Международное сотрудничество в борьбе с терроризмом

1. Право международной безопасности:
цели, принципы, источники

Право международной безопасности ¾ одна из важнейших отраслей современного международного права. Она объединяет выработанные после Второй мировой войны международно-правовые принципы и нормы, направленные на поддержание международного мира и обеспечение безопасности. Право международной безопасности основано на сложившейся в ХХ в. международно-правовой концепции коллективного обеспечения всеобщей безопасности. В ее основе – признание того, что безопасность каждого государства зависит от консолидированных усилий всех государств и народов; снижения роли фактора силы в международных отношениях при одновременном укреплении стабильности в мире.

Современная концепция безопасности мыслится как всеобъемлющая. Она охватывает не только военные и политические аспекты, но и экономические, экологические, гуманитарные. Регулятором взаимодействия государств в достижении каждого из обозначенных компонентов выступает международное право.

Источниками права международной безопасности являются:

Устав ООН;

Декларация об укреплении международной безопасности от 16 декабря 1970 г.;

Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 5 декабря 1986 г. «О создании всеобъемлющей системы международного мира и безопасности» и от 7 декабря 1987 г. «Всеобъемлющий подход к укреплению международного мира и безопасности в соответствии с Уставом ООН»;

Декларация об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания мира и международной безопасности от 9 декабря 1991 г.;

многосторонние и двусторонние договоры по вопросам разоружения, контроля над разоружением, предотвращению применения ядерного оружия и иных видов массового уничтожения.

Важным источником права международной безопасности является Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении, принятая 13 января 1993 г. в Париже. Цель Конвенции – в интересах всего человечества полностью исключить возможность применения химического оружия. Считая, что достижения в области химии должны использоваться исключительно на благо человечества, Конвенция подтверждает принципы, изложенные в Женевском протоколе 1925 г. «О запрещении применения на войне удушливых, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств», а также обязательства по Конвенции «О запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении», подписанной 10 апреля 1972 г. Государства-участники парижской Конвенции взяли обязательства: не разрабатывать, не производить, не приобретать, не накапливать химическое оружие; не передавать его прямо или косвенно кому бы то ни было; не применять химическое оружие; не проводить любые военные приготовления к применению химического оружия. В соответствии с Конвенцией государства взяли на себя обязательства уничтожить имеющееся химическое оружие, а также объекты по его производству, не использовать химические средства в борьбе с беспорядками в качестве средства ведения войны.

2. ООН в системе обеспечения международной безопасности

Поддержание мира и международной безопасности – одна из уставных целей ООН. В преамбуле к Уставу ООН говорится: «Мы, народы объединенных наций, преисполнены решимости избавить грядущие поколения от бедствий войны». Создатели Устава ООН в основном опирались на убеждение, что Организация Объединенных Наций сможет решать возможные международные конфликты при помощи мер невоенного характера. Долгое время считалось, что среди международно-правовых мер по урегулированию международных споров и вооруженных конфликтов, продолжение которых могло бы угрожать международному миру, предпочтение следует отдавать дипломатическим мерам.

Устав ООН, запрещая не только войны, но и угрозу применения силы для решения международных споров, предусматривает ряд механизмов как недопущения ситуаций, угрожающих миру и безопасности, так и их разрешения.

Особое внимание уделено вопросам мирного разрешения споров, продолжение которых может угрожать международному миру и безопасности. Совет Безопасности ООН уполномочен требовать от сторон разрешать спор путем переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства или иными мирными средствами. Споры юридического характера, как правило, передаются сторонами в Международный суд. Совет Безопасности может рекомендовать государствам прибегнуть к тому или иному способу мирного разрешения спора. Кроме того, Совет по просьбе любого государства вправе самостоятельно расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор.

Во имя поддержания мира и безопасности Устав (гл. 1, ст. 1) обязывает ООН «принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира». Нормы Устава предусматривают комплексную систему обеспечения коллективной международной безопасности, основанную на закрепленных в Уставе принципах и включающую все необходимые компоненты.

Согласно ст. 24 Устава ООН главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности возложена на Совет Безопасности, который, действуя от имени государств-членов, несет ответственность за организацию быстрых и эффективных мероприятий Организации Объединенных Наций по поддержанию мира. Члены Организации должны подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их.

Компетенция Генеральной Ассамблеи в этой сфере сводится к обсуждению любых вопросов поддержания мира и безопасности и к подготовке рекомендаций для государств и Совета Безопасности.

