Принцип создания кодифицированной системы национального законодательства об управлении государственным и муниципальным имуществом

Построенная на изложенных принципах целостная система управления государственным и муниципальным имуществом должна быть обеспечена адекватной законодательно-нормативной базой. Наряду с разработкой бюджетного и налогового кодексов предлагается разработать и принять Кодекс собственности, который должен включать в себя основополагающие законы о собственности, управлении государственным и муниципальным имуществом, а также сопряженные с ними законы о приватизации, адденде, концессии, залоге и другие.

Данные принципы управления можно вполне использовать и для управления муниципальной собственностью.

2.2. Функции, формы и методы управления собственностью

Все три ветви государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная – активно участвуют в управлении государственной и муниципальной собственностью.

Функцией законодательной ветви власти в процессе управления государственной и муниципальной собственностью является принятие законов и утверждение бюджетов.

Функцией исполнительной ветви власти является обеспечение организационной и распорядительной деятельности в процессе управления собственностью в соответствии с соответствующим законодательством.

Основной функцией судебной власти является контрольная функция за использованием государственной и муниципальной собственности.

Осуществляя управление собственностью, государственные и муниципальные органы управления этих трех ветвей власти вступают во взаимоотношения между собой, государственными и муниципальными предприятиями и общественными организациями.

Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти на всех уровнях государственной иерархии путем утверждения федеральных законов и издания президентских указов.

Взаимоотношения между Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти в процессе управления государственной и муниципальной собственностью осуществляется в двух направлениях: сверху вниз (по инициативе правительства РФ) и снизу вверх (по инициативе самих министерств).

Важная роль в реализации функций управления государственной собственностью принадлежит Федеральному агентству по управлению государственным имуществом (Росимуществу). В соответствии с Положением о Росимуществе, утвержденным Правительством РФ 5 июня 2008 г., №432, оно реализует в стране функции по управлению федеральным имуществом, функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации арестованного имущества. Росимущество является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера в сфере управления имуществом РФ. Росимущество осуществляет также полномочия государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным Законом «О несостоятельности (банкротстве)». Росимущество находится в ведении Минэкономразвития РФ.

Росимущество от имени Правительства РФ реализует следующие функции и задачи по управлению федеральной собственностью:

¾ Размещает заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг на проведение научно-исследовательских и опытно-технологических работ (НИОКР) для государственных и собственных нужд;

¾ Осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества;

¾ Организует продажу приватизируемого федерального имущества и заключает после этого соответствующие договора;

¾ Осуществляет контроль над управлением, распоряжением и использованием федерального имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями;

¾ Организует оценку федерального имущества в случае необходимости;

¾ Осуществляет покупку и передачу федерального имущества в собственность субъектов РФ и муниципальную собственность;

¾ Разрабатывает прогнозные планы, программы приватизации федерального имущества на соответствующий год;

¾ Дает предложения о формировании перечня стратегических предприятий;

¾ Готовит отчеты о приватизации, об обороте имущества;

¾ Готовит проекты решений Правительства РФ о назначении представлений РФ в органы управления акционерных обществ; о голосовании на общих собраниях акционерных обществ;

¾ Выполняет другие функции и задачи в соответствии с действующим законодательством.

Проанализировав эти функции и задачи, можно их подразделить на две группы:

1. Группа функций и задач по преобразованию форм и отношений собственности, перехода одной формы в другую, постоянной (приватизации) или временной (аренда, залог, доверительное управление и пр.), передачи прав владения, использования и распоряжения государственной собственностью.

2. Группа функций и задач по управлению федеральной собственностью (это планирование, организация, координация, учет, контроль и стимулирование в процессе сохранения, поддержания, воспроизводства, эффективного использования федерального имущества).

Функции и задачи управления собственностью реализуются с целью воспроизводства отношений государственной собственности. Этот процесс воспроизводства отношений может быть ускорен или замедлен, осуществляться в виде простом, ссуженном и расширенном воспроизводстве в зависимости от социально-экономической стратегии развития страны.

Например, активизация воспроизводства государственной и муниципальной собственности предполагает широкое использование прав аренды и доверительного управления этой собственности (в том числе государственных и муниципальных пакетов акций).

