Направления реформирования европейского ПСБП

В развитии пространства свободы, безопасности и правосудия можно обозначить два направления. С одной стороны, ЕС пытается внедрить все новые механизмы и обеспечить дальней-шее углубление интеграции. С другой стороны, ЕС приступил к ликвидации слабых мест в уже существующих механизмах.

Первое направление.

Первое направление связано с дальнейшим укреплением внешних границ Шенгенского пространства. Создание единого Шенгенского пространства и единой политики пересечения вне-шних границ привело к возникновению в политическом лексиконе ЕС образного понятия «fortress Europe», т.е. надёжного ме-ханизма защиты внешних границ ЕС. В настоящее время на по-вестке дня стоит вопрос создания «электронной крепости», т.е. максимального использования в области охраны и контроля границ современных информационных технологий.

По мнению европейских политиков, использование информационных технологий позволит более надёжно защищать вне-шние границы Шенгенского пространства, а с другой более эф-фективно осуществлять пограничный контроль.

В области охраны границ такая роль отведена программе «EUROSUR», в области пограничного контроля программе «Ум-ные границы» или «Smart borders».

Программа «Умные границы» или «Smart borders» представляет собой пакет мер, направленных на оптимизацию систе-мы пропуска через границу, она включает в себя два основных компонента: система регистрации въезда/выезда (entry/exit system) и программа регистрации путешественников (registered tra-veller programme)[85].

Система регистрации въезда/выезда предусматривает созда-ние единой системы регистрации всех въезжающих и выезжаю-щих с территории Шенгенского пространства граждан. Указан-ная система может быть создана в качестве единой программы или в качестве программы, объединяющей национальные системы.

Программа регистрации путешественников ориентирована на законопослушных и добросовестных иностранцев, регулярно посещающих Шенгенское пространство. Статус участника программы даёт право иностранцу на прохождение границы в упрощённом автоматическом порядке.

Практически это означает то, что иностранец, являющийся участником данной программы, пересекает границу через электронный пункт контроля, без непосредственного контакта с со-трудником пограничной службы. Сотрудники погранслужбы осуществляют лишь визуальный контроль за правильностью прохождения гражданами предусмотренных процедур.

Для этого иностранцу выдаётся специальная машиносчиты-ваемая карта, содержащая уникальный идентификационный но-мер. При прохождении через автоматический пункт пропуска компьютер считывает информацию с карточки, проездного документа, визы (в случае если иностранец обязан иметь визу), а также снимает отпечатки пальцев для идентификации с данны-ми, содержащимися в визовой информационной системе. В слу-чае успешного прохождения контроля иностранец пересекает границу без непосредственного контакта с сотрудником пограничной службы.

Впервые о возможности внедрения компонентов инициативы «Smart borders» было заявлено в 2008 г., Европейская Комис-сия подготовила сообщение о системе въезда/выезда на внешних границах Шенгенского пространства и облегчения пересечения границ добросовестными путешественниками[86].

По результатам неформальной министерской встречи по во-просам юстиции и внутренних дел в Сопоте был подготовлен доклад по инициативе «Smart Borders». Авторы доклада подняли несколько вопросов относительно указанной инициативы[87]. В частности, насколько предлагаемые к внедрению систему бу-дут эффективны, будут ли расходы на внедрение и поддержание указанных систем пропорциональны полученным результатам.

28 февраля 2013 г. Европейская Комиссия подготовила пакет законопроектов, направленных на внедрение в жизнь программы «Умные границы». Указанный пакет включал в себя следующие законопроекты: проект регламента, устанавливающего система регистрации въезда/выезда[88]; проект регламента, устанавливающего программу регистрации путешественников[89]; проект регламента, изменяющего Шенгенский кодекс о границах в связи с использованием системы регистрации въезда/вы-езда и программы регистрации путешественников[90].

Европейский Союз не является первооткрывателем системы электронного пограничного контроля. Такие системы уже используются в США, Гонконге и других странах. Особенностью программы «Умные границы» в рамках ЕС является то, что она создаётся и реализуется не в рамках отдельного государства, а рамках целой группы стран, входящих в состав Шенгенского пространства.

Программа «умные границы» в значительной степени упро-щает пересечение границы, снижает уровень коррупции на гра-нице и серьёзно уменьшает т.н. человеческий фактор. Данная система является внутренним проектом Европейского Союза. Вместе с тем, в рамках сотрудничества России и ЕС в сфере уп-равления границ целесообразно рассмотреть вопрос об использовании преимуществ указанной системы.

