ТЕМА 1. Муниципальная собственность как объект управления

Собственность - это источник экономической мощи любой по­литической власти. Формирование в Российской Федерации мест­ного самоуправления как нового, автономного от государства, уровня власти обусловило появление в нашей стране муници­пальной собственности.

Муниципальная собственность представляет собой систему от­ношений по присвоению населением муниципального образова­ния (субъектно опосредованным органами местного самоуправле-

ния) средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными условия­ми, производственной и социальной инфраструктурой в целях удовлетворения потребностей населения муниципального образо­вания, повышения его благосостояния¹.

Муниципальная собственность всегда выступает в двух взаи­мосвязанных проявлениях:

1) как хозяйственно-имущественный (вещественный) комплекс;

2) как экономический (стоимостной) комплекс².

В качестве имущественно-хозяйственного комплекса муници­пальная собственность дает муниципальному образованию резуль­таты в виде конкретных товаров и услуг: тепло в домах, свет на ночных улицах, возможность добраться до места работы и обрат­но и т. д. Ценность муниципальной собственности в данном отно­шении измеряется в единицах тех товаров и услуг, которые могут быть произведены и на деле производятся при ее использовании.

В качестве экономического комплекса муниципальная собствен­ность представляет собой чисто рыночную, капитализированную ценность. Она определяется способностью данной собственности приносить населению муниципального образования финансовые средства или же экономить их. Ценность собственности в этом отношении определяется объемом тех денежных средств, которые могут появиться у муниципального образования в процессе ее использования.

И в первом, и во втором случае муниципальная собственность является объектом управления, т. е. испытывает на себе воздей­ствие со стороны собственника того или иного уровня с целью достижения определенного результата (производства товаров, ус­луг, получения прибыли, экономии расходов).

Эффективное управление муниципальной собственностью на­правлено на достижение оптимального сочетания между веще­ственным и стоимостным проявлениями собственности. С этих позиций идеальной можно было бы считать ситуацию, при кото­рой все товары и услуги, производимые на основе использования объектов муниципальной собственности, предоставлялись населе­нию за плату, покрывающую их себестоимость.

Однако практика показывает, что продукт, произведенный в муниципальном секторе экономики, как правило, не имеет эк- вивалентного обмена на денежные средства потребителей и, следо­вательно, изначально является убыточным (исключение составля­ют некоторые высокодоходные муниципальные предприятия, на­пример, предприятия общественного питания, бытового обслужи­вания населения, муниципальные строительные организации и др.).

Поэтому для того чтобы процесс производства материальных благ, удовлетворяющих общественные потребности местных кол­лективов, осуществлялся непрерывно, т. е. носил характер вос­производства, органам местного самоуправления постоянно тре­буются дополнительные средства для его регенераций. Эти сред­ства поступают в местные бюджеты через налоговый механизм и по каналам бюджетного регулирования.

В состав муниципальной собственности входят: средства мест­ного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли и дру­гие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собствен­ности; муниципальные предприятия и организации; муниципаль­ные банки и другие финансово-кредитные организации; муници­пальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципаль­ные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имущество.

Объемы муниципальной собственности должны соответствовать выполняемым органами местного самоуправления функциям (ре­шаемым вопросам местного значения). Например, наличие в му­ниципальной собственности учреждений здравоохранения и об­разования связано с выполнением функций организации, содер­жания и развития муниципальных учреждений здравоохранения, учреждений дошкольного, основного общего и профессионально­го образования. Создание и обеспечение функционирования му­ниципальных предприятий, обслуживающих жилищное и ком­мунальное хозяйство, вызвано возложенными на местное самоуп­равление обязанностями по содержанию и использованию муни­ципального жилищного фонда и нежилых помещений, муници­пальному дорожному строительству и озеленению территории муниципального образования, организации, содержанию и раз­витию муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации и т. п.

Это не означает, что все без исключения функции местного самоуправления должны быть обеспечены объектами муниципаль­ной собственности. Их отсутствие в ряде случаев может быть

компенсировано либо непосредственно финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении органов местного самоуправления, либо услугами частного сектора, оказываемыми местному населе­нию на основе муниципального заказа¹.

До недавнего времени законодательство не содержало ограни­чений по видам имущества, которое могло находиться в муници­пальной собственности. Однако Федеральным законом от 6 ок­тября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такие огра­ничения были предусмотрены. В соответствии с данным законом в муниципальной собственности не может находиться имущество, не предназначенное:

V для решения вопросов местного значения; V осуществления отдельных государственных полномочий, пе­реданных органам местного самоуправления; V обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и уч­реждений.

В случае включения подобного имущества в состав муници­пальной собственности, оно до 1 января 2009 г. должно подле­жать перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению².

Основными способами формирования муниципальной собствен­ности являются:

1) передача объектов государственной собственности в собствен­ность муниципального образования в порядке разграниче­ния собственности между уровнями власти;

2) формирование муниципальной собственности в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципаль­ных предприятий и учреждений;

3) приобретение имущества по сделкам и по иным основаниям, предусмотренным законодательством (на основании догово­ров купли-продажи, дарения, иных сделок об отчуждении имущества).

Количественно оптимальные объемы муниципальной собствен­ности определить достаточно сложно.

Формирование муниципальной собственности на основании качественных критериев предполагает, что в ее состав должны входить объекты:

V обеспечивающие и гарантирующие выполнение социальных, экономических и прочих функций, которые не должны, не могут или не заинтересованы выполнять федеральные и ре­гиональные органы власти и управления, а также хозяй­ствующие субъекты других форм собственности (муниципаль­ные бюджеты, имущество органов местного самоуправления, муниципальные учреждения социальной защиты, муниципаль­ные объекты инженерной инфраструктуры); V характеризующиеся высокой степенью технологически функ­циональных взаимосвязей в рамках территории муниципаль­ного образования (водопроводные, канализационные, тепло­вые, электрические сети);

v* наиболее значимые и приоритетные для целей социально-экономического развития муниципального образования; ^ способные функционировать в режиме самофинансирования либо финансироваться за счет бюджетных и внебюджетных источников муниципального образования¹. Таким образом, в основу формирования муниципальной соб­ственности изначально должны быть положены следующие прин­ципы:

1) строго целевого соответствия собственности требованиям фе­дерального законодательства;

2) достаточности собственности для эффективного решения воп­росов местного значения;

3) соблюдения динамического равновесия между доходообразу-ющими и бюджетообременительными объектами муниципаль­ной собственности с учетом возможностей бюджетно-налого-

вой системы.

Государство в нашей стране выступает в качестве первоисточ­ника формирования муниципальной собственности. Ранее в Рос­сийской Федерации не существовавшая муниципальная собствен­ность возникла на базе собственности государственной. Государ­ство и сегодня продолжает активно воздействовать на хозяйствен­но-имущественный комплекс муниципальных образований.

В этой связи решение проблемы создания эффективной систе­мы управления муниципальной собственностью предполагает объе­динение усилий государства и муниципалитетов.