 |
Главная Случайная страница Контакты | Мы поможем в написании вашей работы! | |
Тема 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної інфраструктури
|
|
Тема 1. МІСЦЕВІ ФІНАНСИ, ЇХ СУТНІСТЬ, СКЛАД І РОЛЬ У РОЗВИТКУ ЕКОНОМІЧНОЇ І СОЦІАЛЬНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ
1. Формування інституту місцевого самоврядування і місцеві фінанси
2. Основи теорії місцевого самоврядування та місцевих фінансів
3. Повноваження та функції місцевого самоврядування
4. Сутність, функції та роль місцевих фінансів
1.1. Формування інституту місцевого самоврядування і місцеві фінанси
Питання місцевого самоврядування вивчаються економічною та правовою наукою вже близько двохсот років. Теорія місцевого самоврядування концентрувалася навколо формування відносин територіальної громади і держави. Наука про самоврядування починається зі спроби розв’язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу, чи вона є незалежною від держави публічною правовою корпорацією, міцно включеною в державний організм і виконує тільки функції органу держави.
Термін «самоврядування» має англійське походження (selfgovernment). В англійському конституційному праві він використовується, починаючи з кінця XVIII ст., для позначення специфіки організації англійського суспільного ладу, тобто такої його моделі, коли народ самоорганізується через обрані ним парламент і місцеві представницькі органи самоврядування, діяльність яких позбавлена будь-якої зовнішньої адміністративної опіки.
У законодавстві ряду зарубіжних країн, наприклад у деяких країнах англосаксонської системи, термін «місцеве» використовується поряд з поняттям «муніципальне», «муніципалітет» (від латинського «municipium»: «munis» – тягар і «capio», «recipio» – приймаю), яким ще у Давньому Римі визначали місцеве управління, що займалося вирішенням проблем міст, розпорядженням господарськими об'єктами, призначеними для задоволення загальних потреб жителів міст.
Існують муніципальний і регіональний рівні місцевого самоврядування. Муніципальний рівень є первинним, оскільки територіальні колективи громадян репрезентовані традиційними місцями їх поселення: селами, селищами, містами. Регіональний рівень зосереджений у районах та областях і має власну природу, яка є похідною від муніципального рівня. Регіональний рівень місцевого самоврядування формується для обслуговування спільних інтересів муніципальних рівнів і, таким чином, являє собою певну асоціацію муніципального самоврядування. Як бачимо з цього визначення, автор відмінності вказує не на сутність, а на напрями розміщення місцевого самоврядування.
Поняття «місцеве самоврядування» розглядалося як у широкому розумінні, де під самоврядною організацією розумілася держава, у структурі механізму якої парламент виступає органом самоврядування, так і у вузькому розумінні – власне місцеве самоврядування. У ХІХ ст. англійський термін був запозичений німецькими і російськими вченими, але в його вузькому значенні, тобто як самоврядування населення адміністративно-територіальних утворень, а вже з Росії він перейшов в Україну.
Визначення поняття місцевого самоврядування, які пропонувалися та пропонуються вченими, можна розподілити на три основні групи залежно від доктрини, на якій вони ґрунтуються, а саме:
1) європейській континентальній концепції;
2) на англосаксонській концепції;
3) на змішаній концепції (рис. 1.1).
Рис. 1.1. Концепції місцевого самоврядування
Європейська континентальна концепція розглядала місцеве самоврядування як складову державного управління. Так, М. Свєшников характеризував місцеве самоврядування як добровільну участь населення у місцевому управлінні; Б. Нольде вважав, що місцеве самоврядування – це форма здійснення державних функцій за допомогою незалежних тією чи іншою мірою – осіб та установ.
Прибічники англосаксонської концепції, зокрема Г. Барабашев, А. Градовський, В. Фадєєв, вважали, що місцеве самоврядування є самостійною діяльністю громадян з вирішення питань місцевого значення.
На підтримку змішаної концепції висловлюються А. Коваленко та Т. Смирнова. Як зауважує А.. Коваленко, місцеве самоврядування є системою суспільних відносин, що виникають у процесі самоорганізації населення певних територій для самостійного та під власну відповідальність управління місцевими справами, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через утворювані ним органи місцевого самоврядування та інші органи його самоорганізації за місцем проживання.
Таким чином, серед вчених окреслилося певне коло прибічників тлумачення місцевого самоврядування як складової державного управління, форми здійснення державних функцій за допомогою незалежних осіб та установ, що є не достатньо правильним, на нашу думку, тому, що не враховує право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення. Прибічники визначення місцевого самоврядування як самостійної діяльності громадян з вирішення питань місцевого значення не враховують того, що самостійна діяльність громадян має здійснюватися в межах законів. Вважаємо найбільш вдалою змішану концепцію, тому що вона враховує гарантоване державою право на самостійні рішення у питаннях місцевого значення. Основний зміст цього визначення найменше суперечить визначенню місцевого самоврядування в Конституції України.
