Тема 2. Финансовая система и финансовая деятельность государства

Результатом самостоятельной работы студентов должны стать: Знания:

- что из себя представляет финансовая система Республики Беларусь
и из каких элементов она состоит;

- содержания финансовой деятельности и принципов, лежащих в ос­
нове этой деятельности;

- правового статуса органов общей и специальной компетенции, осу­
ществляющих финансовую деятельность.

Умения:

- в процессе работы с экономической и юридической литературой
выделять различные аспекты, связанные с финансовой деятельностью
Республики Беларусь;

- находить взаимосвязь между другими направлениями деятельности
государства и деятельностью в области финансов;

- ориентироваться в законодательстве, которое напрямую или косвен­
но, регулирует различные аспекты финансовой деятельности государства.

Тематический план:

1.Понятие и элементы финансовой системы Республики Беларусь.

2. Понятие и содержание финансовой деятельности государства.

3. Принципы и формы финансовой деятельности государства.

4. Правовое положение и функции органов, осуществляющих финан­
совую деятельность.

§ 1. Понятие и элементы финансовой системы Республики Беларусь

Финансовая система, которая, несмотря на, казалось бы, достаточ­ную ее изученность, тем не менее с учетом происходящих изменений и все большего количества посвященных ей работ нуждается в новой ин­терпретации. Финансовая система Республики Беларусь в том виде, в котором она сейчас существует, сложилась на основе финансовой систе­мы, унаследованной от бывшего СССР. С другой стороны, она впитала в себя зарубежный опыт. По мнению ученых и специалистов, она в прин­ципе адекватна финансовым системам современных государств.

Белорусское государство имеет свои особенности развития и эти осо­бенности не могут не накладывать отпечатка на финансовую систему рес­публики и, как нам представляется, именно в области финансов нацио­нальный колорит ярче всего проявляется.

Любая система как в природе, так и в обществе самоидентифициру­ется при наличии определенных признаков. К таким признакам относят­ся: цель, ради которой путем естественного отбора илитю воле субъек­тивного фактора она создана; элементы, в нее входящие: взаимосвязь между ними; институт, регулирующий взаимосвязи между элементами системы, а также между системой и внешним миром. Исходя из этого общего, раскрывающего содержание системы вообще, можно предложить следующее определение финансовой системы Республики Беларусь.

Финансовая система Республики Беларусь призвана обеспечивать вос­производство и развитие народного хозяйства республики. Она состоит из определенных элементов (звеньев), взаимосвязанных между собой, и вы­полняет общие для них задачи, определяемые финансовой политикой. В про­цессе своего функционирования она в той или иной мере взаимодействует с другими элементами, входящими в экономическую систему государства.

Распределение национального дохода, реализация функций финансов, функционирование финансового механизма подчинены воле государства, выражающейся в финансовой политике. Финансовая политика - составная часть экономической политики государства и тесно связана с денежно-кре­дитной политикой. Главной задачей является обеспечение экономического развития и политической стабильности в обществе. По определению фи­нансовая политика представляет собой совокупность мероприятий, выраба­тываемых и реализуемых органами государственной власти и государствен­ного управления в области управления финансовыми отношениями.

Идентичная по определению финансовая политика тем не менее по содержанию может значительно отличаться и не только в зависимости от географического, но и исторического фактора. Так, финансовая полити­ка Республики Беларусь во многом отлична от политики Белорусской Со­ветской Социалистической Республики в области финансов. Возможнос­ти пособия не позволяют проанализировать сильные и слабые стороны

финансовой политики республики. Тем не менее при рассмотрении от­дельных финансово-правовых институтов в той или иной мере такой ана­лиз будет присутствовать.

Самые общие цели, стоящие перед финансовой системой, конкрети­зируются, как правило, в прогнозах экономического и социального раз­вития, законе о бюджете республики на новый финансовый год, основ­ных направлениях денежно-кредитной политики.

Вторая составляющая финансовой системы - элементы (звенья). Учи­тывая, что в официальных и научных источниках закрепилось понятие «звенья», будем оперировать им.

Финансовая система Республики Беларусь состоит из следующих звень­ев:

- финансы Республики Беларусь;

- финансы местного самоуправления и управления;

- республиканский бюджет;

- местные бюджеты;

- бюджеты свободных экономических зон;

- бюджет союза Республики Беларусь и Российской Федерации;

- консолидированный бюджет Республики Беларусь;

- консолидированные бюджеты административно-территориальных
единиц;

- республиканские внебюджетные фонды;

- муниципальные внебюджетные фонды;

- финансы предприятий;

- обязательное страхование;

- государственный кредит.