В процессе управления государственной собственностью используются как традиционные формы управления, так и новые (например, федеральный и региональный бюджеты развития). Потенциал, заложенный в бюджете развития, позволяет использовать инвестиционно-финансовые ресурсы государства в целях эффективного и устойчивого расширенного воспроизводства государственной собственности.

Основными формами развития государственной собственности являются:

а. Создание новых предприятий;

б. Государственные финансовые инвестиции;

в. Национализация.

Основными сферами развития государственной собственности являются:

1. сферы, определяющие общие условия воспроизводства (хозяйственная инфраструктура: дороги, в том числе железные дороги, трубопроводная инфраструктура, энергосети и пр.);

2. сферы, нуждающиеся в масштабных начальных вложениях капитала, там, где частный капитал по различным причинам не присутствует (капиталоемкие виды бизнеса с растянутым циклом и медленным оборотом капитала: судостроение, масштабные инвестиционные проекты по развитию северных территорий и пр.);

3. сферы, дающие отложенный во времени эффект и обременение высокими рисками (фундаментальная наука, аэрокосмический бизнес, бизнес высоких технологий на этапе их освоения и пр.)

К сожалению, ряд государственных деятелей рассматривает государственную собственность как основной источник формирования и ресурсного обеспечения частного сектора, не нуждающегося в воспроизводстве. Этот подход можно было понять в начале 90-х годов прошлого столетия, когда только начинал формироваться частный сектор. Однако, в настоящее время (2009 год) масштабы частного сектора значительно превосходят размеры государственного. Кроме того, не надо забывать, что государственная собственность создает естественную основу процесса государственного регулирования национальной экономики. В частности, формирует заделы, обеспечивающие развитие экономики, создает условия и предпосылки вхождения России в состав мирового хозяйства, обеспечивает расширенное воспроизводство самой государственной собственности.

Причем, расширенное воспроизводство государственной собственности означает, что:

¾ используемый основной капитал государственных предприятий воспроизводится за счет амортизированных отчислений;

¾ человеческий потенциал также воспроизводится за счет выплат заработной платы.

Суженное воспроизводство государственной собственности означает, что:

¾ отсутствуют соответствующие инвестиции;

¾ ресурсы государственных предприятий расходуются нецелевым образом.

Государственное регулирование сферы функционирования государственной собственности представляет собой систему государственных мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых в целях стабилизации и развития национальной экономики, адаптации существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.

Формы[18] управления государственной и муниципальной собственностью отображают особенности правового режима объекта управления, его правового статуса и порядка действий субъекта управления. Форма управления сходна с формой собственности. Формы управления собственностью выражают как юридические, так и экономические аспекты функционирования собственности. Причем любые действия по поводу собственности происходят в юридической форме, а содержание этих действий экономическое. И периодические действия продиктованы экономической целесообразностью.

Таким образом, форма управления государственной и муниципальной собственностью – это совокупность периодических средств, приемов, режимов, способов, применяемых государством и муниципалитетом для целенаправленного воздействия на объект управления, собственность, с целью его создания и эффективного использования.

Формы управления можно классифицировать в зависимости от различных критериев: например, по объектам управления (управление зданиями и сооружениями, земельными участками, лесами, акциями и т.д.); по специфике действия (приватизация, национализация, банкротство, задачей которых является смена состояний собственности); по характеру самих действий на преобразующие (стратегические) – разграничение, национализация, приватизация) и текущее непосредственное управление собственностью (планирование, организация, координирование, анализ, учет и стимулирование персонала); по масштабам действий – на малые формы (например, выделение субсидий), средние (планирование процесса воспроизводства) и масштабные формы (например, приватизация государственного и муниципального имущества); по значимости для экономики страны: основные, неосновные и т.д.

Основными методами государственного управления гобственностью являются экономические и административные. На рис.1 представлена классификация этих методов[19].

К административным методам государственного регулирования относятся регистрация и лицензирование, стандартизация и сертификация продукции и услуг, приватизация и нацтонализация собственности, мониторинг государственной и униципальной собственности, банкротство несостоятельных предприятий, государствнный контроль, судопроизводство и реализация антимонопольной политики.