Таким чином, місцеве самоврядування може розглядатися і як форма організації місцевої влади, за якою громадяни – жителі відповідної території (територіальної громади) – безпосередньо або через уповноважені ними органи, незалежно, під власну відповідальність, в межах конституції, законів країни і власних матеріальних та фінансових можливостей вирішують питання місцевого значення.
Російські дослідники зазначають, що порівняно з державою місцеве самоврядування є рівноправним суб’єктом управління, який володіє фінансовими ресурсами самостійно в межах своїх повноважень. Тільки, на відміну від держави, місцеве самоврядування передбачає, що суб’єкти управління є ланками системи власного, а не державного управління. Таким чином, вони звертають увагу на матеріальну сторону місцевого самоврядування, що вкрай важливо для повноцінного розуміння його сутності.
Досліджуючи систему місцевого самоврядування, українські вчені П. Біленчук, В. Кравченко, М. Підмогильний підкреслюють, що в структурно-організаційному розумінні вона являє собою сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові виконують завдання та функції місцевого самоврядування, вирішують питання місцевого значення. Отже, у структурі місцевого самоврядування можна виокремити два основні елементи – територіальну громаду та органи місцевого самоврядування.
Первинним суб’єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, з її розвитком багато в чому пов’язане подальше вдосконалення в Україні місцевого самоврядування. Територіальну громаду складають жителі села (кількох сіл), селища, міста. Вона безпосередньо вирішує питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, використовуючи різні форми прямої демократії. Територіальна громада як первинний суб’єкт місцевого самоврядування є основним носієм його функцій та повноважень. Функції територіальних громад – це основні напрями та види муніципальної діяльності зазначених спільностей щодо реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні, які виражають свою волю та інтереси місцевих жителів і забезпечують здійснення ними взаємовідносин з державою, її органами, органами місцевого самоврядування у межах Конституції і законів України.
Якщо розглядати територіальну громаду як спільність громадян, що виникла внаслідок природного розселення і об’єднана постійним проживанням в межах одного або кількох населених пунктів з єдиним адміністративним центром, то можна визначити основні ознаки, характерні для територіальної громади. До таких ознак належить
Ø спільність постійного проживання на території самостійної адміністративно-територіальної одиниці;
Ø спільність економічних, соціальних інтересів; спільність корпоративної власності (комунального майна, місцевого бюджету, землі тощо).
За територіальною громадою Конституцією та законами України визнане право вирішувати питання місцевого значення в межах законодавства України.
Характеризуючи територіальну громаду зазначимо, по-перше, що територіальна громада – це спільність людей, яка не має ієрархічної підпорядкованості; по-друге, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через створювані нею представницькі органи в межах закону; по-третє, територіальна громада має право на власність, безпосередньо або через утворювані нею органи управляє майном, що є в її комунальній власності; по-четверте, територіальні громади можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів на виконання спільних проектів.
Відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування перше місце в механізмі здійснення місцевого самоврядування посідають ради або збори, тобто представницькі органи місцевого самоврядування, далі – територіальний колектив. Серед учених формуються різні думки щодо ролі територіальних колективів та органів місцевого самоврядування.
Підбиваючи підсумок, слід зазначити, що місцеве самоврядування є самостійним інститутом публічної влади, відокремленим від державної влади, що функціонує в політичній системі на засадах принципу субсидіарності. Держава гарантує організаційно-правову, матеріальну і фінансову основи місцевого самоврядування, яке здійснюється в територіальних межах місцевої громади на демократичних засадах народовладдя, законності, гласності, виборності, колегіальності, самостійності, що дає змогу виокремити її як самостійну демократичну одиницю. Однак, в сучасному українському суспільстві практична реалізація вимог до функціонування інституту місцевого самоврядування ще далека від законодавчо закріплених положень. Місцеве самоврядування є одним з важливих принципів правової демократичної держави, а також необхідною умовою становлення в Україні громадянського суспільства відповідно до сучасних стандартів економічно і соціально розвинених країн світу.
Таким чином, в умовах сучасної України інститут місцевого самоврядування є первинною соціально-політичною системою, основним системоутворюючим елементом, основу якого становить територіальна громада, а не органи влади, що має принципове значення, оскільки характеризує місцеве самоврядування як владу народу та політичний інститут.
