Финансовое регулирование социальных процессов

Уровень и качество жизни людей, а также политическая и со­циальная стабильность зависят от доступности услуг, связанных с образованием, здравоохранением, культурой, социальным обслуживанием, возможностью получения достойной заработной пла­ты и компенсацией ее утраты в результате потери трудоспособ­ности. В отчете Всемирного банка о мировом развитии[67] среди пяти основных задач современного государства названа задача финансирования базовых социальных услуг и инфраструктуры, а также обеспечение социальной безопасности.

В статье 7 Конституции РФ определено, что российское госу­дарство является социальным, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свобод­ное развитие человека. Все современные учебники по экономи­ческой теории определяют, что повышение благосостояния насе­ления - главная цель экономической политики государства, в том числе финансовой. Для реализации основных жизненно важ­ных социальных гарантий (таких как право на труд и защита от безработицы; право на государственную защиту материнства, от­цовства, детства, семьи; социальное обеспечение при утрате трудоспособности или потере кормильца; право на жилище, на охра­ну здоровья и медицинскую помощь; на образование) предусмот­рены специальные финансовые механизмы. Социальная ста­бильность как условие экономического развития предполагает отсутствие резкого расслоения общества, поэтому государствен­ное финансовое регулирование социальных процессов также направлено на нивелирование разницы в уровне доходов отдель­ных социальных групп.

Финансовыми методами воздействия на социальные процессы являются:

1) финансирование гарантированных государством прямых денежных выплат гражданам (пенсии, пособия, стипендии, ком­пенсации, субсидии, денежная материальная помощь);

2) финансирование льгот отдельным категориям граждан при оплате или получении товаров и услуг;

3) государственная финансовая поддержка жизненно важных отраслей экономики, ориентированных на производство потре­бительских товаров и услуг первой необходимости;

4) налоговое регулирование доходов граждан и юридических лиц (дифференциация налоговых ставок, налоговые льготы, в том числе направленные на стимулирование благотворительной деятельности);

5) бюджетное финансирование учреждений социальной сфе­ры (образование, здравоохранение, культура, социальное обслу­живание), а также государственная поддержка других некоммер­ческих организаций, действующих на рынке подобных услуг для обеспечения их доступности населению;

6) финансовое стимулирование создания новых рабочих мест, а также начала индивидуальной предпринимательской деятель­ности, финансирование общественных работ;

7) государственное финансовое регулирование рынка жилья;

8) содействие развитию финансового рынка, участники кото­рого ориентированы на «мелких» (с точки зрения размеров на­коплений) вкладчиков, инвесторов, страхователей, создание спе­циального механизма защиты их интересов.

В Российской Федерации за счет средств бюджетов разных уровней и государственных социальных внебюджетных фондов финансируются выплаты, называемые социальными трансфертами:

· пенсии по старости, потере кормильца, инвалидности, за выслугу лет;

· пособия при временной и постоянной нетрудоспособнос­ти, на детей, на погребение, по безработице, вынужденным миг­ рантам;

· стипендии студентам, в том числе социальные стипендии студентам из малоимущих семей;

· жилищные субсидии;

· материальная помощь малоимущим гражданам.

Большая часть социальных выплат регулируется федераль­ным законодательством, в то время как сами выплаты нередко производятся по месту жительства или работы их получателей, в том числе и через исполнительные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В настоящее время реализация отдельных федеральных законодательных актов, связанных с социальной защитой граждан в субъектах Российской Федерации, обеспечивается через Фонд компенсации в составе федерального бюджета, средства которого в виде субсидий и суб­венций направляются в региональные бюджеты. Субъекты Рос­сийской Федерации, не получающие финансовой помощи из федерального бюджета, проводят самостоятельную социальную политику, предусматривая дополнительные надбавки к федераль­ным выплатам с учетом региональной специфики (например, доплаты пенсионерам в Москве), которые финансируются из региональных и местных бюджетов. В условиях разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Рос­сийской Федерации и муниципальными образованиями большое значение отводится вопросам, связанным с обязательствами по социальным гарантиям. Поэтому в проектах федеральных зако­нов, подготовленных Правительством Российской Федерации, планируется четко обозначить социальные гарантии, определяе­мые и реализуемые на федеральном, региональном и местном уровнях.