Глава III Устава ООН определяет порядок действий Организации в отношении угрозы миру, нарушения мира, актов агрессии. Если иные средства ликвидации угрожающей миру ситуации не принесли желаемых результатов, Совет Безопасности выносит рекомендации по ликвидации угрозы относительно мер, не связанных с применением вооруженных сил. Эти меры могут включать полный или частичный перерыв в отношениях экономических, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио- или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений.

В Уставе ООН сформулированы исходные предпосылки для создания механизмов по осуществлению операций по поддержанию мира. Статья 42 Устава гласит, что, если невоенные меры окажутся недостаточными для разрешения ситуации, угрожающей миру, Совет Безопасности «уполномочивается предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания и восстановления международного мира и безопасности. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов Организации». Статья 43 Устава обязывает государства-члены ООН оказывать содействие поддержанию международного мира и безопасности. «Государства должны предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с особым соглашением или соглашениями необходимые для поддержания международного мира и безопасности вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания, включая право прохода». Состоящий из начальников штабов постоянных членов Совета Безопасности Военно-штабной комитет, согласно ст. 47 Устава ООН, «несет ответственность за стратегическое руководство любыми вооруженными силами, предоставленными в распоряжение Совета Безопасности». Военно-штабной комитет составляет совместно с Советом Безопасности планы проведения военных операций, консультирует и оказывает помощь Совету Безопасности по вопросам, например, использования войск, командования ими и др.

За время существования ООН было проведено около 40 операций по поддержанию мира. В них участвовало около 1 млн человек.

3. Региональные механизмы обеспечения
международной безопасности

Отдавая предпочтение методам коллективных действий в целях поддержания мира, Устав ООН подтверждает право каждого государства на самооборону: «Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на члена Организации, до тех пор, пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности» (ст. 51). Устав ООН предусматривает также участие региональных организаций в осуществлении операций по поддержанию мира. Статья 52 закрепляет право государств создавать региональные соглашения или органы, а также осуществлять региональные действия для поддержания мира и безопасности.

9 декабря 1994 г. была принята Декларация о совершенствовании сотрудничества между Организацией Объединенных Наций и региональными соглашениями или органами в области поддержания международного мира и безопасности, согласно которой ООН может в случае целесообразности использовать такие региональные организации для принудительных действий со стороны ООН. Что касается иерархии в осуществлении миротворческих акций на региональном уровне, то приоритет ООН бесспорен: действия региональных организаций должны проводиться под руководством Совета Безопасности и по его полномочиям.

4. Международное сотрудничество в борьбе с терроризмом

Угрозу международному миру и безопасности представляют противоречащие целям и принципам ООН любые акты международного терроризма, число которых увеличивается в различных регионах мира. Связь между международным терроризмом и транснациональной организованной преступностью, незаконными наркотиками, «отмыванием денег», оборотом оружия и перевозками ядерных, химических, биологических и других потенциально смертоносных материалов усиливают необходимость координации антитеррористических усилий на региональном и международном уровнях.

Универсальных международных стандартов борьбы с терроризмом международное право не выработало. Многочисленные международные конвенции ограничиваются рассмотрением различных аспектов терроризма. Это конвенции:

о преступлениях и некоторых других действиях, совершенных на борту воздушного судна, 1963 г.;

о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, 1970 г.;

о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, 1971 г.;

о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 г.;

о борьбе с захватом заложников, 1979 г.;

о против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, 1984 г.

Четыре Женевские конвенции от 12 августа 1949 г., представляющие собой основные источники международного гуманитарного права, и два дополнительных протокола к ним от 8 июня 1977 г. запрещают в ходе вооруженных конфликтов как международного, так и немеждународного характера любое обращение к террористическим методам.

27 января 1977 г. принята Европейская конвенция по борьбе с терроризмом. В ст. 1 Конвенции, нацеленной на усиление широкого юридического сотрудничества и взаимопомощь в борьбе с терроризмом, сказано, что никакими политическими мотивами не могут оправдываться действия, связанные не только с лишением людей жизни, но и с покушением на жизнь, телесную целостность или свободу людей с использованием взрывчатых веществ и т. д. Однако успешной борьбе с терроризмом во многом мешает отсутствие единых подходов к пониманию терроризма. Консолидации усилий мешает то, что отдельные государства связывают понятие «терроризм» с национально-освободительной борьбой, что делает правомерным применение борющимися нациями вооруженной силы. Вместе с тем всякий терроризм – это преступление, которое предполагает применение или угрозу применения насилия, как правило, направленного против жизни людей. Терроризм обычно используют организованные преступные группы как средство для достижения политических целей, которое, по мнению тех, кто к нему прибегает, не может быть достигнуто обычными и законными средствами. Террористические акты часто направлены против посторонних людей, которые к предмету интересов террористов не имеют непосредственного отношения.