Аналіз природи місцевого самоврядування підтверджує те, що в ньому одночасно поєднуються суспільний і державний аспекти, місцеве самоврядування за своєю сутністю є специфічною формою реалізації публічної влади, яка відрізняється від державної і від влади об'єднань громадян, що реалізують політичні, соціальні, культурні й інші інтереси своїх членів.
Отже, визначення природи інституту місцевого самоврядування, його соціального призначення в суспільстві певною мірою стає можливим під час розкриття його поняття. Враховуючи особливості регулювання інституту місцевого самоврядування нормами права та різноманітні погляди вчених, місцеве самоврядування можна визначити як гарантоване державою право і спроможність територіальної громади в межах закону, власної матеріально-фінансової бази, під свою відповідальність і в інтересах населення самостійно здійснювати регулювання та управління справами, які належать до їхньої компетенції.
1.2. Основи теорії місцевого самоврядування та місцевих фінансів
Побудова в Україні громадянського суспільства супроводжується становленням і розвитком місцевого самоврядування. У ст. 7 Конституції зазначено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Для правильного розуміння цього поняття слід ознайомитися з теоретичними концепціями.
Дослідники виокремлюють такі теорії, на яких базується місцеве самоврядування:
§ теорія вільної громади;
§ господарська і суспільна теорія самоврядування;
§ державницька теорія самоврядування;
§ теорія дуалізму муніципального управління;
§ теорія соціального обслуговування.
Першою була науково обґрунтована теорія вільної громади (теорія природних прав громади), основні положення якої були сформульовані А. де Токвілем та його прибічниками. Вона була створена в роки Великої французької революції 1789 р.
Мета теорії вільної общини, розробленої німецькими ученими на початку XIX ст., полягала в обґрунтуванні необхідності обмеження втручання держави у світлі цієї теорії в результаті об'єднання общин за політичними і економічними ознаками в справи общин. Ключова ідея цієї теорії полягає в наявності природних прав общини так само як і природних прав людини. Теорія природних прав громади полягає в тому, що община як самоврядний територіальний колектив є так само самоцінним утворенням, як і держава, і, що община як колектив людей, які спільно проживають на одній території, виникла раніше, ніж держава. А це означає, що вона має природні, невід’ємні права. Ці права общині державою не надавалися, а тому, не можуть бути нею вилучені.
Теорія природних прав громади ґрунтувалась на тому, що поряд із законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади необхідно визнавати й четверту гілку влади – громадську. Територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічним утворенням, її право на місцеве самоврядування належить громаді через її природу. Громада має право на самостійне від центральної влади існування за своєю природою, причому держава не утворює, а лише визнає її.
Теорія вільної громади передбачає такі засади організації місцевого самоврядування:
– члени громади мають право обирати органи місцевого самоврядування;
– питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, розподіляються на самоврядні та такі, що передоручені органам громади державою;
– місцеві (самоврядні) справи мають іншу, ніж державні справи природу;
– органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;
– органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.
У другій половині XIX cт. розвивається концепція федерації громад, фундаторами якої стали О. Гірке, А. Щапов, М. Яринцев. Прибічники цієї теорії висловлювали думку, що соціальною основою місцевого самоврядування є громада. Громада є інституцією, урівні з державою.
Теорія ґрунтується на таких основних положеннях:
– коло громадських справ відрізняється від справ державних;
– громада є суб’єктом прав, які належать лише їй, а тому державне втручання в її справи неприпустиме;
– органи місцевого самоврядування обирають лише члени громади;
– посадові особи органів самоврядування належать до громадських, а не державних агентів та представляють не державу, а громаду. Тобто в особі комунальних структур утворюється нібито «держава в державі».
Продовженням цієї теорії стала господарська теорія місцевого самоврядування, в основу якої покладено положення, що територіальний колектив – це елемент насамперед громадянського суспільства, а місцеве самоврядування є недержавним за своєю природою, має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава не має жодного стосунку, а саме – у місцевих громадських та господарських справах.
Суть господарської і суспільної теорії самоврядування полягає у тому, що самоврядування – це управління місцевими справами, передусім – справами господарського характеру. Суспільна теорія протиставляє місцеве суспільство державі, суспільні інтереси – політичним, наполягаючи, щоб суспільство і держава відали лише власними інтересами. Обидві теорії місцевого самоврядування базувалися на протиставленні держави суспільству.
Прибічники цієї теорії (Р. Моль, О. Васильчиков, В. Лєшков та ін.) на перше місце ставлять господарську природу органів місцевого самоврядування. Так, М. Коркунов зазначав, що громадська теорія заснована на з протиставленні місцевої спільноти державі, суспільних інтересів – політичним, за умови, якщо суспільство та держава відають лише власними інтересами.