Административные методы государственного управления государственной и муниципальной собственностью основываются на силе и авторитете государственной власти. Они отличаются действенностью и оперативностью, т.к. основываются на принуждении. Реализуются, в основном, на соблюдении законов, правил и норм.

Экономические методы государственного управления подразделяются на прямые и косвенные. К прямым относят методы управления государственными предприятиями и учреждениями, государственное инвестирование и бюджетные субсидии, государственные расходы и заказы.

К косвенным методам государственного управления относятся реализация налоговой, денежно-кредитной, экспортно-импортной и амортизационной политики.

Рис.1 Классификация методов управления государственной и муниципальной собственностью

Экономические методы, которые основываются на финансовых и денежно-кредитных инструментах, используются для достижения макроэкономического равновесия, регулирования спроса и предложения в некоторых секторах рынка (товарных, валютных и других), ориентирования субъектов рынка в направлениях государственной экономической стратегии.

Прямые методы государственного регулирования непосредственно используют государственную и муниципальную собственность для реализации экономических проектов и удовлетворения общественных потребностей. Косвенные методы управления воздействуют на собственность с помощью экономических инструментов и регуляторов.

2.3. Преобразование форм и отношений собственности: акционирование, приватизация, национализация, реорганизация, банкротство и финансовое оздоровление государственных и муниципальных предприятий.

Акционирование

Акционирование – в нашем случае, это процесс трансформации государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества, как правило, открытого типа.[20]

Дробное акционирование – трансформация государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества в процессе их дробления. Метод акционирования, означающий разделение предприятия на несколько самостоятельных акционерных обществ, либо преобразование предприятий в холдинговую компанию с несколькими дочерними организациями, вобравшими в себя активы и обязательства первоначально трансформируемого предприятия.[21]

Акционерная форма государственной и муниципальной собственности в последние годы получала развитие и выступает важным фактором повышения бюджетной эффективности на федеральном, региональном и местном уровнях управления экономикой. Бюджетная эффективность формируется за счет прибыли, в том числе акционерных государственных и муниципальных предприятий, а также за счет дивидендных долевых отчислений.

В процессе приватизации за 1992-2007 гг. в РФ создано 33,1 тысяч акционерных обществ. При этом за последние пять лет было создано 1623 открытых акционерных общества (см. табл. 1)

Рынок акций аккумулирует значительные инвестиционные ресурсы в развитие производства. По итогам 2007 года капитализация российского рынка акций составила 920 млрд. долларов, соотношение этой капитализации и ВВП увеличилось и достигло 73,1%, что превосходит аналогичный показатель рынков Италии и Германии.

Таблица 1

Основные характеристики открытых акционерных обществ,

образованных в процессе приватизации государственных

и муниципальных унитарных предприятий[22]

Число акционерных обществ, созданных в течение соответствующего года всего
в том числе по формам собственности: федеральная
субъектов РФ
муниципальная
Уставный капитал, млн.руб. (до 2000 г. - млрд.руб.)
Акционерные общества, в отношении которых принято решение об использовании специального права «золотая акция»						-
Эмиссия акций при создании ОАО, млн. шт.

В созданных государственных и муниципальных акционерных обществах не происходит разделение собственности и права управления этой собственностью. Возникает громоздкая иерархическая система «собственник (государство или муниципалитет) – совет директоров (в котором до сих пор присутствуют представители государства) – менеджмент», из частей которой формируется управленческое ядро, выполняющее в организации предпринимательскую функцию. Это управленческое ядро представляет собой неформальное часто конфликтующее образование, подменяющее все формальные механизмы управления. Вся деятельность управленческого ядра сконцентрирована на непрерывную борьбу за перехват власти, что не позволяет эффективно управлять государственным или муниципальным предприятием. Нередко имеют место преступления и нарушения в управлении:

¾ незаконные дополнительные эмиссии акций;

¾ отсутствие регистрации эмиссии в органе по управлению рынком ценных бумаг;

¾ проводятся сделки с акциями, несогласованные с антимонопольным комитетом или с собранием акционеров;

¾ происходит нелегитимное избрание совета директоров и генеральных директоров;

¾ осуществляется фиктивное или преднамеренное банкротство государственных и муниципальных предприятий в пользу третьих лиц;

¾ осуществляется содействие преступным захватам государственных и муниципальных предприятий, в том числе стратегических и пр.

