Организационно-правовые основы финансового контроля в РФ

Деятельность органов финансового контроля в РФ осущест­вляется в соответствии с установленными нормами права, основ­ными источниками которого являются: Конституция РФ, Граж­данский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ, законодатель­ные акты органов местного самоуправления, подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.). В ст., 265 и 266 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что государственный и муниципальный финан­совый контроль осуществляют: законодательные (представитель­ные) органы и представительные органы местного самоуправле­ния; органы исполнительной власти и органы местного самоуп­равления. Контроль законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления предусматривает их право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) орга­нов субъектов Российской Федерации и органов местного само­управления) для проведения внешнего аудита бюджетов.

Счетная палата РФ является постоянно действующим орга­ном государственного финансового контроля. В своей деятель­ности Счетная палата РФ руководствуется Конституцией РФ, Федеральным законом от П.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», другими федеральными законами.

Основной задачей Счетной палаты РФ является контроль за исполнением федерального бюджета, который включает в себя: контроль за своевременным исполнением доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, оценку их обоснованности; оценку эффективности и целесообразности расходования государственных средств и ис­пользования федеральной собственности и др. Счетная палата РФ также осуществляет оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, проводит комплексные ревизии и тема­тические проверки; осуществляет экспертизу проектов феде­рального бюджета, законов и иных нормативных правовых ак­тов; проводит анализ нарушений и отклонений в бюджетном процессе.

На уровне субъектов РФ внешний государственный финансо­вый контроль за исполнением региональных бюджетов осущест­вляют созданные органами законодательной (представительной) власти контрольно-счетные органы. Например, в Москве таким органом контроля является образованная Московской городской Думой Контрольно-счетная палата Москвы. Она организует и осуществляет контроль за законным, рациональным и эффектив­ным использованием средств городского бюджета; за поступле­нием средств в городской бюджет, полученных от распоряжения и управления городской собственностью[86].

Важнейшим органом государственного финансового конт­роля в системе органов исполнительной власти является Мини­стерство финансов РФ. Постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» определено, что Министерство финансов РФ осуще­ствляет наряду с другими функциями функцию контроля и над­зора в финансово-бюджетной сфере, реализация которой пред­полагает разработку и утверждение: порядка организации конт­роля в финансово-бюджетной сфере; порядка осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и реализации мер принуждения, применяемых к участникам бюджетного про­цесса за нарушение бюджетного законодательства; методологии противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, коррупции и финансирования терроризма.

Министерство финансов РФ в соответствии с Указом Прези­дента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и постановлением Прави­тельства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов РФ» осуществляет координацию и контроль деятельности находя­щихся в его ведении федеральных служб: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной службы по финансовому мониторингу, а также осуществляет контроль за исполнением Федеральной таможенной службой правовых ак­тов, касающихся вопросов исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транс­портных средств.

Министерство финансов РФ и Федеральные службы осу­ществляют свою деятельность во взаимодействии с другими фе­деральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправ­ления, общественными объединениями и иными организация­ми. Б своей деятельности они руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральны­ми законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, меж­дународными договорами РФ, актами Министерства финансов РФ, соответствующими Положениями.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в соответ­ствии с постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 «Об утверждении положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» осуществляет функции по контролю и над­зору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа ва­лютного контроля. Служба проводит ревизии и проверки право­мерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и ма­териальных ценностей, находящихся в федеральной собствен­ности; осуществляет надзор за исполнением законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами фи­нансового контроля федеральных органов исполнительной влас­ти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; осуществляет контроль за проводи­мыми в РФ (кроме кредитных организаций и валютных бирж) ва­лютными операциями, а также за соблюдением требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, орга­низует проверки полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям; организует формирование и ведение еди­ной информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

Федеральная служба страхового надзора в соответствии с пос­тановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 330 «О Федеральной службе страхового надзора» осуществляет контроль и надзор в сфере страховой деятельности (страхового дела): за соб­людением объектами страхового дела страхового законодатель­ства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах; за обеспечением страховщиками их финансовой устойчи­вости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов и др. Данная служба осу­ществляет также полномочия, связанные с получением, обработ­кой и анализом отчетности, представляемой субъектами страхо­вого дела; с обобщением практики страхового надзора и разра­боткой предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего осуществление страхового надзора.

