Про державне будівництво й становлення місцевого самоврядування

Проблематика державного будівництва взагалі і становлення місцевого самоврядування зокрема актуалізувалась в Україні із проголошенням нею курсу на державну незалежність на початку 1990-х років у період розвалу Радянського Союзу наприкінці періоду горбачовської «перебудови». У 1991 році державна неза­лежність України була закріплена на всеукраїнському референ­думі. Розуміння потреб часу безпосередньо відбилось у назві Комісії (пізніше Комітету) Верховної Ради, обраної ще під час існування СРСР у березні 1990 року: Комітет із питань державно­го будівництва, діяльності Рад та місцевого самоврядування. В того часу у кожному новому скликанні Верховної Ради України утворюється комітет із подібною назвою, що підтверджує нагаль­ну подальшу потребу в законодавчій підтримці процесів розбудо­ви держави, необхідною складовою якого є становлення місцевого самоврядування як підвалини демократичного устрою держави. Процес самостворення незалежної української держави йде досить динамічно. Він значно прискорився й набув нової якості у 2004 році, особливо після виборів Президента України й запровадження конституційної реформи. Процес розбудови держави, державного будівництва в юридич­ному аспекті - це створення організаційно-правових процесуальних засад діяльності органів публічної влади. Термін «публічна влада» тут означає всю сукупність органів та інститутів державної влади і місцевого самоврядування. Виходячи з цього, державне будівництво й становлення місцевого самоврядування в Україні можна розглядати у чотирьох аспектах, а саме:

1) загальна організація діяльності органів публічної влади;

2) підгалузь процесуального права України, що регулює внутрішні організаційні структури, форми й методи діяльності органів публічної влади, порядок їх формування тощо;

3) юридична наука;

4) навчальна дисципліна.

У першому значенні (управлінський аспект) виступає як підгалузь соціального чи державного управління, управління у широко­му розумінні. Далі у цій книзі управлінські аспекти Державного будівництва і місцевого самоврядування залишаються поза увагою. Розглядаючи «Державне будівництво і місцеве самоврядуван­ня» як підгалузь процесуального права, відзначимо, що воно є системою правових норм, які закріплюють і регулюють комплекс правових та організаційних структур, форм, методів діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Ця система правових норм регулює:

а) формування, організацію й діяльність органів публічної влади;

б) здійснення визначених Конституцією й законодавством зав­дань і функцій органів публічної влади;

в) здійснення контролю й нагляду за реалізацією та дотриман­ням законодавства органами публічної влади.

Розглядаючи державне будівництво й становлення місцевого самоврядування як наукову дисципліну, відзначимо, що наукова й відповідна навчальна дисципліна не тотожні. Дійсно, наука ви­суває певні гіпотези й досліджує сторони державного будівництва й становлення місцевого самоврядування, які можуть не дістати підтвердження на практиці й зникнути як ненаукові. Навчальна дисципліна до кола питань включає лише апробовані й доведені наукою та закріплені на практиці положення. Метою навчального курсу є прищеплення досліджених наукою і перевірених практи­кою юридичних знань.

До сфери підгалузі процесуального права, що опікується публічною владою в Україні, входять правові норми, що регулю­ють порядок організації й діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, передбачених Конституцією України, таких, як:

а) Верховна Рада України;

б) Рахункова палата;

в) Уповноважений Верховної Ради України з прав людини;

г) Президент України;

д) Рада національної безпеки і оборони України;

е) Кабінет Міністрів України;

ж) Вища рада юстиції;

з) Конституційний Суд України;

и) суди загальної юрисдикції;

к) прокуратура України;

л) центральні та місцеві органи виконавчої влади;

м) Верховна Рада й Рада міністрів Автономної Республіки Крим.

Конституція України закріплює принцип поділу влади в Україні на законодавчу, виконавчу і судову та гарантує місцеве самоврядування. Як видно з наведеного переліку, конституційна система державних органів в Україні виходить за межі класичної тріади гілок влади. Це пов'язано з тим, що, беручи до уваги теорію принципу поділу влад, яку розробив видатний французький просвітник Ш. Л. Монтеск'є, не слід забувати про стримування й противаги, які є механізмами унеможливлення узурпації влади будь-якою з існуючих влад. Саме система конституційних стримувань і противаг становить єдину структуру конституційних контрольно-наглядових державних органів, які пронизують та допов­нюють законодавчу, виконавчу та судову влади. Конституція України закріплює такі контрольно-наглядові державні органи: Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Прокуратура України. До цього переліку можна додати Вищу раду юстиції. Без наявності місцевого самоврядування не може йтися про демократичність сучасної країни саме тому, що відсутність місцевого самоврядування призводить до ліквідації меж між державою й суспільством, а це означає етатизацію (одержавлення) суспільства й утвердження тоталітарних форм державного режиму. З огляду на це дуже важливим є конституційне закріплення місцевого самоврядування в Україні та процесуальної форми його функціонування.

Органи місцевого самоврядування та перелічені вище державні органи, що безпосередньо передбачені Конституцією України, здійснюють певні функції. Поняття «функції» означає: виконання, здійснення, обов'язок, роль, що виконує відповідний інститут чи процес щодо цілого; характеристику загалом чи повної сторони діяльності та ін. Розрізняють функції держави, органів держави, органів місцевого самоврядування, їх службових і посадових осіб.

Верховна Рада (парламент) України розглядає й вирішує пи­тання державного й суспільного життя, які потребують врегулювання законами України, а також здійснює установчу, координуючу, контрольну та інші функції, передбачені Конституцією України. Верховна Рада уособлює законодавчу гілку влади.

Президент України є главою держави і здійснює представницькі, установчі, контрольні, нормотворчі, міжнародні та інші напрями діяльності. Президент не належить до жодної з гілок влади.

Кабінет Міністрів України є вищим державним органом у системі виконавчої влади. До цієї системи також входять центральні та місцеві органи виконавчої влади. Органи виконавчої влади здійснюють дві основні функції: а) виконавчу; б) розпорядчу. Виконавча функція полягає у безпосередньому виконанні нормативних приписів та інших актів законодавчої влади. Розпорядча характеризується тим, що для виконання актів законодавчої влади виконавчі органи від свого імені видають управлінські акти, дають відповідні розпорядження.

Правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що є у державі.

Прокуратура здійснює загальний нагляд, розслідує злочини (ці функції тимчасово були залишені у прокуратури на пе­рехідний період строком на п'ять років із дня введення в дію Конституції України у 1996 році; функція нагляду була відновлена при внесенні змін до Конституції у 2004 році), підтримку державного обвинувачення в судах тощо.

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади, яке здійснюється територіальною громадою у порядку, встановлено­му законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самов­рядування. Органами місцевого самоврядування, що представля­ють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Органи місцевого самоврядування ре­алізують управлінську, установчу, координуючу, контролюючу та інші функції.