Передел собственности акционерных обществ, расположенных в крупных городах РФ, во многом обусловлен ценностью объектов недвижимости (земельных участков, офисных и производственных зданий). В крупных городах России привлечение внешних инвестиций преобладает над развитием местного бизнеса.

Анализ интеграционных процессов последних лет в России (в том числе процессов слияний и поглощений) свидетельствует о стремлении всех предприятий примкнуть к источникам административной (политической) власти, то есть речь идет о рентноориентированном поведении предприятий.

Постсоветские годы в РФ характеризуются тотальной приватизацией всех сторон жизни (экономической, политической, культурной, информационной и др.), что обусловило абсолютное господство частного интереса и монопольное положение лиц, получивших наибольшие доли государственной или муниципальной собственности и высокие посты в иерархии государственной службы. Как следствие, ни государство, ни общество в целом до сих пор не в состоянии обеспечить в должных параметрах общественные блага гражданам России, ни сформировать предпосылки роста конкурентоспособности страны в мировом сообществе (несмотря на все усилия высшего руководства страны).[23]

Приватизация

Приватизация государственного и муниципального имущества – передача (продажа) государственного и муниципального имущества в частную собственность (в собственность граждан и негосударственных периодических лиц) в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации.[24]

В процессе активной приватизации государственной и муниципальной собственности, которая не прекращается в России уже семнадцать лет, необходимо помнить, что:

¾ государство должно присутствовать в экономике постоянно и выполняет базовые функции: формирование законодательства, обеспечение законности правопорядка, обеспечение макроэкономической стабилизации и экономического роста, безопасности, оказание социальных услуг и другие;

¾ в соответствии с конституционными функциями государство наделяется необходимыми ресурсами, обеспечивающими исполнение этих функций, а также создает организационно-правовые и другие условия для нормального функционирования всех общественных и хозяйственных институтов.

Приватизация государственного и муниципального имущества в определенной степени способствовала созданию рыночных отношений хозяйствования, развитию различных форм собственности и формированию среднего класса в стране.

За 1993-2007 гг. в российскую бюджетную систему поступило средств от приватизации государственного и муниципального имущества около 24,5 млрд. долл. (см. табл.2).

Таблица 2

Поступление средств от приватизации государственного и муниципального имущества и их распределение (млн.рублей; до 2000 г. - млрд.руб.)[25]

Получено средств от покупателей государственного и муниципального имущества, всего В том числе находившегося в собственности:
• федеральной
• субъектов РФ
• муниципальной
Перечислено денежных средств, полученных от покупателей государственного и муниципального имущества, всего Из них:
• в федеральный бюджет
• в бюджеты субъектов РФ
• в муниципальные бюджеты

При этом, как отмечают исследователи, государство из всей находящейся в его ведении собственности лишилось в первую очередь самой высокодоходной. И аргументируется, что приватизация в России имеет больше негативных, чем позитивных последствий, что часть частного сектора приняла активное участие в падении уровня развития экономики страны.[26]

Масштабная приватизация государственных и муниципальных предприятий привела к многократному сокращению государственного сектора и к значительному уменьшению его роли в экономике страны. Причем приватизировались не только производственные предприятия, но и объекты культуры, детские сады, образовательные учреждения, то, что было запрещено по законодательству приватизировать. Вся воспитательная инфраструктура страны (телевидение, радио и кинотеатры) оказалась в частных руках и занимается растлением молодежи.

Таблица

Распределение предприятий и организаций по формам собственности

(на 1 января)[27]