Такая структура финансовой системы представляется достаточно обо­снованной в силу реально существующей обособленности каждого из перечисленных звеньев, что находит отражение в нормативно-правовой базе Республики Беларусь.

Прежде чем перейти к раскрытию правового статуса каждого из пере­численных звеньев, сделаем следующее замечание. Отдельные звенья финансовой системы могут быть представлены как структуры, имеющие внутренние системные признаки, т.е. могут рассматриваться как подсис­темы. Это справедливо, в частности, относительно бюджетной системы. Но независимо от этого они имеют общий родовой признак: это финан­совые отношения, в результате которых образуются, распределяются и используются соответствующие денежные фонды с целью удовлетворе­ния государственных, региональных и коллективных потребностей.

Как самостоятельный институт финансы Республики Беларусь начи­нают свою историю с момента обретения республикой национальной са­мостоятельности. Только применительно к суверенному государству мож­но говорить о его финансах. Вспомним, что понятие «финансы СССР» существовало и никто не подвергал сомнению адекватность этодие^ми-

на. Однако относительно союзных республик он практически не приме­нялся, возможно, в силу того, что прежде финансы территорий отожде­ствлялись с их бюджетами.

Финансы Республики Беларусь следует рассматривать в двух ипостасях. Это прежде всего особая часть экономических отношений. По материально­му содержанию они представляют собой совокупность денежных фондов, право формирования, распределения и использования которых принадле­жит республиканским представительным и исполнительным органам.

Как особая часть экономических отношений финансы Республики Бе­ларусь проявляют себя через присущие финансам функции: распредели­тельную и контрольную. Образующиеся на территории республики на­циональный доход и финансовые ресурсы являются собственностью бе­лорусского государства. Однако центральное правительство частично з силу закона и частично добровольно оставляет их определенную часть в распоряжении административно-территориальных единиц. Но при этом денежные фонды субъектов хозяйствования независимо от форм собствен­ности и организационно-правовых характеристик не относятся к финан­сам Республики Беларусь.

Финансы Республики Беларусь имеют довольно сложную структуру, они включают в себя республиканский бюджет, республиканские внебюджет­ные фонды, а также другие денежные фонды, создаваемые по решениям Парламента, Президента и Правительства. Все перечисленные денежные фонды являются централизованными фондами. Фондовая форма аккуму­лирования денежных средств в принципе присуща финансам, однако только применительно к фондам, управляемым республиканскими органами, сле­дует применять термин централизованные денежные фонды.

Финансы Республики Беларусь - самое динамично развивающееся звено в финансовой системе государства. Это обусловлено тем, что оно включает в себя целый ряд относительно самостоятельных элементов, таких, например, как целевые фонды, которые в основном носят временный характер.

По отношению к отдельным финансово-правовым институтам, о ко­торых речь пойдет далее, финансы Республики Беларусь следует пони­мать как понятие. Их правовой статус не имеет такой юридической опре­деленности и конкретности, каким обладают входящие в него элементы.

Финансы местного самоуправления и управления есть, с одной сторо­ны, особая группа экономических отношений, а с другой - материальная база реализации программ экономического и социального развития ре­гионов. В политическом подтексте их следует рассматривать как инсти­тут демократии и плюрализма. Равно как и финансы Республики Бела­русь, финансы местного самоуправления и управления есть понятие ком­плексное. Оно включает в себя местные бюджеты (которые, как будет показано позже, также представляют собой определенную систему, на­считывающую большое количество звеньев, между которыми существу­ют достаточно сложные взаимосвязи), муниципальные внебюджетные

фонды, создаваемые по решениям местных органов.

При наличии определенных общих экономических признаков и.юри­дических характеристик с финансами Республики Беларусь финансы мес­тного самоуправления и управления - это самостоятельное звено, его авто­номность вытекает из особенностей, присущих региональным финансам, что находит закрепление в соответствующих правовых нормах. Диффе­ренциация финансов государства и финансов регионов есть частный слу­чай распределения компетенции между государственным образованием и входящими в него административно-территориальными единицами. Обес­печивается это посредством законодательства самой значительной юриди­ческой силы, и прежде всего Конституцией Республики Беларусь.

