Перехідні форми державно-територіального устрою

Перехідною формою державно-територіального устрою, яка зумовлена сутнісними якостями перехідної держави та об'єднує властивості централізованих та децентралізованих держав є унітарна форма.

Перехідний характер унітарної форми державно-територіального устрою, назва якої походить від латинського (єдність, одне ціле), пояснюється тим, що така форма є явищем притаманним для держави пізніх часів станово-кастового суспільства, змогла пристосуватись до умов громадянського суспільства і співіснувати з ним.

Унітарна держава виникає передусім у Європі за часів абсолютизму, коли королівська влада, що зміцнилася за допомогою економічних можливостей нового буржуазного класу, стала боротись проти феодальної роздробленості та партикуляризму. «Збір» усіх національних земель у межах єдиних кордонів, централізація державного апарату, прямий контроль над органами влади нижчестоящих територіальних одиниць (колишніх самостійних феодальних земель) було зумовлено не тільки суб'єктивними потребами корони відродити свою колись могутню владу, а новими буржуазними відносинами, які вимагали створення єдиного ринку та впровадження єдиного централізованого управління на території усієї країни.

Саме тоді унітарна держава набуває своїх основних ознак:

— єдина територія, що поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, які не мають якої-небудь самостійності;

— єдина структура державного апарату, ланки якого пов'язані між собою жорсткою вертикальною ієрархією;

— єдине підданство та державна символіка;

— єдина правова та судова системи;

— одноканальна система оподаткування

У класичному вигляді унітарна держава — це визначена в національних кордонах держава, яка складається з різнорівневих політична несамостійних адміністративно-територіальних одиниць, влада і населення яких підпорядковується єдиному владному центру.

На початковому етапі унітарна держава — це жорстко централізована держава, яка відрізняється від імперії, що створена на базі певного національно-територіального конгломерату, об'єднаного збройною силою, тільки тим, що її основою є мононаціональна за характером територія, частини якої згуртувалися навколо певного центру внаслідок, насамперед, зазначених об'єктивних причин. Упродовж кількох століть майже до Другої світової війни унітарна держава нагадує свою прабатьківську —централізовану державу періоду абсолютної монархи. Для унітаризму цього часу характерною є тенденція пристосування до потреб нового суспільства, яка знаходить своє закріплення, насамперед у конституції, яка, будучи єдиною для всієї країни, певним чином регламентує взаємовідносини між центральною владою і адміністративно-територіальними одиницями. Але, незважаючи на це, централізаторські «гени» абсолютизму давали про себе знати. Наражаючись на протидію, вони закономірно породжували тенденцію територіальної децентралізації влади, яка після Другої світової війни стає загальною і домінуючою.

Саме різний ступінь децентралізації унітарних держав став основним критерієм їх класифікації на централізовані, децентралізовані і відносно децентралізовані унітарні держави.

У сучасній юридичній літературі ці різновиди унітарної форми державно-територіального устрою частіше усього визначають за способом формування керівних органів адміністративно-територіальних одиниць, В централізованій унітарній державі, наприклад, в усі ланки адміністративно-територіального поділу, зокрема суспільну ланку, іноді навіть села, для управління ними призначаються чиновники «зверху» або такі чиновники, що рекомендовані місцевими представницькими органами. Відносно децентралізована унітарна держава характеризується тим, що у вищих ланках адміністративно-територіального поділу, крім районної ланки, є два органи: призначений зверху чиновник загальної компетенції (комісар, префект) — представник державної влади й обрана населенням рада — орган місцевого самоврядування. У — децентралізованій унітарній державі немає призначених на місцях (в адміністративно-територіальній одиниці) представників уряду, що володіють загальною управлінською компетенцією. На місцях, у дрібних адміністративно-територіальних одиницях, скликаються сходи громадян, у більш великих обираються ради. Місцеві посадові особи (наприклад, скарбник, шериф і т. д.) теж найчастіше обираються безпосередньо населенням¹.