Всего	Число предприятий и организаций, тыс.
2249,5	4149,8	4417,1	4767,3	4506,6	4674,9
В том числе по формам
собственности:
• государственная	322,2	161,3	159,2	160,4	149,3	149,5
• муниципальная	197,8	246,1	248,2	252,1	264,3	254,8
• частная	1425,5	3237,7	3499,2	3837,6	3638,8	3855,4
• собственность общественных
и религиозных организаций
(объединений)	95,0	251,5	252',8	252,5	239,2
• прочие формы собственности,
включая смешанную россий
скую, иностранную, совмест-
ную российскую и иностран-
ную	209,0	253,1	257,7	264,7	215,0
Всего		В	процентах к итогу
В том числе по формам соб-
ственности:
• государственная	14,3	3,9	3,6	3,4	3,3	3,2
• муниципальная	8,8	5,9	5,6	5,3	5,9	5,6
• частная	63,4	78,0	79,2	80,5	80,7	82,4
• собственность общественных
и религиозных организаций
(объединений)	4,2	6,1	5,7	5,3	5,3	5,1
• прочие формы собственности,
включая смешанную рос-
сийскую, иностранную, со-
вместную российскую и ино-
странную	9,3	6,1	5,8	5,6	4,8	3,9

В Указе Президента РФ[28], посвященном разработке государственной стратегии экономической безопасности, отмечалось, что среди вероятных угроз экономической безопасности помимо возрастающей имущественной дифференциации населения в ходе процесса приватизации находится возрастание неравномерности социально-экономического развития регионов, криминализация хозяйственного оборота городской недвижимости.

Следует иметь в виду, что перечисленные угрозы экономической безопасности способны выступить в роли как фактора экономической безопасности, так и угрозы ей. Так, приватизация имущества и земли, с одной стороны, направлена на развитие рынка, создание среднего класса. С другой стороны, приватизация сопряжена с ослаблением государственного контроля над значительной частью экономики.

Приватизация является важным элементом долгосрочной экономической стратегии для стран, формирующих экономику рыночного типа, одним из методов управления государственной собственностью в развитой рыночной экономике. Разработчики российской приватизации в качестве теоретического обоснования ее преимущественно политических целей использовали классические исследования Р. Коуза, применение которых в России не было обеспечено необходимыми условиями. Опыт зарубежных стран свидетельствует, что для успешного разгосударствления и приватизации необходимо наличие ряда благоприятных условий (наличие холдинговых корпораций, инфраструктуры коммерческих банков, инвестиционных фондов, фондовых бирж, стабильного и емкого финансового рынка и др). Следствием отсутствия или несовершенства этих условий в России явилось использование преимущественно «нестандартных» малоэффективных методов приватизации (раздача, продажа по символическим ценам и др.), другие ее недостатки. В результате: не создан широкий слой собственников; в широком масштабе приватизированы предприятия естественных монополий; проигнорированы принципы экономической эффективности приватизации и др. Мировой опыт показывает, что стандартные методы приватизации, включающие прямые продажи активов внешним стратегическим инвесторам, проведение тендеров по продаже корпоративных ценных бумаг, публичное размещение акций новых акционерных обществ создают благоприятные предпосылки эффективного управления приватизированными предприятиями.

Продолжительный период эффективность приватизации оценивалась по темпам приватизации собственности, по количеству приватизированных предприятий и по уровню полученных доходов в целях финансирования дефицита федерального бюджета. Эффективности использования приватизированных объектов не уделялось должного внимания. Проводимые в РФ институциональные реформы не сопровождались выработкой государственной стратегической политики в сфере управления государственным имуществом. Выполненный анализ динамики приватизационного процесса показывает снижение динамики приватизационного процесса. В сложившихся социально - экономических условиях необходимо сделать акцент на эффективности управления государственной собственностью. Основные направления повышения эффективности управления госсобственностью: оптимизация структуры собственности (с точки зрения федерально-региональных пропорций) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста; повышение доходов бюджета; использование всех государственных активов для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. Повышение эффективности управления государственной собственностью должно осуществляться, прежде всего, в процессе оптимизации размеров и структуры государственной собственности.

Национализация

Национализация – это отчуждение имущества частных лиц в собственность государства, осуществляемое на основании специального акта компетентного государственного органа. Она затрагивает преимущественно и производства, требующие больших и долгосрочных вложений, либо наиболее пострадавшие от мирового финансового кризиса и ставшие нерентабельными, предприятия, в которых находятся под угрозой закрытия. К широкой практике национализации отдельных производств, банков или отраслей промышленности прибегали многие европейские государства после второй мировой войны и после мирового финансового кризиса 2008 года. Законодательство определяет порядок национализации как проводимой в общественных интересах меры с выплатой собственнику национализируемого имущества компенсации.[29] В России пока отсутствует законодательство о национализации.