Извечной дилеммой финансового регулирования социальных процессов является выбор между денежными выплатами и пре­доставлением бесплатных или частично оплачиваемых услуг, т. е. социальных льгот. В теории отдается предпочтение денежным выплатам, так как они дают возможность выбора использования денежных средств на те или иные цели, что в большей степени отвечает рыночным принципам, кроме того, денежная выплата, как правило, адресная, поэтому более эффективна. В то же время неэквивалентная замена льгот компенсационными выплатами может ухудшить жизненный уровень граждан. Другие примеры, доказывающие нецелесообразность замены льготы денежными выплатами связаны с несовпадением общественных и личных предпочтений. Например, в рамках оптимизации системы соци­альных льгот Правительство Российской Федерации предусмат­ривает замену гарантий бесплатного получения специального профессионального образования детям-сиротам денежными выплатами, это вызывает очень большие опасения, что талантли­вые воспитанники детских домов, вступая в самостоятельную жизнь, будут использовать денежные выплаты не для получения образования, а на другие цели. Специальные государственные программы, включающие социальные льготы и специальные выплаты ветеранам войн, инвалидам, детям-сиротам или другим социальным группам, финансируемые из федеральных (или центральных) бюджетов, существуют во многих европейских странах.

Общим направлением реформирования социальной сферы в Российской Федерации является отказ от многочисленных соци­альных льгот (по разным источникам, на начало 2004 г. число льгот достигло 400) и их замена денежными компенсациями. Сложность реализации социальных льгот связана в Российской Федерации и с тем, что они «разбросаны» по различным законо­дательным актам, нередко без четкого указания источника их фи­нансирования.

Предоставление социальных льгот основано, как правило, на бюджетном субсидировании поставщика услуг. Нет общего пра­вила принятия решения о целесообразности такого субсидирования: например, в городах с одинаковой численностью населения, расположенных на территории государств с примерно одинако­вым уровнем экономического развития, услуги городского транс­порта могут субсидироваться из городского бюджета (например, все крупные города в Канаде), а могут полностью оплачиваться пассажирами (например, Сингапур). Бюджетное субсидирование производства товаров и услуг — это одна из форм государственной финансовой поддержки отраслей, производящих потребительские товары и товары первой необходимости наряду с налоговыми льготами, а также государственными и муниципальными заказа­ми. Примером использования механизма государственного заказа является закупка во многих субъектах Российской Федерации продовольственных товаров с целью предотвращения резких ко­лебаний цен на них - это одновременно и мера поддержки пот­ребителя услуг, и производителя.

Одним из основных методов сглаживания дифференциации доходов разных социальных групп, обеспечения доступности жизненно важных товаров и услуг является налоговое регулирова­ние. В современной экономической литературе, в том числе зару­бежной, одной из важнейших задач государственных финансов называют распределение доходов и имущества (так называемая дистрибутивная функция). В целях предотвращения резких раз­личий в уровне жизни отдельных социальных групп практически во всех странах мира используется прогрессивная система налогообложения доходов граждан с установлением необлагаемого уров­ня доходов, равного прожиточному минимуму. В отдельных стра­нах обложению подоходным налогом подлежат также и некото­рые социальные выплаты, например в США — пенсионные. Эту же цель, а также цель создания равных условий начинающим предпринимателям преследует сохранение высоких ставок налога на наследуемое имущество. В Российской Федерации отказались от использования прогрессивной шкалы при налогообложении доходов физических лиц, хотя отдельные виды доходов (напри­мер, выигрыши в лотереи) облагаются по более высокой ставке налога, ставка налога на наследуемое имущество также достаточ­но высока. Зато для стимулирования работодателей в увеличении официально декларируемой заработной платы применяется рег­рессивная шкала ставок единого социального налога.

Стимулами производства недорогих товаров и услуг первой необходимости могут быть налоговые льготы их производителям. Так, например, в Российской Федерации от обложения налогом на добавленную стоимость освобождено производство и реализа­ция протезно-ортопедических изделий, сырья и материалов для их изготовления и полуфабрикатов к ним; технических средств, которые могут быть использованы для профилактики инвалид­ности или реабилитации инвалидов; очков, линз и оправ для очков; медицинских услуг, а также услуг по уходу за больными, инвалидами и престарелыми; услуг по содержанию детей в дош­кольных учреждениях, проведению занятий с несовершеннолет­ними детьми в кружках, секциях (включая спортивные) и студи­ях и др. Более низкая ставка НДС (10% по сравнению с действу ющей ставкой 18% для всех других товаров и услуг) установлена для производства продуктов питания, детских товаров, некото­рых видов лекарств. К сожалению, нельзя привести большое чис­ло примеров, иллюстрирующих льготы по налогу на прибыль для производства товаров первой необходимости и оказания соци­альных услуг — налоговое законодательство Российской Федера­ции установило единый порядок исчисления налога на прибыль всеми организациями: и коммерческими, и некоммерческими.