Громадська теорія місцевого самоврядування започаткована практикою державотворення США, адже ця держава створювалася із громад переселенців-колоністів, які згодом об’єдналися в державні утворення – штати.
Основні положення громадської теорії місцевого самоврядування базуються на принципі визнання свободи здійснення місцевими спільнотами своїх завдань. Ця теорія являє собою логічне продовження теорії природних прав вільної громади та господарської теорії місцевого самоврядування. Її основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер вільної громади, а недержавна, переважно господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування.
Згідно з цією теорією:
– органи місцевого самоврядування обираються членами територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;
– повноваження місцевого самоврядування поділяються на власні і делеговані (передоручені) органам місцевого самоврядування державою;
– місцеві справи мають іншу природу, ніж державні;
– органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функції зводяться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.
Визначний російський представник громадської школи В. Лєшков зауважує, що центром самоврядування на Русі завжди була громада, а центр управління суспільством знаходиться не на верхніх щаблях влади, не в уряді та не в губернському правлінні, а внизу – в громаді, яку він називав «миром», «селом», «містом». Саме в громаді на засадах самоврядування люди компетентно вирішують свої проблеми.
Представники громадської теорії місцевого самоврядування розглядають громади як джерело такої публічної влади, яка є самостійною, так званою муніципальною, а не належить державі. Серед прибічників громадської теорії самоврядування О. Батанов називає Б. Чичерина, який вважав, що «… два елементи поєднуються в організації державного управління: державний та громадський». Він зазначав, що виокремлення суто державної сфери з царини приватних союзів обумовлює визнання подвійного начала в місцевому управлінні: урядового та громадського. Перше уособлює державні посади, друге – місцеве представництво.
Громадська теорія набула значного поширення і в українській політико-правовій сфері. Зокрема, збалансуванню в загальнодержавних межах місцевого самоврядування і державного управління приділяв багато уваги М. Драгоманов. Він наполягав на максимальному розширенні функцій місцевих органів влади, зміцненні їх самостійності, надійному захисті від спроб адміністративного втручання згори. М. Драгоманов висловлював думку про поділ Росії на двадцять автономних областей (штатів), між якими існував би федеративний зв’язок. Громади, повіти, землі мають бути внутрішньо незалежними, самостійними щодо іншого самоуправління.
Ідею М. Драгоманова підтримували й інші українські громадські діячі. Зокрема, як відмічав М. Коркунов, І. Франко писав, що майбутній устрій базується на якнайширшому самоуправлінні громад, повітів, країн та вільних людей, поєднаних між собою вільною федерацією, що ґрунтується на солідарності інтересів.
Прибічники громадської теорії місцевого самоврядування розглядають громади як самостійне джерело такої публічної влади, яка не належить державі, є самостійною, так званою муніципальною. Принцип дії самоврядних структур за таких умов підпорядковано гаслу: «дозволено все те, що не заборонено законом».
Аналізуючи положення громадської теорії місцевого самоврядування, зазначимо, що деякі з них мають дискусійний характер: по-перше, місцеве самоврядування не завжди ототожнюється громадським управлінням; по-друге, положення цієї теорії є досить абстрактними та не відповідають реаліям. Так, у більшості держав світу невтручання суверенної державної влади у справи громад не є абсолютним. По-третє, представники громадської теорії певним чином виправдовують ті прояви місцевого егоїзму, які наявні в житті кожної країни і України зокрема, особливо в періоди політичної та економічної нестабільності. Природність і невід’ємність прав свідчить не стільки про автономію, скільки про певний суверенітет територіальної громади та її органів, а це дещо небезпечно для цілісності держави.
На протилежних позиціях ґрунтується сформована в другій половині XIX ст. державницька теорія місцевого самоврядування, основні положення якої були розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом. За цією теорією органи місцевого самоврядування є органами державного управління і створюються державною владою для реалізації її функцій та завдань. Відповідно всі повноваження територіальної громади, її органів залежать від державної влади. Одним з ключових положень цієї теорії є те, що держава вважає за необхідне делегування справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави є досить однорідною.
Відповідно до державницької теорії місцеве самоврядування не може розглядатися як інститут, рівноцінний державі. Органи місцевого самоврядування перебувають у підпорядкуванні державної влади, їх функції повністю визначає державна влада. За державницької моделі місцеве самоврядування є лише адміністративним засобом здійснення управлінських функцій на місцях, переважно у сфері послуг, а також засобом прийняття важливих політичних рішень. Ця теорія найбільше поширилася в Європі, хоча в жодній сучасній державі взаємовідносини центральної і місцевої влади неможливі лише з позиції будь-якої моделі.