Ступінь децентралізації тієї чи іншої унітарної держави можна також визначити і за іншим, більш суттєвим критерієм — за правовим статусом тієї чи іншої територіальної одинці держави, обсягом владних повноважень її органів.

З цього боку централізованими унітарними державами слід вважати ті держави, котрі за своїми ознаками не відрізняються від класичних унітарних держав часів їх становлення.

До розряду децентралізованих унітарних держав відносяться держави, де адміністративно-територіальні одиниці, як правило, вищої ланки (усі або частина з них) користуються певною самостійністю — автономією. Під автономією зазвичай розуміють створену з урахуванням певної специфіки (територіальної, національної та ін.) територіальну одиницю, котра, порівняно зі звичайними адміністративно-територіальними одиницями володіє особливим правовим статусом.

Виділяють три види автономії: персональна, корпоративна і територіальна.

Персональна автономія створюється, коли які-небудь етнічні групи, національні меншості проживають розрізнено (наприклад, в Австрії, Угорщині) і створюють свої об'єднання, що в основному займаються питаннями культури, побуту, але можуть брати участь у політичному житті шляхом представництва (з правом дорадчого голосу) при деяких центральних органах держави.

Корпоративна автономія пов'язується з існуванням лінгвістичних спільнот, для яких нерідко резервується визначена частка місць у державному апараті, а державні чиновники інших етнічних груп, що працюють у цьому районі, повинні знати мову і побут місцевого населення, що живе невеликими групами разом з інтими народами (існує іспит з мов для державних службовців). Крім того, судовий процес, викладання в школі можуть здійснюватися місцевою мовою. Таку форму автономії мають, наприклад, так звані зареєстровані касти і племена в Індії.

Територіальна автономія жорстко не зумовлена етно-національними факторами і утворюється у разі потреби надання певним територіальним групам більш широких адміністративних і навіть політичних прав, ніж звичайним адміністративно-територіальним одиницям. Залежно від обсягу повноважень владних органів цих автономій та колом їх відповідних прав існують дві форми територіальної автономії: політична (її часто називають ще державною, законодавчою) й адміністративна.

З огляду на це, унітарні держави, які мають в своєму складі адміністративні автономії доцільно було б вважати відносно централізованими. Адміністративна автономія існує в меншій кількості країн: у Нікарагуа, де є два округи на Атлантичному узбережжі, що населені індійськими англомовними племенами, у Молдавії — два округи, де проживають гагаузи. Найбільше автономних утворень у Китаї (більше сотні). У цій країні є три ступені автономії: автономні райони, що є найбільш великими автономними утвореннями (зокрема найбільший з них Тібет), автономні округи (середня ланка) і автономні повіти (низова ланка).

Децентралізованими унітарними державами є такі держави де її складові територіальні частини володіють статусом політичної автономії. Політична автономія має деякі ознаки державності. Вона (її органи) має право законодавства з місцевих питань (перелік цих повноважень зазначений у конституції, наприклад, в Італії). Іноді їй належить також право участі в рішенні деяких загальнодержавних питань, зокрема під час переговорів про міжнародні угоди, якщо вони стосуються питань автономних утворень, наприклад в Португалії (Азорські острови і деякі інші автономні утворення Португалії). У політичній автономії створюється місцевий парламент, іноді двопалатний. Ухвалені ним закони не повинні суперечити інтересам держави і її складових. Такі закони можуть видаватися з питань організації адміністративних настанов, підпорядкованих певному автономному утворенню, адміністративно-територіального розподілу автономії, місцевої поліції, ринків, санітарії, ремісничого навчання, дорожньої мережі, сільського господарства й ін.¹

Яскравим прикладом «автономізованого унітаризму» є державно-територіальний устрій Великобританії, який базується на трьох видах територій: а) Об'єднане Королівство Великої Британії і Північної Ірландії; б) «володіння корони» — острови Протоки (Ла-Манш) та острів Мен; в) залежні території, що відокремлені від Великої Британії океаном. У свою чергу, саме Об'єднане Королівство має у своєму складі чотири історичні частини: Англію, Уельс, Шотландію і Північну Ірландію, кожна з яких має офіційно обмежену власну територію, національно-культурні особливості, адміністративно-територіальний розподіл.

