Тема 10. Муниципальная экономика как система экономических отношений

Муниципальная экономика - это система экономических отношений, в которые вступают органы ме­стного самоуправления в процессе производства, распределения, об­мена и потребления материальных благ и услуг на территории муни­ципального образования.

Муниципальная экономика включает как государственный, так и частный секторы.

Государственный и муниципальный секторы эф­фективнее функционируют в таких сферах деятельности, как разработка и проведение политики развития, обеспечение социальной справедливости, борьба с различного рода дискриминацией, поддер­жание стабильности.

Предпринимательский сектор лучше справляется с экономически­ми и инновационными задачами, легче адаптируется к быстрым пере­менам, эффективнее решает технические проблемы.

К отраслям муниципальной экономики от­носятся: снабжение населения водой, газом, теплом, электроэнергией; канализация и переработка сточных вод, вывоз и переработка мусора, городской и пригородный пассажирский транспорт, общественное питание, социальные услуги.

Местные органы власти занимают особое место в системе муни­ципальных экономических отношений. С одной стороны, они, подоб­но государственным, властным структурам, выполняют функцию ре­гулирования хозяйственных отношений на подведомственной им территории. С другой - выступают в роли полноправного субъекта этих отношений, способного самостоятельно расширять свой эконо­мический потенциал (пополнять состав муниципальной собственно­сти, укреплять местный бюджет и т. п.). С этой точки зрения органы местного самоуправления близки к коммерческим организа­циям, так как выступают как самостоятельные и равноправ­ные субъекты экономических отношений, т. е. могут самостоятельно распоряжаться принадлежащей им собственностью, финансовыми ресурсами, землей и получать при этом прибыль. Но в отличие от ком­мерческих организаций, цель которых состоит в извлечении прибы­ли в интересах участников этих организаций, муниципальные структуры не могут использовать ни перечисленные ресурсы, ни полученную от их эксплуатации прибыль в сферах, не связанных с интересами населения.

При этом в ходе распределения полученной в результате хозяйственной деятельности прибыли органы местного самоуправления выступают в роли гаранта обеспечения населению определенного уровня благоустройства, предоставления социальных услуг, что роднит их с государственными структурами, поскольку и те, и другие призваны обеспечивать жизненные потребности населения.

Государственная природа экономической деятельности органов местного самоуправления обеспечивает им повышенную степень материальной защиты, выражающаяся в наличии закрепленных за муниципалитетами налоговых источников, в неприменении в отношении местных органов власти процедуры банкротства, в выделении им в случае необходимости средств финансовой помощи из вышестоящих бюджетов и т. п.

В вопросах экономической деятельности органы местного самоуправления сочетают в себе государственные начала и коммерческие возможности частных хозяйствующих субъектов. Деятельность органов местного самоуправления состоит их двух направлений: властного и экономического. Особенно четко это прослеживается во взаимоотношении местных органов власти с субъектами хозяйственной деятельности.

Последние могут быть разделены на две следующие группы:

1) муниципальные предприятия (организации, учреждения), в которых муниципалитет обладает всей или частью собственности;

2) предприятия, учреждения и организации иных форм собственности (государственные, акционерные, частные и др.).

Цели, каждой из названных групп хозяйствующих субъектом различны. Муниципальные предприятия свои результаты обязаны направлять на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения участвуют в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения. Органы местного самоуправления в отношении этих групп применяют различные методы управления, сочетающие властные и экономические (собственнические) признаки.

Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему имущества.

Исключе­ние составляет небольшой круг ограничений, связанный с правовым статусом муниципалитетов как института власти (принимая нормативно-правовые акты, органы местного самоуправле­ния имеют возможность создавать льготные условия для деятельности своих предприятий в ущерб другим хозяйствующим субъектам; осуществляя финансово-хозяйственную деятельность в условиях свободного рынка, муниципалитеты рискуют бюджетными средствами и объектами собственности, основное предназначение которых - удовлетворение интересов жителей муниципального образования).

Однако права муниципалитетов в регулировании хозяйственной деятельности других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, т.к. здесь речь идет о границах применения властных полномочий, поскольку органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

Проявлением властного воздействия муни­ципалитетов на хозяйствующие субъекты различных форм собствен­ности являются:

- установление единых для всех предприятий и учреждений санитарно-экологических норм и стандартов;

- контроль над перечислением денежных средств (в виде налогов, части прибыли муниципальных предприятий или других плате­жей) в местный бюджет и внебюджетные фонды;

- право на применение санкций в отношении хозяйствующих субъектов, не выполняющих свои обязательства перед местным бюджетом, и т. д.

Важной сферой муниципальной экономики, помимо хозяйственных отношений с предприятиями различных форм собственности являются финансово-имущественные отношения органов местного са­моуправления с органами государственной власти федерального и регионального уровней. На государственные органы законо­дательством возложена обязанность обеспечения минимума условий жизнедеятельности населения, если этот минимум не может быть обеспечен финансовыми и иными ресурсами муниципального образования.