Согласно постановлению Правительства РФ от 23.06.2004 № 307 «Об утверждении положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу» основными функциями Федеральной службы по финансовому мониторингу являются контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требова­ний законодательства РФ о противодействии легализации (отмы­ванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирова­нию терроризма; сбор, обработка и анализ информации об опе­рациях (сделках) с денежными средствами и иным имуществом, подлежащим контролю, проверка полученной информации; вы­явление признаков операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией доходов, полу­ченных преступным путем.

В соответствии со ст. 267 Бюджетного кодекса РФ Федеральное казначейство (федеральная служба) осуществляет предваритель­ный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получа­телей бюджетных средств, кредитных организаций, осуществля­ющих операции с бюджетными средствами, других участников бюджетного процесса в ходе исполнения бюджета и бюджетов го­сударственных внебюджетных фондов. В ходе осуществления контроля Федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти и координирует их работу.

Государственный финансовый контроль осуществляют также главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Бюд­жетным кодексом РФ (ст. 158-160) предусмотрено, что главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль получателей бюджетных средств за их целевым использованием, своевременным возвратом, представ­лением ими отчетности об использовании бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных унитар­ных предприятий и бюджетных учреждений. Непосредственное проведение контроля за использованием бюджетных средств унитарными предприятиями осуществляется по инициативе главного распорядителя бюджетных средств органами государ­ственного финансового контроля.

Органы исполнительной власти субъектов РФ для осущес­твления контроля создают свои органы контроля. Так, в соответ­ствии с постановлением Правительства Москвы от 22.04.2003 № 290-ГШ «Об утверждении Положения о Главном управлении государственного финансового контроля города Москвы» конт­роль за деятельностью органов исполнительной власти города Москвы, государственных унитарных предприятий и учрежде­ний города Москвы; расходованием средств, поступивших в бюд­жет муниципального образования из бюджета города Москвы, а также обеспечение координации работы контролирующих орга­нов, осуществляющих финансовый контроль в городе Москве, возложен на Главное управление государственного финансового контроля города Москвы.

В соответствии с Указом Президента РФ от 08.06.2004 № 729 «О контрольном управлении Президента Российской Феде­рации» функцию обеспечения контрольных полномочий Прези­дента РФ в сфере государственных финансов имеет Контрольное управление Президента РФ. Основными задачами Управления яв­ляются контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти всех уровней, а также организациями фе­деральных законов, в части, касающейся полномочий Президента РФ, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ; конт­роль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Феде­ральному Собранию, бюджетных посланий Президента РФ.

Налоговый контроль в РФ возложен на органы налогового контроля, которые возглавляет Федеральная налоговая служба [87].

Служба осуществляет контроль за соблюдением налогового зако­нодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевре­менностью уплаты налогов и других обязательных платежей, не­сет ответственность за выработку и проведение налоговой поли­тики с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и в государственные внебюджетные фон­ды в полном объеме налогов и других обязательных платежей. Налоговый контроль проводится должностными лицами налого­вых органов в пределах своей компетенции. Права и обязанности налоговых органов и их должностных лиц определены ст. 31, 32 Налогового кодекса РФ. Кодексом также предусмотрено, что ре­ализация полномочий и исполнение установленных Налоговым кодексом РФ и иными федеральными законами обязанностей в части налогового контроля осуществляется органами налогового контроля при их взаимодействии, в том числе с органами тамо­женного контроля.

Таможенный контроль в РФ осуществляется Федеральной та­моженной службой, находящейся в ведении Министерства эконо­мического развития и торговли РФ, которая наделена специаль­ными полномочиями по осуществлению своих функций как в сфере таможенного дела, так и в связанных с ней областях — на­логового и валютного контроля. Таможенные органы пользуются правами и выполняют обязанности налоговых органов по взима­нию налогов и сборов при перемещении товаров через таможен­ную границу в соответствии с таможенным законодательством РФ, Налоговым кодексом РФ, иными федеральными законами о налогах и (или) сборах, а также иными федеральными законами.