Таким образом, финансы местного самоуправления и управления можно определить как особую группу экономических отношений, свя­занных с образованием, распределением и использованием денежных фондов, являющихся материальной базой реализации региональных ин­тересов. По материальному содержанию они представлены местными бюджетами и муниципальными внебюджетными фондами.

Безусловно^ что центральным звеном в финансовой системе является бюджет, точнее бюджетная система, поскольку из вышеперечисленных звеньев финансовой системы видно, что многие из них при различных квалифицирующих признаках содержат родовое понятие «бюджет».

Бюджетная система Республики Беларусь в настоящее время пред­ставлена следующими звеньями: республиканский бюджет, местные бюд­жеты, бюджеты СЭЗ, бюджет союза Республики Беларусь и Российской Федерации, консолидированный бюджет Республики Беларусь, консоли­дированные бюджеты административно-территориальных единиц.

Каждое из перечисленных звеньев имеет свои не только экономичес­кие особенности.'но и особый правовой статус. Но об этом речь пойдет в соответствующем разделе пособия.

Бюджетная система Республики Беларусь как центральное звено в фи­нансовой системе государства, таким образом, может быть определена как система экономических отношений, связанных с образованием, рас­пределением и использованием основного централизованного денежно­го фонда государства, при этом каждое из входящих в нее звеньев при наличии общего правового регулирования регламентируется на уровне специального внутреннего и международного законодательства.

Скорее, не экономической целесообразностью, а слепым копировани­ем зарубежного агента можно объяснить появление в отечественной фи­нансовой системе республиканских и муниципальных внебюджетных фон­дов. Если для западных стран их наличие в силу развитости финансовой системы и финансовых рынков не создает проблем в управлении финансо­вой системой государства, то для постсоциалистических стран, в том чис­ле и Республики Беларусь, их волевое внедрение принесло не столько пользу, сколько вред, чем, собственно, можно объяснить и те многочисленные из-

менения в законодательстве, их регулирующем. Однако они существуют.

Республиканские внебюджетные фонды по материальному содержа­нию и организационно-правовому оформлению есть целевые денежные фонды, имеющие свои органы управления.

Муниципальные внебюджетные фонды - целевые денежные фонды, создаваемые по решениям местных органов. Они, как правило, своих органов управления не имеют, а управляются местными органами об­щей компетенции.

В отечественной системе дифференциации хозяйствующих субъектов не выделяются казенные предприятия, что, кстати, сделано в Российской Федерации. Это обстоятельство предопределяет, что финансы предприя­тий как звено финансовой системы должны включать в себя финансы всех предприятий, независимо от форм собственности и организационно-пра­вовых характеристик. Это звено финансовой системы представляет собой совокупность экономических отношений по поводу образования финансо­вых ресурсов предприятий и их последующего распределения между все­ми звеньями финансовой системы. В узком понимании финансы предпри­ятий есть совокупность денежных фондов, создаваемых на предприятии для обеспечения его производственной (хозяйственной) деятельности.

Страхование нередко без достаточных на это оснований в полном объеме относят к сфере регулирования финансовым правом. Это не бесспорная точка зрения. Страхование имеет достаточно сложную внутреннюю структуру. По формам оно подразделяется на добровольное и обязательное. Добровольное страхование - это типичный гражданско-правовой институт, регулируемый гражданским кодексом, законом о страховании. Обязательное страхование по экономическому содержанию и правовой природе есть сугубо финансовый институт, регулируемый нормами финансового права. Такое подразделение страхования с отнесением добровольного к сфере частно-правовых, а обяза­тельного - публично-правовых институтов исключает дублирование при изу­чении страхования в курсах гражданского и финансового права.

Последнее из вышеперечисленных звеньев финансовой системы - го­сударственный кредит. Era возникновение обусловлено, с одной сторо­ны, недостаточностью налоговых поступлений для финансирования го­сударственных расходов и с другой, тем, что рыночная экономика пред­полагает наличие этого элемента как иманенто присущего ей. Нельзя со­гласиться с утверждением, что государственному кредиту полностью при­сущи те же признаки, что и банковскому кредиту. Здесь также следует указать на то обстоятельство, что банковский кредит по своему внутрен­нему содержанию находится в сфере регулирования частно-правовыми конструкциями. Не случайно в Гражданском кодексе есть специальный раздел, посвященный кредиту и займу. Но детальное регулирование кре­дитных отношений содержится в банковском законодательстве. Инсти­тут же государственного кредита регулируется финансовым законодатель­ством. В динамично развивающемся финансовом праве этот институт с

течением времени может перерасти в подотрасль указанной отрасли права. Приведенные предельно краткие характеристики финансово-право­вых институтов, входящих в финансовую систему Республики Беларусь, будут продолжены и развиты в соответствующих разделах пособия.

