Децентралізовані форми політико-теріторіального устрою

Формами політико-теріторіального устрою держави епохи громадянського суспільства е федеративна і конфедеративна держави.

Федеративна форма державно-територіального устрою Федерація (від лат. союз) — це добровільний союз політико-територіальних утворень, які мають ознаки держави та володіють визначеною союзною конституцією певною політичною та юридичною самостійністю.

Засади сучасного федералізму, закладені у Сполучених Штатах Америки. Конституція США 1787 р. надавала суб'єктам федерації — штатам — відповідні права передусім у політичній сфері. Вони зберегли права на власний конституційний устрій політичної влади, свої судові та правові системи. Але встановлений конституцією федералізм ще не був досконалим: законодавчі повноваження штатів були суттєво обмежені як сферою загально-федеральної компетенції, так і прямими заборонами в конституції; Конгрес США зберігав «повноваження, які маються на увазі» з видання законів, а виконавча влада — право охороняти штат від «безладу». Це значною мірою обмежувало реальні права штатів, не пов'язані з місцевими справами, і ускладнювало стосунки між владними органами.

Згодом, пройшовши через усі труднощі в пошуках ефективної взаємодії, шляхів легітимного подолання наявних суперечностей, американський федералізм перейшов від «централізованого федералізму» до «кооперативного федералізму», який, а огляду на прагматичні принципи «корисності і вигоди» для країни, максимальною мірою виключив непримиренне «перетягування канату» в боротьбі за владу.

Досвід США був запозичений багатьма державами світу. Сьогодні чисельність федерацій нараховує більше 20. Хоча за цим формальним критерієм федерація значно поступається унітарній державі, вона міцно закріпилася на великих просторах земної кулі: в Австралії і Океанії нараховується 3, Америці — 7 (Аргентина, Бразилія, Канада, Мексика, США та ін.), Азії — 4 (Індія, Малайзія, Пакистан², ОАЕ), в Африці — 4 та в Європі -т- 6 (Австрія, Бельгія, Росія, ФРН, Швейцарія, Югославія)'. Протягом останніх десятиліть від федеративної форми з різних причин відмовилися Індонезія, Камерун, Лівія та деякі інші країни, що розвиваються. В Європі на початку 90-х років XX ст. самоліквідувалася така федерація, як Чехословаччина. Водночас на засадах федералізму відбувалося реформування державного устрою такої країни, як Бельгія.

Якщо синтезувати характерні для усіх або більшості цих держав риси¹ державно-територіального устрою, то федеративна держава матиме такі ознаки:

— єдину територію, що визначається зовнішньою лінією спільних кордонів учасників союзу — суб'єктів федерації (штатів —Австралія, Бразилія, Венесуела, Індія, Малайзія, Мексика, Нігерія, СІЛА; провінцій — Аргентина, Канада, Пакистан; земель — Австрія, ФРН; республік, країв, місць, областей, округів — Росія, республік — Югославія; кантонів — Швейцарія тощо).

— спільну конституцію;

— спільні центральні державні органи: парламент, уряд, глава держави, що тільки вони можуть бути суб'єктами міжнародних відносин;

— спільні збройні сили;

— єдина грошова одиниця;

— подвійне громадянство: громадянство союзу та громадянство суб'єкту федерації;

— двоканальна система оподаткування;

— суб'єкти федерації є політико-територіальними одиницями, що володіють обмеженим суверенітетом. Це проявляється утому, що вони мають:

• свої вищі державні органи, які діють на принципах самостійності в межах союзного договору і конституції;

• свою конституцію і законодавство, які, однак, не можуть суперечити союзній конституції та союзному законодавству;

• свою правову та судову систему.

Наявність у федерації двох систем органів влади робить необхідним розмежування компетенції між ними. Теорія і практика сучасного федералізму знає кілька основних принципів розмежування компетенції між союзними органами державної влади і органами влади суб'єктів федерації.

В основних законах Австралії, Бразилії, Мексики, СІЛА, Швейцарії і Югославії визначена сфера виключної компетенції федерації, а сфера компетенції суб'єктів утворюється шляхом передачі їм так званих залишкових повноважень, тобто тих, які не віднесені конституціями до виключно федеральних.

Конституція Канади визначає дві сфери виключної компетенції — федерації і суб'єктів федерації. Для цього встановлено два переліки питань, віднесені відповідно до повноважень федерального парламенту і законодавчих органів провінцій. Як і в СІЛА, тут визнаний принцип, за яким усі нові за змістом питання, що виникають у державно-політичній практиці, і стають предметом законотворчості, мають бути віднесені до компетенції федерації.

Основний закон ФРН також встановлює дві сфери компетенції. Це робиться шляхом визначення виключної компетенції федерації і так званої конкуруючої компетенції. У сфері конкуруючої компетенції можуть приймати рішення як федеральні органи, так і органи земель. За суб'єктами федерації залишається тільки право законотворчості з тих питань, які не включені до двох відповідних переліків.

Дещо інший принцип розмежування відповідної компетенції прийнятий в такій федерації, як Індія, її конституція встановлює три предметні сфери компетенції: виключну компетенцію федерації, компетенцію штатів і спільну (конкуруючу) компетенцію федерації та штатів.