Налоговые методы регулирования социальных процессов связаны также со стимулированием благотворительной деятель­ности физических и юридических лиц, а также установления дополнительных к государственным гарантиям выплат, которые осуществляет работодатель в пользу своих работников (добро­вольное медицинское страхование, дополнительное пенсионное обеспечение, оплата образовательных услуг, услуг, связанных с поддержанием здоровья, дополнительные выплаты женщинам, имеющим детей, и т.п.). Российским налоговым законодатель­ством освобождается от уплаты НДС передача товаров и имуще­ства в благотворительных целях. Организации, а также граждане, получающие имущество в благотворительных целях, не отражают эти поступления как доход, учитываемый в целях обложения со­ответственно налогом на прибыль организаций и налогом на до­ходы физических лиц. Работодатели, производящие социальные выплаты или оплату социальных услуг в пользу своих работников из чистой прибыли, могут уменьшить на данную сумму единый социальный налог (это касается, например, дополнительного пенсионного обеспечения). По оплаченным самим гражданином образовательным и медицинским услугам, в том числе в пользу членов его семьи, предусмотрены социальные вычеты по налогу на доходы физических лиц. В налоговом законодательстве Рос­сийской Федерации, к сожалению, не получила большого рас­пространения зарубежная практика уменьшения налоговой базы по налогу на прибыль организаций и доходы физических лиц на сумму расходов, связанных с благотворительной деятельностью.

Это вызвано распространенной российской практикой подмены реальной благотворительности схемами минимизации налоговых платежей.

Образовательные, медицинские услуги, услуги в сфере культуры и искусства, мероприятия по социальному обслуживанию (в соответ­ствии с российским законодательством это услуги детских домов-интернатов, интернатов для пожилых граждан и т.п.) могут осу­ществляться за счет трех основных источников финансирования:

1) бюджетные средства и/или средства социального страхования,

2) средства населения,

3) средства работодателей, спонсоров и благотворителей[68].

Соотношение между этими источниками оп­ределяется национальными особенностями и моделью рыночной экономики. Например, во Франции в настоящее время большая часть расходов на высшее образование (включая образование иностранных студентов) финансируется за счет бюджета цент­рального правительства (такие расходы составляют до 25% его
расходов), а в США высшее образование преимущественно плат­ное, исключение составляют государственные стипендии особо одаренным студентам.

XX в. характеризовался переходом во многих государствах от платных образовательных и медицинских услуг к полностью или частично бесплатным для населения[69]. В Российской Федерации с 1990-х гг. происходит обратный процесс: появились и расширя­ются платные социальные услуги. В настоящее время наиболее острой задачей стоит поиск оптимального соотношения между источниками финансирования таких услуг: с одной стороны, оказание большого объема бесплатных услуг требует соответству­ющего уровня доходов бюджета, что предполагает достаточно вы­сокое налоговое бремя для предпринимателей и населения, с другой стороны, расширение платных услуг таит опасность сни­жения общего уровня культуры, образования и здоровья. Выбор между платными и бесплатными социальными услугами связан также с проблемой дифференциации доходов разных социальных групп. Считается, что большое количество бесплатных социаль­ных услуг и социальных льгот усиливает социальную напряжен­ность, так как больший объем услуг получают граждане с наи­большим уровнем доходов, имеющие доступ и к платным, и к бесплатным услугам. Проблема выбора между теми и другими -это также проблема их качества. Российская практика показыва­ет, что расширение платных услуг не всегда означает повышение уровня обслуживания, хотя одним из важнейших условий его достижения является достаточность объема финансирования.