Валютный контроль в РФ осуществляется органами валютного контроля, которыми являются Центральный банк РФ (Банк Рос­сии) и Правительство РФ (система федеральных органов исполнительной власти, например Министерство финансов РФ). Ва­лютный контроль в РФ реализуется по следующим направлениям: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обя­зательств в иностранной валюте перед государством, а также обя­зательств по продаже иностранной валюты на внутреннем рынке РФ; проверка обоснованности платежей в иностранной валюте; проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте РФ. Аудиторский контроль в РФ (аудиторская деятельность) осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 07.08.2001 № П9-ФЗ «Об аудиторской деятельности», который определяет правовые основы регулирования аудиторской дея­тельности в Российской Федерации, а также в соответствии с иными федеральными законами, регулирующими отношения, возникающие при осуществлении аудиторской деятельности. От­ношения, возникающие при осуществлении аудиторской дея­тельности, могут регулироваться также указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. Органы исполнительной власти осуществляют регламентацию аудиторской деятельности по различным направлениям — реализация государственной по­литики в области аудиторской деятельности, разработка мер го­сударственной поддержки развития рынка аудиторских услуг[88]. Кроме того, подлежат регламентации следующие вопросы: про­ведения аттестации аудиторов и лицензирования аудиторских ор­ганизаций; создания и аккредитации профессиональных аудитор­ских объединений; осуществления контроля за деятельностью аудиторских организаций и др.

Аудиторская деятельность в РФ осуществляется на основании федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности[89], внутренних правил (стандартов), которые действуют в професси­ональных аудиторских объединениях и аудиторских организаци­ях (используются частными аудиторами, осуществляющими свою деятельность без образования юридического лица). Прави­ла (стандарты) способствуют повышению качества проводимых аудиторских проверок, обеспечивая сопоставимость деятельнос­ти аудиторских фирм (аудиторов).

Аудиторская деятельность осуществляется в форме обяза­тельного и инициативного аудита. Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» определены группы субъектов хозяй­ствования, деятельность которых подлежит обязательной аудиторской проверке исходя из определенных критериев. Такими кри­териями в Российской Федерации являются: организационно-правовая форма (акционерные общества открытого типа), вид деятельности (банки, страховые организации, товарные и фондо­вые биржи, инвестиционные институты, др.), финансовые пока­затели деятельности (объем выручки, сумма активов) и др.

В отдельных случаях орган государственной власти может выступать заказчиком аудиторского контроля, например, при проведении аудита коммерческих организаций, использующих государственные средства.

Внутрихозяйственный контроль в РФ осуществляется по реше­нию участников (собственников) субъекта хозяйствования или исполнительного органа (руководителя), кроме банковской сфе­ры, где организация внутреннего контроля обязательна для ком­мерческих банков. Внутрихозяйственный контроль в РФ осуще­ствляется: органами управления (например, советом директо­ров); администрацией предприятия; специализированными службами (внутреннего аудита, внутреннего контроля) или ра­ботниками, в чьи должностные обязанности входит осуществле­ние контроля. В отдельных случаях законодательство предусмат­ривает обязательное избрание ревизионной комиссии (ревизо­ра), например для акционерных обществ[90]. Организация может осуществлять внутрихозяйственный контроль как самостоятель­но, так и на основании договора с аудиторской организацией. Кредитная организация обязана организовывать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности, соответствующий характеру и масштабам проводимых опера­ций[91].

Общественный контроль в РФ осуществляется в различных сферах деятельности, например в сфере образования, сфере со­циального страхования и пенсионного обеспечения.

Например, Программой социально-экономического разви­тия Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10.07.2001 № 910-р, предусмотрено расширение участия обще­ства в управлении образованием путем создания попечительских советов, деятельность которых позволит обеспечить приток в об­разование дополнительных финансовых, материальных, кадро­вых ресурсов, их эффективное использование и общественный контроль.

Федеральным законом от 16.07.1999 № 65-ФЗ (ст. 4) «Об ос­новах обязательного страхования» предусмотрено, что одним из основных принципов осуществления обязательного социального страхования является обеспечение надзора и общественного контроля.

В системе обязательного пенсионного страхования Указом Президента Российской Федерации от 23.07.2003 № 827 «Об об­щественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений» создан Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений, который осуществляет: обще­ственный контроль деятельности субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений; разработку рекомендаций и проектов нормативных правовых ак­тов, направленных на защиту законных интересов застрахованных лиц, на создание системы гарантирования сохранности средств пенсионных накоплений и другие функции.