Реорганизация

Реорганизация – переустройство, перестройка, преобразование.

Реорганизация юридического лица – это слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование организации. Реорганизация может быть осуществлена по решению её учредителей (участников), либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами. В случаях, установленных законом, например, Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» реорганизация юридического лица в форме его разделения или выделения из его состава одного или нескольких юридических лиц осуществляется по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда.

С понятием реорганизации юридического лица (далее предприятия) и реорганизации форм собственности тесно связаны понятия реформирования и реструктурирования. Иерархия этих понятий следующая: наиболее широкое понятие реформирование, затем реструктурирование и реорганизация.

Под реформированием предприяти й понимается изменение принципов функционирования, способствующее улучшению управления, повышению эффективности производства и конкурентоспособности выпускаемой продукции, производительности труда, снижению издержек производства, улучшению финансово-экономических результатов деятельности а также меры государственной поддержки указанных изменений.

Целью реформирования предприятий является улучшение управления на предприятиях, ориентация их деятельности на рыночные потребности, повышение конкурентоспособности выпускаемой продукции, повышение производительности труда, снижение издержек производства, улучшение финансово-экономических результатов деятельности.

Реформирование должно проводиться предприятиями самостоятельно. Однако, в условиях экономического спада и платежного кризиса лишь незначительное число предприятий способно реформироваться без сторонней поддержки. Органы исполнительной власти (федеральные, субъектов федерации, или муниципальных образований), прямо не вмешиваясь во внутренние дела предприятий, должны создавать более благоприятные условия хозяйствования тем из них, которые активно реформируются.

Приоритетными задачами реформирования предприятий являются:

• ориентация производимой продукции на рыночный спрос;

• обеспечение инвестиционной привлекательности предприятий;

• повышение ответственности управляющих, развитие механизмов корпоративного управления;

• нормализация процессов воспроизводства основных производственных фондов;

• внедрение новых технологий;

• диверсификация и демонополизация производства;

• создание эффективного механизма управления на предприятиях.

Для реализации поэтапного перехода предприятий на общепринятые в рыночной экономике принципы функционирования предприятий необходимо:

1. Определить требования (оценочные критерии), предъявляемые к реформируемому предприятию, включая:

• наличие на предприятии стратегических и оперативных планов развития;

• отсутствие текущей задолженности по уплате налогов;

• существенное снижение неденежных форм расчетов, вплоть до полного отказа от взаимозачетов.

2. Разработать комплекс мер по стимулированию предприятий при выполнении ими предъявляемых требований.

3. Создать условия для реформирования предприятий, имея ввиду:

• повышение ответственности руководителей предприятий за принимаемые управленческие решения, за сохранность и эффективное использование имущества предприятия, за финансово-хозяйственные результаты его деятельности (переход на контрактную систему);

• установление ограничений для руководителей порядка совместительства в целях устранения сложившейся практики одновременной работы на руководящих должностях в разных организациях;

• отстранение от должности руководителя за сокрытие от учредителей и акционеров информации о сделках с организациями, где есть его коммерческий интерес;

• организацию подготовки и переподготовки руководителей и специалистов предприятий, введение стандартов обучения и сертификатов управляющих;

• обеспечение введения эффективной системы регистрации имущественных прав.

4. Способствовать улучшению экономического положения предприятий, повышению конкурентоспособности их продукции, стимулированию инвестиционной деятельности на основе разработки и принятия мер, предусматривающих:

• совершенствование механизмов исполнения судебных решений;

• ускорение и завершение передачи объектов социально-культурного и жилищно-коммунального хозяйства, находящихся на балансах предприятий, в ведении муниципалите­тов;

• формирование системы экономических индикаторов, учитывающих отраслевую специфику, позволяющую предприятию определять свое положение на рынке и разрабатывать программы выхода на новые рынки сбыта, а внешним контрагентам получать оценку хозяйствующего субъекта при рассмотрении вопросов организации совместного выпуска продукции, привлечения средств инвесторов и пр. Это обеспечит также объективность анализа и оценки уровня инвестиционных рисков;

• обеспечение гарантии предприятию на приобретение по минимальным ценам в собственность земельных участков, на которых оно размещено, что позволит повысить ликвидность активов предприятий и развивать ипотечное кредитование;

• переход на рыночную оценку активов предприятий, что позволит предприятиям формировать более рациональную стратегию в отношении использования активов;

•ужесточение санкций к предприятиям, допускающим неплатежи, неуплату налогов, активное применение механизма банкротства.