До 1972 р., тобто до початку дій північноірландських терористів, політичну автономію, що уособлювали такі органи управління, як парламент (Стормонт) та уряд, мала тільки Північна Ірландія. Але згідно з прийнятими рішеннями на референдумах 1997-1999 рр. такий самий політичний статус отримали Англія, Уельс та Шотландія. Політичний характер мають «володіння корони» та залежні території Великої Британії. З перших, наприклад, острів Мен має свій парламент — Тинвальд, який складається з двох палат: верхньої (законодавча рада, до неї входять єпископ, прокурор — генерал-атторней, судді острова і 7 членів, які обираються іншою палатою) і нижньої (палата ключів, тобто ключових осіб острову, яка обирається населенням на 5 років і складається з 24 депутатів). Свої парламенти, виконавчі та судові органи мають також крихітні острови протоки. Ще більшу автономію мають залежні території — колишні колонії, які, однак, не стали суверенними державами (Фолклендські острови та ще близько десяти островів, Гібралтар). Вони мають свої парламенти, органи управління, деякі з них — навіть свою валюту¹.

Такою самою широкою політичною автономією володіють Корсика у Франції, Аландські острови у Фінляндії, Фаррескі острови та Гренландія в Данії. Остання країна дала яскравий приклад цивілізованого підходу до вирішення питань автономного устрою, надання широкої політичної самостійності її територіальними частинами. Зокрема, під час вступу Данії до Європейського союзу, гренландці, відмовившись на референдумі від участі в ньому, створили прецедент, коли Данія стала членом Європейського союзу, а її автономна частина — ні². Заслуговує на увагу також досвід побудови «автономіаованої» унітарної держави в Іспанії, Італії, ЮАР тощо.

Не можна не відзначити наявності такого самого досвіду і в деяких постсоціалістичних країнах СНД, де певною конституційне закріпленою автономією володіють в Україні — Автономна Республіка Крим, в Азербайджані — Республіка Нахічевань, в Узбекистані — Республіка Каракалпакстан. Але з огляду на те, що зміст форми державно-територіального устрою (як і форми правління) зумовлений політичним режимом» зрозумілим стає чому самостійність цих автономних утворень відрізняється від автономій розвинутих країн.

З останніх особливо повчальним в досвід децентралізації в Італії» де статусом політичної автономії користуються області — її вищі територіальні одиниці. З 20 статей розділу V Конституції Італії 194? р. «Області, провінції і комуни»; звернемо увагу на три, Які забезпечують політичну та фінансову самостійність областей Італії, а також регулюють взаємовідносини обласної влади 8 владою її адміністративно-територіальних частин: ет. 117 Конституції надає ораво областям за переліком 18 питань видавати законодавчі норми за умови, що вони не суперечать національним інтересам інших областей; ст. 119 закріплює, що області користуються фінансовою автономією у формах і в межах, установлений заковами Республіки, які приводять її у відповідність в фінансами держави, провінцій і комун, а ст. 128 проголошує провінції і комуни автономними утвореннями в межах принципів, встановлених загальними законами Республіки, які визначають їхні функції»¹. Наявність такої багаторівневої системи автономних утворень в Італії дала підстави деяким зарубіжним дослідникам визначити її державно-територіальний устрій як федерацію². Досвід Італії, Іспанії та інших демократичних країн ще раз підтверджує загальну тенденцію «децентралізації» унітарної держави та їх фактичний перехід до більш досконалих і таких, що адекватво відповідають певному рівню розвитку громадянського суспільства форм державно-територіального устрою.