Принятая 9 декабря в 1994 г. Генеральной Ассамблеей ООН Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма, не давая универсального определения международного терроризма, четко определяет его корни. Это – преступный оборот наркотиков, незаконная торговля оружием, «отмывание денег», контрабанда ядерных и других потенциально смертоносных материалов. В Декларации подчеркивается, что осуществляемые военными бандами террористические акции нередко инспирируются различными государствами и несут в себе угрозу всеобщей безопасности.

Декларация, привлекая внимание мировой общественности ко всем формам и проявлениям терроризма, осуждает практику терроризма и расценивает его как угрозу не только безопасности отдельных людей, но и территориальной целостности и безопасности государств. В Декларации подчеркнуто, что преступные акты террора не могут быть оправданными какими бы то ни было соображениями политического, философского, идеологического, расового, этнического, религиозного или любого другого характера.

В резолюции о глобальных усилиях по борьбе с терроризмом № 1373 (2001) от 28 сентября 2001 г. Совет Безопасности ООН, подтверждая свои резолюции № 1269 (1999) от 19 октября 1999 г. и № 1368 (2001) от 12 сентября 2001 г., осудил террористические нападения, совершенные 11 сентября 2001 г. в Нью-Йорке, Вашингтоне (округ Колумбия) и Пенсильвании, и заявил о своей решимости предотвращать все подобные акты. В резолюции подтверждается право на индивидуальную или коллективную самооборону, признанное Уставом ООН и Резолюцией № 1368 (2001), а также право бороться всеми средствами с терроризмом в соответствии с Уставом ООН. Совет Безопасности призвал государства срочно предпринять совместные усилия с целью предотвращения и пресечения террористических актов, в том числе путем расширения сотрудничества и обеспечения полного осуществления соответствующих международных конвенций, касающихся терроризма. Предполагается, что государства в дополнение к международному сотрудничеству должны предпринимать дополнительные меры с целью предотвращения и пресечения на своей территории с использованием всех законных средств любых актов терроризма.

Совет Безопасности вновь подтвердил провозглашенный Генеральной Ассамблеей в ее Декларации от октября 1970 г. 2625 (XXV) и подтвержденный Советом Безопасности в его резолюции № 1189 (1998) от 13 августа 1998 г. принцип воздержания каждого государства-члена от организации, подстрекательства, оказания помощи или участия в террористических актах в другом государстве, а также от потворствования организационной деятельности в пределах своей территории, направленной на совершение таких актов.

Руководствуясь гл. VII Устава ООН, все государства должны: предотвращать и пресекать финансирование террористических актов; ввести уголовную ответственность за умышленное предоставление или сбор средств любыми методами, прямо или косвенно, гражданами государства или на территории государства с намерением использования таких средств, или при осознании того, что они будут использованы для совершения террористических актов; заблокировать средства и другие финансовые активы или экономические ресурсы лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, участвуют в совершении террористических актов или содействуют их совершению, а также организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем указанных лиц.

Совет Безопасности постановил, что все государства должны воздерживаться от предоставления в любой форме поддержки – активной или пассивной – организациям или лицам, замешанным в террористических актах, в том числе путем пресечения вербовки членов террористических групп и ликвидации каналов поставок оружия террористам; принять меры в целях предотвращения террористических актов, в том числе путем раннего предупреждения других государств с помощью обмена информацией; отказывать в убежище тем, кто финансирует, планирует, поддерживает или совершает террористические акты, или предоставляет убежище.

Государства должны оказывать друг другу всемерное содействие в связи с уголовными расследованиями или преследованииями, которые имеют отношение к финансированию или поддержке террористических актов, включая содействие в получении имеющихся у них доказательств, необходимых для такого преследования; предотвращать передвижение террористов или террористических групп с помощью эффективного пограничного контроля и контроля за выдачей документов, удостоверяющих личность, проездных документов, а также с помощью мер предупреждения фальсификации, подделки или незаконного использования документов, удостоверяющих личность, и проездных документов.