По отношению к унитарным предприятиям органы исполнительной власти имеют возможность непосредственно осуществлять регулирующие воздействия. Они не должны ограничиваться утверждением устава предприятия, назначением его руководителя и заключением с ним контракта.

Предприятие обязано осуществлять только те виды деятельности, которые определены в его уставе, и не вправе распоряжаться закрепленным за ним недвижимым имуществом без согласия собственника (уполномоченного им органа).

Реструктурирование предприятия может быть определенокак любое изменение в производственной, организационной структурах, структуре капитала, которые не являются частью повседневного делового цикла предприятия.

Основными целями реструктуризации предприятия являются:

• достижение определенных экономических и социальных целей (например, финансовое оздоровление предприятия);

• изменение распределения собственности и контроля над деятельностью предприятия;

• привлечение инвестиции в производство;

• увеличение стоимости предприятия;

• разрешение конфликтов между участниками предприятия;

• разрешение конфликтов между отдельными подразделениями предприятия, а также между филиалами и центральным аппаратом.

Цель финансового оздоровления, как правило, ставится в процессе реструктурирования несостоятельного предприятия или предприятия, имеющего первые признаки финансовых проблем. Цель увеличения стоимости обычно ставится в процессе реструктурирования благополучного предприятия для повышения его эффективности. Реструктурирование с целью изменения структуры контроля может осуществляться как на несостоятельных предприятиях, так и на благополучных.

В процессе достижения целей реструктурирования предприятия оказывается определенное воздействие на само предприятие и его внешнюю среду. Изменения в самом предприятии для достижения его стратегических целей могут происходить в:

• производственной структуре (понимаемой как структура всего процесса создания и реализации продукта);

• организационной структуре управления;

• структуре собственности с распределением контроля над организацией;

• структуре активов и пассивов.

Процессы реструктурирования предприятия возможно классифицировать по нескольким критериям: по сферам приложения, по срокам воздействия на результаты деятельности предприятия, по направлениям реструктурирования и по отношению к финансовому состоянию предприятия.

По отдельным сферам приложения процессы реструктурирования можно подразделить на производственные, организационно-управленческие, правовые и имущественные.

Производственные процессы реструктурирования затрагивают изменения в производственной структуре предприятия, которые происходят на основе реформирования производственно-технических процессов и операций.

Организационно-управленческие процессы реструктурирования осуществляются в сферах организации и управления предприятием.

Правовые процессы реструктурирования касаются структуры уставного капитала, перераспределения и юридического закрепления прав по контролю над предприятием.

И, наконец, имущественные процессы реструктурирования затрагивают изменения в структуре активов и пассивов предприятия.

По срокам воздействия на результаты деятельности предприятий процессы можно подразделить на долгосрочные и краткосрочные.

Долгосрочные процессы реструктурирования касаются, в основном, структурных изменений в производственной и организационно-управленческой сферах. Для того чтобы осуществить эти процессы, т.е. для того чтобы реформировать производственную, а затем и организационно-управленческую структуры, требуется достаточно продолжительное время (может быть несколько лет).

Краткосрочные процессы реструктурирования касаются финансовой сферы и нацелены на улучшение деятельности предприятия в короткие сроки.

По направлениям и способам проведения реструктурирования предприятия можно выделить несколько четко различающихся, но взаимосвязанных направлений реструктурирования:

• путем изменения масштаба предприятия: расширение (слияние, поглощение, присоединение, консолидация, приобретение и аренда имущества, лизинг) и сокращение (выделение, разделение, продажа имущества, сокращение собственного капитала, сдача имущества в аренду, создание дочернего предприятия, безвозмездная передача, передача имущества в зачет обязательств, консервация имущества, ликвидация);

• путем влияния на собственность и корпоративный контроль: изменение организационно-правовой формы (преобразование, продажа предприятия в целом, банкротство), реструктуризация уставного капитала (эмиссия, получение контроля, продажа, выкуп, конвертация акций, предотвращение захватов), реструктуризация кредиторской задолженности (погашение, списание, отсрочка, рассрочка, продажа, конвертация, обмен); путем изменения внутренней структуры функционирования предприятия: реструктуризация организационной структуры управления (перераспределение полномочий, изменение перечня функций и задач управленческих служб и т.п.), реструктуризация производственной структуры.

