Конституції незалежної України вперше в історії розвитку нашого суспільства у 1997 році запроваджено самостійний інститут парламентського контролю за додер­жанням конституційних прав і свобод людини й громадянина - Уповноважений Верховної Ради з прав людини. Діяльність Упов­новаженого дає змогу виявити загальні недоліки діяльності дер­жавних органів, в тому числі також правоохоронних органів і ор­ганів місцевого самоврядування, відновити порушені права та свободи громадян, узагальнити типові порушення прав людини, запропонувати шляхи їх усунення.

Питання для самоперевірки:

Назвіть цілі діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Розкрийте порядок взаємодії Уповноваженого з Верховною Радою України.

Висвітліть порядок призначення, звільнення та припи­нення повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Розгляньте організацію діяльності та повноваження Упов­новаженого Верховної Ради України з прав людини (*).

Розкрийте гарантії діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (*).