Представники державницької теорії виступають лише за певну правову, організаційну та фінансову автономію місцевого самоврядування стосовно центральних та місцевих органів державної влади, але не самої цієї влади; розглядають самоврядування як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних суб’єктів (місцевого населення). На їх думку, таке розуміння природи місцевого самоврядування органічно поєднується з механізмом народовладдя, оскільки його коріння – у владі, джерелом якої є народ, а не його частина (громада), обсяг повноважень – у законі, в якому віддзеркалюється державна воля народу.
Державницька теорія місцевого самоврядування була започаткована у Магдебурзькому праві. В межах загальної державницької теорії місцевого самоврядування сформувалися два головних напрямки: політичний, основоположник – Р. Гнейст, та юридичний, фундатором якого був Л. Штейн. Прибічники Р. Гнейста підстави самостійності органів самоврядування бачили в особливостях порядку їх формування, заміщення окремих місцевих посад. На думку Р. Гнейста, посади самоврядування є почесними: вони заміщуються за призначенням уряду, проте – безоплатними. В безоплатності він вбачав гарантію незалежності від центральної адміністрації, тому що особа, яка отримує за посаду гроші, завжди залежатиме і від посади, і від начальства.
Представники юридичного напряму цієї теорії стоять на дещо інших позиціях. Так, Л. Штейн стверджував, що самоврядування є першою формою, в якій втілюється ідея вільного управління як організованої та повноважної участі громадян у функціях виконання й управління. Він вважав, що громада – еволюціонуюча організація місцевого самоврядування, є символом вільного управління, а народ без вільної громади за будь-якого вільного державного устрою не буде вільним, а адміністративно-рабським народом. Державний устрій є першим, а вільне управління в громаді – другим кроком до свободи народу.
Серед сучасних теорій місцевого самоврядування не можна обійти увагою такі, як: теорія дуалізму муніципального управління, теорія соціального обслуговування, соціал-реформістські концепції та деякі інші.
Вважаємо, що найбільш систематизовано і ґрунтовно теорії місцевого самоврядування виклала О. П. Кириленко.
Прибічники соціал-реформістських муніципальних концепцій, що набули поширення наприкінці ХІХ – початку ХХ ст., виходили з можливості еволюції буржуазного місцевого самоврядування у соціалістичне. Головними вимогами цих концепцій були: наділення міської та сільської громади правами ширшої автономії та збільшення представництва населення в органах місцевого самоврядування. Створення на місцях підвалин демократії, здатних протистояти центральним органам, розширення прав місцевого самоврядування в політичній сфері тлумачилося представниками муніципального соціалізму як докорінна зміна влади в суспільстві.
Відповідно до теорії соціального обслуговування, яка набула достатнього поширення у повоєнний час, основною метою муніципальної діяльності є добробут жителів територіальної громади, що досягається шляхом надання послуг місцевому населенню. Теорія соціального обслуговування в органах місцевого самоврядування, передусім, вбачала інститут надання господарських послуг місцевому населенню. Таке бачення місцевого самоврядування набуло поширення через повоєнну розруху та необхідність відбудови господарства й забезпечення побутових потреб громадян.
Певним синтезом громадської й державницької теорії місцевого самоврядування є громадсько-державницька теорія або теорія муніципального дуалізму, яка передбачає самостійність у суто місцевих справах та здійснення певних державних функцій на місцевому рівні. Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування підтверджує, що самоврядування поєднує елементи державного та громадського начал. Органи місцевого самоврядування є незалежними від держави в суто громадських справах, до яких держава не має жодного стосунку, а у політичній сфері розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження.Такий підхід уособлюється в теорії дуалізму муніципального управління (громадсько-державницька теорія),яку в сучасній українській політико-правовій думці підтримує М. Орзіх.
Теорія дуалізму муніципального управління є однією з найпоширеніших теорій у сучасній літературі.
За цією теорією органи місцевого самоврядування мають власну, природну, а значить суверенну компетенцію тільки у сфері неполітичних відносин, тобто у сфері громадсько-господарських або так званих місцевих справ, які вирішуються самостійно органами місцевого самоврядування. Політична ж сфера відносин цілком перебуває в компетенції державної влади. Отже, органи місцевого самоврядування у політичній сфері підпорядковані державній владі, яка визначає їх функції та завдання.