Серед сучасних федеративних держав розрізняють: симетричні (суб'єкти федерації мають однаковий правовий статус, наприклад у ФРН) та асиметричні федерації (суб'єкти федерації мають різний правовий статус, наприклад, в Росії)¹, територіальні (де внутрішні кордони суб'єктів федерації за територіальною ознакою, наприклад СІЛА, Бразилія, Мексика та ін.), національні (де критерієм федерального поділу є національність населення певної території, наприклад, Бельгія, Югославія) та змішані федерації (де об'єднуються елементи територіального та національного, наприклад, Росія, Канада).

Отже, федерація є тією самою формою державно-територіального устрою, яка більше усіх інших відповідає вимогам громадянського суспільства, оскільки передбачає «зближення» влади до потреб територіальних громад. Це однак не дає підстав для узагальненого позитивного підходу щодо оцінки федеративного устрою наведених країн. Серед них теж існує певна диференціація, оскільки форма державно-територіального устрою, як і всі елементи форми держави, за змістом є відображенням рівня побудови громадянського суспільства і політичного режиму зокрема в кожній з них. З огляду на це, як зарубіжні, так і вітчизняні державознавці пропонували внутрішню класифікацію федерації: перші поділяють її на інтеграційні та деволюційні, інші — на централізовані та відносно централізовані¹.

Конфедеративна держава

Децентралізованою формою державно-територіального устрою слід вважати державу-конфедерацію.

Конфедерація (від лаг. об'єднання, союз) — це добровільний тимчасовий союз суверенних держав, який утворювався з метою досягнення спільних цілей в конкретно-визначених напрямках державної діяльності.

Хрестоматійним прикладом, конфедеративної держави є Сполучені Штати Америки 70-80-х рр. XVIII ст. Нові державні утворення — штати, що виникли в 70-х рр. на базі 13 англійських колоній у Північній Америці, намагались визволитись від влади англійської корони. Задля досягнення цієї мети ними була розпочата війна за незалежність в результаті чого і виникла потреба у координації спільних дій проти метрополії. Ще напередодні прийняття Декларації незалежності (4 липня 1776 р.), Перший континентальний конгрес призначив комітет для підготовки договору, який юридичне закріпив стосунки між штатами. Підготовлений ним проект «Статті конфедерації», був схвалений конгресом у листопаді 1777 р., але остаточно набув чинності тільки 1 березня 1781 р., після ратифікації його всіма 13 штатами.

Статті конфедерації («перша Конституція США») юридичне оформили й закріпили, як конфедеративний «вічний союз між штатами». У другій статті цього документа особливо наголошувалося на тому, що «кожен штат зберігає свій суверенітет, свободу й незалежність і будь-яку владу, юрисдикцію і право, за винятком тих, які досконало точно делеговані цією конфедерацією тим Сполученим Штатам, що зібралися в Конгресі».

Органом влади конфедерації визнавався Конгрес, до складу якого належали делегати {від 2 до 7), щорічно призначувані штатами у встановленому ними порядку. Кожен штат у Конгресі мав один голос. Конгрес формально володів усіма зовнішньополітичними повноваженнями: оголошував війну й укладав мир, посилав і призначав послів, укладав міжнародні договори, керував торгівлею з індійськими племенами. Водночас його повноваження у внутрішній сфері були обмеженими. Зокрема він не мав права оподатковування і тому усі військові та інші заходи фінансувалися штатами. Штати карбували власну монету, хоча Конгрес формально мав право встановлювати «стандарти грошових одиниць». Статті конфедерації також не встановили єдиного громадянства.

Отже, на певному етапі СІЛА були конфедерацією — союзом держав, які об'єдналися для здійснення певної мети. Коли ця мета була досягнута — 3 вересня 1783 р. Англією був підписаний Версальський трактат про надання СІЛА незалежності — конфедеративний союз втратив свою колишню силу. З можливих варіантів розвитку: розпад та подальше існування кожного із штатів як самостійної держави або створення союзу держав на новій основі, США, як відомо, обрали другій шлях — шлях побудови федеративної держави, юридична конструкція якої була закріплена в Конституції США 1787 р.¹

Серед інших прикладів конфедерації можна навести Швейцарський союз 1815—1848 рр., Сенегамбію з 1981 по 1989 рр.

Синтезуючи загальні для цих конфедерацій ознаки можна скласти перелік тих ознак, що загалом характеризує такий вид форми державно-територіального устрою:

— територія такої держави не є єдиною, оскільки вона складається з держав, що зберігають усі свої суверенні права: громадянство, конституцію, законодавство і систему права, грошову одиницю та систему оподаткування тощо;

— така держава має спільні державні органи, яким суб'єктами конфедерації делегуються повноваження для досягнення загальних цілей в конкретно визначених напрямах державної діяльності;

— конфедеративні державні органи не мають спільного бюджету, їхнє фінансове утримання забезпечується за рахунок членських внесків суб'єктів конфедерації;

— рішення конфедеративних державних органів приймаються на основі спільної згоди усіх суб'єктів конфедерації;

— правовою основою конфедерації є конфедеративний договір. Відігравши значну роль у становленні державності у СІЛА,

Швейцарії та інших країнах, конфедерація, як певна історична та перехідна форма державно-територіального устрою майже зникає. Але події останніх років: союз Бєлорусії та Росії, «конфе-дералізація» Югославії й особливо Європейського Союзу, який підпадає майже під усі ознаки конфедерації, свідчать про її «повернення» та можливість, на новому витку історії, «оформити» нові, більш децентралізовані державні утворення.