Совет Безопасности ООН призвал все государства найти возможности для активизации и ускорения обмена оперативной информацией, особенно о: действиях или передвижениях террористов или террористических сетей; подделанных или фальсифицированных проездных документах; торговле оружием, взрывчатыми веществами или материалами двойного назначения; использовании террористическими группами коммуникационных технологий; владении террористическими группами оружием массового уничтожения. Совет Безопасности рекомендовал государствам сотрудничать, особенно в рамках двусторонних и многосторонних механизмов и соглашений, в целях предотвращения террористических нападений и принимать меры против виновных в совершении таких актов.

Предоставляя статус беженца, государства должны: удостовериться в том, что лица, ищущие убежище, не планировали террористических актов, не содействовали им, не участвовали в их совершении; обеспечить, чтобы в соответствии с международным правом исполнители и организаторы террористических актов или их пособники не злоупотребляли статусом беженца, а ссылки на политические мотивы не признавались в качестве основания для отклонения просьб о выдаче подозреваемых в причастности к терроризму лиц.

Как известно, не все государства являются участниками международных конвенций и протоколов о борьбе с терроризмом, включая Конвенцию о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г. Поэтому Совет Безопасности ООН призвал все государства полностью поддержать соответствующие международные конвенции и протоколы, касающиеся терроризма, и резолюции № 1269 (1999) и № 1368 (2001) Совета Безопасности и расширить сотрудничество в этой области.

Совет Безопасности ООН постановил учредить комитет Совета Безопасности, состоящий из всех членов Совета, для контроля за осуществлением принятой Резолюции 1373 от 28 сентября 2001 г.

В связи с названной Резолюцией Совета Безопасности ООН был принят Указ Президента РФ от 10 января 2002 г. № 6 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г.». Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации в своей деятельности в пределах соответствующих полномочий рекомендовано:

исходить из необходимости предотвращения и пресечения финансирования террористических актов;

установить уголовную ответственность за умышленное предоставление или сбор средств любыми методами, прямо или косвенно, гражданами Российской Федерации или на территории Российской Федерации с намерением, чтобы такие средства использовались – или при осознании того, что они будут использованы, – для совершения террористических актов;

обеспечить безотлагательное заблокирование средств и других финансовых активов или экономических ресурсов лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты или участвуют в совершении террористических актов, или содействуют их совершению; организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких лиц, а также и лиц, и организаций, действующих от имени или по указанию таких лиц и организаций, включая средства, полученные или приобретенные с помощью собственности, прямо или косвенно находящейся во владении или под контролем таких лиц и связанных с ними лиц и организаций;

принять меры, с тем чтобы запретить гражданам Российской Федерации или любым лицам и организациям на территории Российской Федерации предоставление любых средств, финансовых активов или экономических ресурсов либо финансовых или иных соответствующих услуг, прямо или косвенно, для использования в интересах лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты либо содействуют им или участвуют в их совершении, организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких лиц, а также лиц и организаций, действующих от имени или по указанию таких лиц;

осуществить дополнительные мероприятия, с тем чтобы исключить предоставление в любой форме поддержки – активной или пассивной – организациям или лицам, замешанным в террористических актах, в том числе путем пресечения вербовки членов террористических групп и ликвидации каналов поставок оружия террористам;

принять необходимые меры в целях предотвращения совершения террористических актов, в том числе путем раннего предупреждения других государств с помощью обмена информацией;

отказывать в убежище тем, кто финансирует, планирует, поддерживает или совершает террористические акты либо предоставляет убежище;

не допускать, чтобы те, кто финансирует, планирует, оказывает содействие в совершении террористических актов или совершает террористические акты, использовали территорию Российской Федерации в этих целях против других государств или их граждан;

обеспечивать, чтобы любое лицо, принимающее участие в финансировании, планировании, подготовке или совершении террористических актов либо в поддержке террористических актов, привлекалось к судебной ответственности и обеспечить, чтобы помимо любых других мер в отношении этих лиц такие террористические акты квалифицировались как серьезные уголовные правонарушения во внутригосударственных законах и положениях и чтобы наказание должным образом отражало серьезность таких террористических актов;

оказывать компетентным органам власти других государств всемерное содействие в связи с уголовными расследованиями или уголовным преследованием, которые имеют отношение к финансированию или поддержке террористических актов, включая содействие в получении имеющихся у них доказательств, необходимых для такого преследования;

предотвращать передвижение террористов или террористических групп с помощью эффективного пограничного контроля и контроля за выдачей документов, удостоверяющих личность, и проездных документов, а также с помощью мер предупреждения фальсификации, подделки или незаконного использования документов, удостоверяющих личность, и проездных документов.

Контрольные вопросы и задания