Згідно з теорією дуалізму муніципального управління муніципальні органи, здійснюючи певні управлінські функції, виходять за межі місцевих інтересів і отже, повинні діяти як інструмент державної адміністрації. Виборні органи місцевого самоврядування поєднують функції місцевого самоврядування і державного управління на місцях. Справи, які вирішуються органами місцевого самоврядування, мають поділятися на «власні» і «делеговані».
Теорії, які пояснюють суть і природу місцевого самоврядування як форми місцевої влади, узагальнені в табл. 1.1.
Головні теоретичні положення щодо сутності та природи місцевого самоврядування закріплені наведеними теоріями, відіграють важливу роль у формуванні сучасних поглядів на органи місцевого самоврядування.
В Україні досі тривають дискусії: яка ж модель місцевого самоврядування їй притаманна – громадська, державницька, муніципального дуалізму тощо.
Стосовно моделі місцевого самоврядування в Україні існують різні погляди. Розглянуті теорії місцевого самоврядування вплинули і на зміст деяких розділів нової Конституції України. Так, на думку В. Лаврика, українське законодавство базується на державницькій теорії місцевого самоврядування. Ст. 7 Конституції України визнає місцеве самоврядування, ст. 140 – територіальну громаду як первинний суб’єкт місцевого самоврядування. І це можна підтвердити тим, що вибір у нашій країні зроблено на користь громадської теорії місцевого самоврядування. Про це ж свідчить той факт, що місцеве самоврядування здебільшого обмежується самостійним вирішенням питань місцевого значення та зосереджується в селах, селищах й містах, оскільки населення районів і областей не визнається самостійним суб’єктом місцевого самоврядування.
Таблиця 1.1.
Теорії місцевого самоврядування
| № | Теорії | Основоположники теорій | Основні ідеї теорії |
| Теорія вільної громади | А. де Токвіль | Місцеве самоврядування розглядається як автономна щодо державної влади публічна влада територіальної громади | |
| Теорія федерації громад | О. Гірке, М. Яринцев | Громада вважається соціальною основою місцевого самоврядування, є інституцією, рівною державі | |
| Господарська теорія | Р. Моль, В. Лєшков, О. Васильчиков | Стверджується господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування | |
| Громадська теорія | М.М. Коркунов, Б.М. Чичерин, М.П. Драгоманов та ін | Визнання свободи здійснення органами місцевого самоврядування своїх завдань, їх недержавної природи | |
| Державницька теорія | Л. Штейн, Р. Гнейст, М.І. Туган-Барановський, Б. Барабашов | Місцеве самоврядування не може розглядатися як інститут, рівноцінний державі; органи місцевого самоврядування перебувають у підпорядкуванні державної влади | |
| Теорія муніципального дуалізму (громадсько-державницька) | М.П. Орзіх | Визнається незалежність органів місцевого самоврядування лише в суто громадських справах, а в політичній сфері вони розглядаютьс я як органи держави, що виконують її функції та повноваження |
У 1995 р. у Конституційному договорі між Президентом України і Верховною Радою України була відновлена громадська теорія місцевого самоврядування. Первинними суб’єктами місцевого самоврядування визнавалися територіальні колективи громадян, які проживають у селах, селищах, містах. Конституція України визначає місцеве самоврядування як «право територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ст. 140). Місцеве самоврядування здійснюється на двох рівнях: природному, бо саме самоврядування є правом жителів села, кількох сіл, селища та міста, і державному – обласними та районними радами, бо область і район є державними утвореннями.
Простежується непослідовність державної політики у виборі моделі місцевого самоврядування. Підтвердженням цього є те, що якщо в Конституції (ст. 7) встановлюється: «в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування», тобто визнається природне право територіальної громади, а в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», на відміну від конституційного визначення, воно є «гарантованим державою правом». Отже, якщо в Конституції в основу місцевого самоврядування покладено громадську теорію, то в законі реалізована державницька концепція місцевого самоврядування.
М. Баймуратов зауважує, що при цьому «фактично нівелюється конституційне право територіальної громади на самостійне здійснення місцевого самоврядування, відсувається на другий план у вирішенні питань місцевого значення. Такі тенденції свідчать про те, що держава постійно не довіряє територіальній громаді і в будь-який час може повернутися до централізованого управління». Проте М. Корнієнко вважає, що в Україні «продовжують існувати та впливати на практику державотворення дві основні теорії місцевого самоврядування – державницька та громадська».
Державницька теорія самоврядування розглядається як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних суб’єктів (місцевого населення та його органів), які діють за принципом: «дозволено лише те, що передбачено законом». Конституція (ст. 143) надає територіальним громадам право управляти майном, яке перебуває у комунальній власності. В ст. 41 Конституції зазначено, що комунальна власність – є недержавною формою власності.