Следует отметить, что могут быть разные варианты сочетания источников финансирования социальных услуг. Например, обра­зовательные услуги могут оплачиваться населением, но за счет банковского кредита (гарантии по которому или субсидии для обеспечения льготного процента выдает государство или муни­ципальное образование), В США медицинские услуги малоиму­щим и пенсионерам оплачиваются государством за счет взносов на социальное страхование по специальным программам, а рабо­тающим — страховой компанией, в которую работодатель осуществляет обязательные взносы по форме, но выбор программы ме­дицинского страхования доброволен. Поэтому тарифы взносов дифференцированы в зависимости от перечня услуг, включенных в программу медицинского страхования. Кроме того, многообра­зие форм финансового обеспечения социальных услуг связано с возможностью разных пропорций финансирования из бюджетов разных уровней. Для большинства стран общей тенденцией явля­ется большой удельный вес социальных расходов территориаль­ных бюджетов (в федеративных государствах - региональных и местных бюджетов).

Государственное финансовое регулирование занятости населе­ния. Рыночная экономика отличается цикличностью, сопровож­даемой в. периоды экономического спада и стагнации ростом без­работицы. Он может происходить и без проявления кризисных явлений, когда внедрение новых технологий, более совершенно­го оборудования содействует сокращению рабочих мест. Пробле­ма занятости может носить локальный характер, особенно это ак­туально для Российской Федерации, так как со времен админист­ративно-командной системы управления во многих городах сохранились так называемые «градообразующие» предприятия, незначительное ухудшение финансово-хозяйственного положе­ния которых создает большие социальные проблемы для населе­ния города. Государство может проводить активную и пассивную полити­ку на рынке труда. Пассивная политика предполагает меры, свя­занные с компенсацией потери заработка, — выплата пособия по безработице, выплата материальной помощи для малоимущих, когда заканчивается срок действия выплаты пособия по безрабо­тице. Активная государственная политика занятости населения связана с созданием или стимулированием создания новых рабочих мест и организацией общественных работ. В США при создании новых рабочих мест работодатели освобождаются от уплаты взносов на социальное страхование по безработице. В Российс­кой Федерации в отдельных регионах используется так называе­мый механизм квотирования рабочих мест для социально уязви­мых групп населения (инвалидов, подростков), при котором ра­ботодатели, не соблюдающие соответствующей квоты (не создающие рабочих мест для указанных категорий граждан), пе­речисляют обязательные платежи органам, ответственным за по­литику занятости в регионе. До 2001 г. в нашей стране и актив­ные, и пассивные мероприятия в области занятости населения финансировались из Государственного фонда занятости населе­ния Российской Федерации. После его упразднения выплата по­собий по безработице осуществляется за счет средств федераль­ного бюджета, а активные мероприятия (содействие созданию новых рабочих мест, началу предпринимательской деятельности, организация общественных работ) — за счет средств региональ­ных и местных бюджетов.

Одной из мер решения социальных вопросов, связанных с политикой занятости, является создание условий для начала предпринимательской деятельности безработным. С этой целью во многих странах действует механизм льготного кредитования для начала предпринимательской деятельности. Льготное креди­тование обеспечивается бюджетным субсидированием ставки по банковскому кредиту или государственным содействием разви­тия обществ взаимного кредитования. Подобная практика суще­ствует и в Российской Федерации, но ее нельзя считать общера­спространенной.

Государственное финансовое регулирование рынка жилья. В Рос­сийской Федерации государство гарантирует гражданам право на жилье. Создание рынка жилья в нашей стране является необходимым условием функционирования рынка трудовых ресурсов, предполагающего достаточную мобильность населения. Доступ­ность приобретения жилья важна также для решения демографи­ческих проблем (повышение рождаемости). Реализация конституционных гарантий достигается строи­тельством за счет бюджетных средств муниципального жилья и его предоставления малообеспеченным гражданам, а также соз­данием механизма приобретения населением жилья через бюд­жетное субсидирование (сейчас бюджетные субсидии для строи­тельства или приобретения жилья предоставляются военнослу­жащим).

Большое значение для обеспечения населения жильем в на­шей стране имеет развитие ипотечного кредитования. Государ­ственное финансовое регулирование данного процесса может осуществляться через механизм предоставления государственных гарантий по банковским ипотечным кредитам, бюджетного суб­сидирования ссудного процента, а также долевого участия бюд­жетных средств в финансировании строительства жилья наряду со средствами частных инвесторов. Как правило, государствен­ное участие в ипотечных программах осуществляется органами власти субъектов РФ.