Экономические отношения органов местного самоуправле­ния с государственными структурами возникают по поводу передачи государственного имущества в муниципальную собственность, зачис­ления доходных источников и средств финансовой помощи в местные бюджеты, а также финансирования государственных программ, осуществляемых на муниципальном уровне.

В процессе своей деятельности органы местного самоуправления одной территории могут вступать в экономические отношения с органами местного самоуправления других муниципальных образовании. Эта форма хозяйственных отношений в России пока недостаточно развита. Однако механизм хозяйственной кооперации между отдельными муниципальными образованиями имеет тенденцию к укреплению. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусмотрена возможность создания межмуниципальных объединений, хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций.

Основными системообразующими элементами муниципальной экономики являются:

1) финансово-хозяйственные отношения между:

- органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями (учреждениями),

- органами местного самоуправления и органами государственной власти,

- органами местного самоуправления и государственными предприятиями (учреждениями),

- органами местного самоуправления и частными предпринимательскими структурами,

- органами местного самоуправления различных муниципальных образований;

2) властные отношения между органами местного самоуправления и всеми остальными субъектами муниципальной экономики в целях регулирования социально-экономического развития территорий.

Финансово-хозяйственные отношения органов местного самоуправления с субъектами муниципальной экономики могут носить имущественный или неимущественный характер.

Имущественные отношения органов местного самоуправления с муниципальными предприятиями связаны с использованием, воспро­изводством и возвратом муниципальной собственности. Это передача муниципальной собственности в оперативное управление, хозяйственное ведение, аренду, траст, а также через ее использование в виде залога и ипотеки.

Передача права на использование муниципального имущества (в пределах, установленных законодательством и учредительными документами) не дает права на переход собствен­ности от муниципальной администрации к муниципальному пред­приятию. Предприятие лишь эксплуати­рует это имущество, выполняя задачу, поставленную перед ним муниципальной администрацией. Оно не имеет права самостоятель­но совершать сделки в отношении этого имущества и несет перед ме­стными органами власти административную и экономическую ответ­ственность за его сохранность.

Более детально условия использования муниципальной собствен­ности оговарива­ются в договорах о передаче муниципального имущества в хозяйствен­ное ведение, аренду, траст. Наличие таких договоров позволяет муниципальной администрации определять условия по номенклату­ре и объему продукции (услуг), уровню затрат и ценам, поставке из­делий на конкретный рынок, учету и отчетности, а также по участию представителей муниципальной администрации в органах управления (например, в качестве директора муниципального унитарного пред­приятия или представителя в совете директоров (совете акционеров) акционерного общества с участием муниципальной администрации).

Неимущественные отношения возникают в условиях, при которых собственность (в данном случае муници­пальная) может использоваться хозяйствующим субъектом. Данные условия закрепляются в договоре, который

позволяет определить границы контроля над деятельностью муниципального предприятия, так как муниципальное предприятие, являясь юридиче­ским лицом, имеет право на невмешательство муниципальных органов в его оперативную хозяйственную деятельность. Данная деятельность согласно Гражданскому кодексу РФ относится к исключительной компетенции самого предприятия. Органы местно­го самоуправления, как представители территориальной общности людей, в деятельности муниципального (унитарного) предприятия вправе участвовать только своим капиталом, а руководить только че­рез назначаемого директора.

Имущественные отношения органов местного самоуправления с немуниципальными структурами строятся на иной основе. Как и в случае с муниципальными предприятиями и учрежде­ниями, они могут формироваться по поводу аренды имущества, его за­лога, траста. Однако немуниципальным организациям имущество не может быть передано в хозяйственное ведение или оперативное управ­ление. Более распространенной формой имущественных отношений в этом случае является передача денежных средств в оплату за исполнение муниципального заказа.

В такой схеме имущественных отношений муниципальные орга­ны выступают в роли заказчика, а предприятия любых форм собственности (не исключая и муниципальные) - в качестве производителя (подрядчика) продукции и услуг, получая от муниципалитета соответствую­щие материальные и финансовые средства.

В то же время между заказчиком (муниципальной администраци­ей) и подрядчиком (хозяйствующим субъектом) устанавливаются и не­имущественные отношения. Это требования, предъявляемые муниципальной администрацией к объему производимой продукции и услугам, качеству, срокам их предоставле­ния, правам конечных потребителей и т. д., а также обязательств в отношении финансирования данных работ. Все это оформляется соответствующим договором (контрактом), который обеспечивает равноправие сторон в отношении друг друга и не позволяет органам местного самоуправления произвольно устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ (что не исключено в отношении муниципальных хозяйствующих субъектов).