§ 2. Понятие и содержание финансовой деятельности государства

Государство призвано упорядочить широкую гамму общественных отношений и прежде всего в области экономики, частью которой, как было отмечено в первой теме, являются финансы. В самом общем плане финансовая деятельность есть деятельность по управлению финансовы­ми отношениями и финансовой системой. Вместе с тем, если попытаться выстроить иерархию видов деятельности государства, то деятельность в области финансов, несомненно, должна находиться на верхней ступени иерархической лестницы. Для такого заключения есть достаточно вес­кие основания, так как любое направление как внутренней, так и внеш­ней деятельности государства имеет под собой финансовое основание. Внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность, реализация социальных и экологических программ, где напрямую, где косвенно за­висят от финансовых возможностей государства.

Финансовая деятельность определяется и вытекает из финансовой по­литики государства, сконцентрированных в ней целей и задач, являю­щихся целевыми установками для всех звеньев финансовой системы. Последние функционируют в строгом соответствии с нормативными пред­писаниями, содержащимися в нормах различных отраслей права.

Содержание финансовой деятельности заключается в образовании, рас­пределении и использовании централизованных и децентрализованных де­нежных фондов, в чем конкретно проявляется распределительная функ­ция финансов. Но, как было отмечено ранее, функции финансов реализу­ются одновременно и в тесном переплетении друг с другом. Поэтому сво­дить финансовую деятельность исключительно к распределению будет не­логично. Финансовая деятельность, следовательно, в качестве еще одной сущностной характеристики содержит осуществление контроля. Распре­деляя и контролируя движение финансовых потоков в процессе финансо­вой деятельности, государство тем самым обеспечивает удовлетворение государственных, территориальных, коллективных и личных интересов.

В отличие от других сфер деятельности государства финансовая дея­тельность носит межотраслевой и межтерриториальный характер, а по мере глобализации и конвергенции национальных экономических систем и меж­дународный финансовый характер. Образующиеся в сфере материального производства финансовые ресурсы, став объектом распределения, попада­ют в распоряжение государственных и территориальных органов управле­ния, субъектов хозяйствования и бюджетных учреждений.

Межотраслевое и межтерриториальное распределение факторов про­изводства, в том числе капитала, подчинено интересам прогресса нацио­нальных и мировой экономики в целом. Национальный доход, приобрета­ющий форму финансовых ресурсов, может быть использован не только в пределах государства, где он был создан, но и в интересах развития эконо­мики и социальной сферы других государств. Поэтому финансовая дея­тельность все в большей мере становится интернациональным явлением.

Деятельность государства в области финансов в качестве отправной точки имеет создание правовых и институциональных основ в виде фи­нансового законодательства и органов, осуществляющих такую деятель­ность. В настоящее время в Республике Беларусь в результате более чем десятилетнего государственного строительства сложилась вполне доста­точная нормативная база, регулирующая многоаспектные финансовые от­ношения, и система органов, как на республиканском, так и. на террито­риальном уровне способных обеспечивать в целом бескризисное функ­ционирование финансовой систем белорусского государства.

Сравнительный анализ отечественной практики осуществления фи­нансовой деятельности с зарубежными аналогами позволяет сделать вы­вод о том, что в Беларуси, несмотря на существующие проблемы в обла­сти государственных, территориальных финансов и финансов предприя­тий, в целом она протекает как достаточно управляемая и предсказуемая.

В организационно-правовом аспекте финансовая деятельность проявляет­ся в деятельности государственных органов и органов управления территори­ями, отраслями и предприятиями. Причем, как будет показано далее, между ними четко разграничены полномочия по участию в такой деятельности.

Резюмируем. Под финансовой деятельностью следует понимать дея­тельность органов управления государственными, территориальными и корпоративными финансами, в результате которой реализуются распре­делительная и контрольная функции финансов и происходит межнацио­нальное, межтерриториальное и межотраслевое распределение финан­совых ресурсов.