На федеральном уровне в рамках пенсионной реформы в це­лях организации пенсионных накоплений предусмотрена воз­можность инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в ипотечные ценные бумаги, таким образом, возможно одновременное решение двух социаль­ных проблем: обеспечение финансовыми ресурсами жилищного строительства и организация накоплений для увеличения пенси­онных выплат (но есть и большой риск, когда невыполнение од­ной программы повлечет за собой невыполнение другой). Государ­ственное финансовое регулирование рынка жилья осуществляет­ся также на основе налогового механизма путем предоставления льгот по налогу на прибыль, налогу на имущество организаций, налогу на доходы физических лиц при осуществлении жилищных инвестиций., Степень развития и устойчивость рынка финансовых услуг оп­ределяют возможность роста индивидуальных накоплений, ко­торые являются не только источником дополнительных доходов, но и источником компенсации утраты заработной платы и дру­гих основных источников доходов (это можно рассматривать как самострахование). Зарубежный опыт показывает, что развитость рынка финансовых услуг и наличие механизма обеспечения его устойчивости дают возможность относительно безболезненно снижать государственные социальные гарантии по пенсиям и пособиям. Отечественная практика также свидетельствует о том, что даже в условиях высоких социальных гарантий в СССР граж­дане охотно прибегали к индивидуальным накоплениям в сберкассах и страховым услугам (следует признать, что их необходи­мость частично была вызвана товарным дефицитом). Особен­ностью становления и развития российского финансового рынка была его ориентация на так называемых корпоративных клиентов (организаций разных сфер деятельности). Только в последнее время кредитные организации, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, паевые инвестицион­ные фонды стали ориентироваться на физических лиц. Невы­полнение государством своих обязательств по вкладам, ценным бумагам, неудачный опыт инвестирования средств в начале 1990-х гг. не позволяет пока рассматривать индивидуальные на­копления как серьезную альтернативу государственным соци­альным выплатам в РФ. В настоящее время в условиях пенсион­ной реформы граждане получили возможность выбирать между государственным и негосударственным управлением инвестиро­вания средств для выплаты накопительной части трудовой пен­сии, но отсутствие «историй» большинства управляющих компа­ний и негосударственных пенсионных фондов привело к тому, что большинство граждан выбирают государственную форму ор­ганизации пенсионных накоплений.

Общая оценка эффективности всей совокупности методов финансового воздействия на социальные процессы может быть произведена на основе показателей, свидетельствующих о дифференциации доходов граждан, изменении реальных доходов населения и социального состава общества, продолжительности жизни населения, индекса рождаемости (смертности).

Государственное финансовое регулирование социальных процессов требует ответа на вопрос, есть ли противоречие между государственной поддержкой малоимущих, попыткой выравни­вания уровня доходов отдельных социальных групп, с одной сто­роны, и мерами по обеспечению экономического роста — с дру­гой. Высокий уровень государственных социальных гарантий в экономической литературе получил название патернализма Об­щей тенденцией для экономически развитых стран в настоящее время является отход от такой политики. Считается, что в усло­виях глобализации страна может быть конкурентоспособной при производстве относительно дешевой продукции и услуг, а высо кий уровень социальных гарантий предполагает высокий уровень налогов и стоимости рабочей силы[70], что в конечном счете удоро­жает стоимость товаров и услуг. Спорность такого положения до­казывают страны, имеющие высокую долю расходов на социаль­ные цели и взносов на социальное страхование, но в рейтинге конкурентоспособности с точки зрения инвестиционной прив­лекательности[71] занимающие одно из первых мест. Примерами та­ких стран являются Финляндия, Швеция, имеющие наиболее высокий рейтинг по 220 индексам, используемым для оценки конкурентоспособности (соответственно 84,35 и 76,19 балла в 2002 г.[72], при этом Финляндия традиционно занимает второе мес­то после США (100 баллов)), затраты государства на социальную защиту составляют в этих странах соответственно 38,97 и 40,05% к ВВП[73], а начисления работодателей на оплату труда по социальному страхованию - 22 и 30,96%[74]. Указанные страны опережают по сводным показателям Австралию (рейтинг в 2002 г. — 74,11 балла), в которой наиболее низкая доля расходов госу­дарства на социальную защиту (11% к ВВП), и отсутствуют обязательства работодателя по уплате вносов на социальное страхование.

Глава 6