В частности, аналогичная система автоматической регистра-ции пересечения границы может быть введена и в России. Россия может использовать опыт ЕС и других стран в данной сфере, а на общих границах России и ЕС целесообразно обеспечить совместимость указанных систем.

Европейская система по наблюдению за внешними граница-ми (ЕВРОСУР) представляет собой механизм сотрудничества и обмена информацией, позволяющий государствам-членам ЕС более эффективно осуществлять охрану границ, а Агентству ФРОНТЕКС сотрудничать на тактическом, оперативном и стра-тегическом уровнях[91]. Данная система ориентирована преимущественно на южные морские и восточные сухопутные границы Союза. Однако в дальнейшем она будет распространена на все остальные участки границ.

При этом Агентство ФРОНТЕКС должно играть в этом механизме ключевую роль. Помимо координации сотрудничества ФРОНТЕКС должен осуществлять функции администрирования данного механизма.

В конце 2011 г. Европейская Комиссия подготовила проект регламента, устанавливающего Европейскую систему наблюд-ния за границами, по состоянию на начало 2013 г. проект регламента не принят[92].

Планируется, что ЕВРОСУР будет осуществлять тесные контакты с третьими странами, однако этот вопрос будет актуальным только после запуска механизма.

Указанный опыт может быть использован в отношениях Россия–ЕС, поскольку Россия заинтересована в развитии оперативного сотрудничества в пограничной сфере.

Второе направление.

В мае 2011 г. в ответ на франко-итальянский конфликт, свя-занный с временным осуществлением пограничных проверок на внутренних границах Европейская Комиссия подготовила со-общение о миграции, в котором посчитала возможным изменение существующего порядка временного восстановления погра-ничного контроля на внутренних границах[93].

Данная инициатива была продиктована желанием сделать механизм временного восстановления контроля на внутренних границах более понятным и эффективным, одновременно предотвратить возможность со стороны государств-членов ЕС зло-употребления данным правом.

По мнению Комиссии, сохранение и укрепление Шенгенско-го пространства возможно лишь путём усиления наднациональ-ных механизмов в регулировании вопросов, касающихся пересечения внутренних границ ЕС. В частности, Европейская Комиссия пришла к выводу о том, что государства-члены ЕС дол-жны иметь право на временное восстановление контроля на вну-тренних границах в любых экстраординарных ситуациях, одна-ко такое решение должно приниматься не самими государства-ми, а Европейской Комиссией с учётом интересов всего Союза.

Комиссия исходила из следующего постулата, право на сво-боду передвижения, которым пользуются большинство граждан ЕС, не должны ставиться под угрозу единоличным решениям отдельных государств-членов ЕС. Поэтому односторонние решения на национальном уровне должны быть в максимально возможной степени минимизированы, а общеевропейские инте-ресы должны быть обеспечены в рамках Шенгенского прост-ранства.

Таким образом, Европейская Комиссия, посредством рефор-мирования системы временного восстановления контроля на внутренних границах намеревалась взять под свой контроль принятие такого рода решений.

16 сентября 2011 г. Европейская Комиссия подготовила сообщение[94] и проект соответствующего регламента об изменении Шенгенского кодекса о границах. Согласно указанному документу принятие окончательного решения о восстановлении кон-троля на внутренних границах должно быть предоставлено самой Комиссии. Государства-члены могут лишь ходатайствовать о принятии такой меры, право на самостоятельное решение о восстановлении контроля сохраняется за государствами-члена-ми ЕС только в самых исключительных случаях и только на пе-риод до 5 дней[95].

По мнению разработчиком законопроекта восстановление контроля на внутренних границах должно рассматриваться как самая последняя мера, когда другие средства не могут противо-стоять угрозе общественному порядку или внутренней безопас-ности. В частности, по мнению Европейской Комиссии, приме-нительно к восстановлению контроля весной 2011 г., прибытие около 25000 экономических иммигрантов не может быть рассмотрено в качестве достаточного основания для осуществление пограничных проверок.

Подготовка указанного законопроекта может быть квалифи-цирована как очередной этап «коммунитаризации» законодательства Союза о свободе передвижения граждан. В случае при-нятия законопроекта государства-члены ЕС будут лишены ещё одной части своего суверенитета. Соответственно, ещё уменьшится роль государственных границ внутри ЕС.