За сучасних умов дослідження згаданих теорій має велике значення, оскільки існує гостра потреба у розробці теоретичної моделі місцевого самоврядування в Україні з урахуванням особливостей її історії, традицій тощо. Залишається досить важливим подальше осмислення цього явища загалом, а відтак і пошуку досконалішого варіанту місцевого самоврядування з урахуванням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами.
У результаті проведеного дослідження наукових концепцій становлення місцевого самоврядування визначено існування декількох теорій походження місцевого самоврядування: теорії вільної громади, яка розглядає місцеве самоврядування як автономну, стосовно державної влади, публічну владу територіальної громади; теорії федерації громад, яка вважає громаду соціальною основою місцевого самоврядування, тобто громада є інституцією, рівноцінною державі; господарською теорією стверджується господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування; громадська теорія визнає свободу здійснення органами місцевого самоврядування своїх завдань, їх недержавну природу діяльності; державницька теорія стверджує, що місцеве самоврядування не може розглядатися як інститут, рівноцінний державі, а органи місцевого самоврядування перебувають у підпорядкуванні державної влади; теорією муніципального дуалізму визначається незалежність органів місцевого самоврядування лише в суто громадських справах, а в політичній сфері вони розглядаються як органи держави, що виконують її функції та повноваження.
1.3. Повноваження та функції місцевого самоврядування
Становлення місцевого самоврядування в Україні розпочалося після прийняття Європейської Хартії про місцеве самоврядування саме з проголошених принципів правової, організаційної та фінансової автономії органів місцевого самоврядування. На цей час органи місцевого самоврядування складаються з виборного законодавчого та виконавчого органу, які разом забезпечують здійснення комплексу владних повноважень та адміністративних функцій водночас.
Представницькими (законодавчими) органами у системі місцевого самоврядування є ради – сільські, селищні, районні у містах (у разі їх створення), міські, районні та обласні. Головними ознаками представницьких органів є: виборність депутатів населенням, яке має право голосу; колегіальність (повноваження стають чинними при обранні не менше 2/3 депутатів від загального складу ради); рішення ради поширюється на всю територію громади, на якій її обрано; поєднання інтересів громади та держави.
Система місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування поділяється на дві підсистеми – базового та регіонального рівня. Базова підсистема включає сільські, селищні, міські та районні у місті ради. Регіональна ж підсистема рад складається із обласних та районних рад, які утворюються на території відповідних областей і районів. Відмінність між представницькими органами базового рівня і представницькими органами регіонального рівня полягає у тому, що ради базового рівня представляють інтереси конкретних територіальних громад а ради регіонального рівня – лише їх спільні інтереси.
Виконавчими органами рад базового рівня згідно із Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами органи. Статус виконавчих органів рад поширено на відділи і управління, тоді як раніше вони вважалися структурними підрозділами виконавчих комітетів рад.
Якщо розглядати сутність правової автономії органу місцевого самоврядування, то вона полягає в наявності власних повноважень, визначених Конституцією України або законами України. В Європейській Хартії зазначається, що ці повноваження мають бути повними і виключними, тобто такими, які не належали б водночас іншим органам.
У бюджетному кодексі України немає чіткого законодавчо закріпленого розмежування повноважень різних органів влади. Немає також визначення сутності терміна «повноваження» ні в Бюджетному кодексі ні в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». В законі тлумачиться лише термін «делеговані повноваження».
В економічній енциклопедії повноваження трактуються як право юридичної чи фізичної особи на здійснення різних видів економічних операцій, а також на представництво від інших осіб здійснювати такі операції, що затверджено у законодавчому порядку.
Також висловлюються думки, що повноваження місцевого самоврядування – це закріплені нормативно-правовими актами його права та обов’язки, які визначають межі самостійного вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування та розпорядження комунальною власністю, управління місцевими фінансами, забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку відповідної території, а також створення умов для надання послуг для задоволення потреб населення та здійснення контролю за дотриманням законодавства.
Відповідно до Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження органів місцевого самоврядування поділяються за своєю правовою природою на дві групи: власні повноваження, в межах яких органи місцевого самоврядування діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність перед законом, та делеговані законом органам місцевого самоврядування окремі повноваження органів державної виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Згідно зі ст. 143 Конституції України делеговані повноваження надаються органам місцевого самоврядування.
Отже, делеговані повноваження місцевого самоврядування являють собою сукупність повноважень органів державної влади, що тимчасово передаються суб’єктам місцевого самоврядування.
У ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» делеговані повноваження визначаються як повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад. Однак, якщо проаналізувати розділ ІІ закону, то можна зробити висновок, що відповідно до нього делеговані повноваження надаються лише виконавчим органам місцевих рад.
Ухвалення Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» створило певну невизначену ситуацію у питанні надання делегованих повноважень. Так, за Конституцією України (ст. 140) до органів місцевого самоврядування належать міські, сільські, селищні ради та їх виконавчі органи, а також районні й обласні ради. Отже, згідно з Конституцією України делеговані повноваження надаються як радам, так і їх виконавчим органам. Але у гл. 2 розд. II Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що делеговані повноваження надано тільки виконавчим органам міських, сільських та селищних рад, власне про ради вже не йдеться.
Під власними повноваженнями звичайно розуміють велику частину питань місцевого значення, яка законом безпосередньо віднесена до відання територіальних громад та їх органів і не належить до відання жодного з органів державної влади. Тобто до власних повноважень віднесені всі права і обов’язки щодо забезпечення життєдіяльності населення на самоврядній території – у місті, селищі, селі (їх об’єднанні). Це загальні повноваження з соціально-економічного розвитку територіальної громади, фінансового забезпечення, управління комунальною власністю і земельними відносинами, а також окремих напрямків соціального обслуговування: житлово-комунального, побутового, охорони здоров’я, освіти, транспортного, та ін. Делеговані повноваження, які залишаються державними і передаються лише органам місцевого самоврядування, передбачають здебільшого функції обліку і контролю за виконанням законодавства, норм і регламентів органів влади вищого рівня, а також повноваження, спрямовані на виконання конституційних норм соціального забезпечення чи законів соціального захисту.
Державні органи влади були недостатньо послідовними визначаючи матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування, встановлюючи порядок формування місцевого бюджету. У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», майже не згадується про фінансову основу місцевого самоврядування для виконання власних повноважень і державних делегованих в законах про бюджетну систему та законах про річні бюджети.
У сучасній світовій практиці повноваження місцевого самоврядування законодавчо поділяються на три групи:
§ повноваження, передбачені законодавством, які виконуються в обов’язковому порядку;
§ добровільні (факультативні), які здійснюються місцевою владою на власний розсуд;
§ делеговані державою повноваження.
Розглянувши викладені підходи до узагальнення повноважень органів місцевого самоврядування України, пропонуємо їхню класифікацію (рис. 1.2):
– за рівнем компетенції – власні (постійні), договірні (передані за договором), делеговані (тимчасові);
– за режимом здійснення – загального чи конкретного характеру;
– за суб’єктами муніципального права – представницькі органи (сільські ради, селищні ради, ради районні у містах, міські ради, районні ради, обласні ради), виконавчі органи (виконавчі комітети, виконавчі відділи, виконавчі управління);
за сферами застосування – соціально-економічного і культурного розвитку; бюджету, фінансів та цін; будівництва; житлово-комунального господарства; побутового, торговельного обслуговування; забезпечення законності, правопорядку; управління комунальною власністю; регулювання земельних відносин; соціального захисту населення; освіти, охорони здоров’я; зовнішньоекономічної діяльності; вирішення питань адміністративно-територіального устрою.
 |
Рис. 1.2. Класифікація повноважень органів місцевого самоврядування України
Повноваження органів місцевого самоврядування залежать від їх компетенції. У нормативно-правових актах чинного законодавства, які регулюють питання місцевого самоврядування, як уже зазначалося, терміни «повноваження» та «компетенція» не визначені. Більшість вчених тлумачать компетенцію органів місцевого самоврядування як сукупність прав, предметів відання і повноважень, якими наділені органи та посадові особи щодо цих предметів відання згідно з чинним законодавством. До компетенції відносять також відповідальність, завдання, що виконуються органом. Існують й інші точки погляди стосовно трактування складових компетенції. Однак вважаємо, що найбільш точним є визначення компетенції, яке називає її елементами сукупність прав і повноважень, якими наділені самоврядні органи і посадові особи згідно з чинним законодавством.
У межах своїх повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, що належить до їх компетенції в межах як власних, так і делегованих повноважень. Тому розглянемо основні елементи, з яких складається компетенція органів місцевого самоврядування.
Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» виокремлює загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, що дає змогу вирішувати питання, віднесені Конституцією України, та іншими законами України до їх відання, та виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, якою передбачено вирішення більше п’ятдесяти питань.
Компетенція органів місцевого самоврядуванн
Дата публикования: 2014-09-25; Прочитано: 3168 | Нарушение авторского права страницы | Мы поможем в написании вашей работы!