По отношению к финансово-экономическому состоянию хозяйствующего субъекта можно выделить:

• реструктурирование нормально функционирующих предприятий: направлено на реализацию стратегических планов, связанных с сохранением действующего предприятия (увеличение рыночной стоимости предприятия, сохранение и приумножение собственности и др.);

• реструктурирование «больных» предприятий: сконцентрировано на решениях и стратегиях, направленных на реорганизацию неплатежеспособных предприятий с целью возвращения их в «здоровое» состояние.

Процесс реструктурирования предприятий может сопровождаться изменением формы собственности, возникновением новых юридических лиц. Данный процесс определяется как реорганизация юридического лица и регулируется Гражданским кодексом РФ и антимонопольным законодательством.

В Гражданском кодексе РФ предусмотрено пять форм реорганизации предприятий: слияние, присоединение, разделение, выделение и преобразование. Реорганизация предприятия может быть осуществлена по решению его собственника (либо органа юридического лица, уполномоченного на то собственником), а также по решению суда (с согласия его кредиторов).

Формы реорганизации можно разделить на две группы:

1.Реорганизация в форме разделения или выделения может осуществляться либо по решению учредителей, либо в случаях, установленных законом, по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда.

2. Реорганизация в форме слияния, присоединения или преобразования может осуществляться по решению учредителей лишь в случаях, установленных законом, с согласия уполномоченных государственных органов.

Под уполномоченными государственными органами в случаях, установленных законом, понимаются антимонопольные органы, контролирующие требования, предъявляемые антимонопольным законодательством к реорганизуемым предприятиям. А именно, в целях предотвращения возможного злоупотребления доминирующим положением коммерческими организациями или ограничения конкуренции. Федеральным антимонопольным органом осуществляется государственный контроль за: созданием, слиянием и присоединением объединений коммерческих организаций (союзов или ассоциаций); слиянием и присоединением коммерческих организаций, если сумма их активов по последнему балансу превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда; ликвидацией и разделением (выделением) государственных и муниципальных предприятий, размер активов которых превышает 50 тысяч минимальных размеров оплаты труда, если это приводит к появлению хозяйствующего субъекта, доля которого на соответствующем товарном рынке будет превышать 35 процентов, за исключением случаев, когда ликвидация осуществляется по вступившему в законную силу решению арбитражного суда.

В настоящее время самый распространенный способ реструктурирования — реструктурирование путем сокращения масштаба предприятия (разукрупнения). Это объясняется тем, что в советское время были созданы очень крупные предприятия, которые не могли адаптироваться к рыночным условиям хозяйствования. Это выражается в создании дочерних предприятий, развитии сети малых предприятий - сателлитов, реализующих вспомогательные функции. Возможные последствия такого реструктурирования:

1. Все реальные системы, в том числе производственно-экономические, демонстрируют выраженную цикличность своего развития. Это означает, что период децентрализации вплоть до отделения неизбежно сменяется периодом противоположной направленности, основным процессом в котором станет укрупнение в целях поиска системных преимуществ.

Таким образом, в процессе разукрупнения необходимо сохранить управляемое и максимально защищенное от риска ядро предприятия, которое могло бы стать основой для будущего цикла объединительных процессов.

2. Дробление предприятий несколько сужает возможности извлечения системных эффектов, что порождает ряд конкурентных рисков. Это проявляется в невозможности снижения суммарных издержек на производство в условиях раздробленности.

3. Слабая управляемость неконсолидированного производства. В договорах между материнским предприятием и выделившимися малыми предприятиями предполагается, что в случае возникновения разногласий обязательное для выполнения решение принимается советом директоров материнского предприятия. Между тем, в спорах между юридическими лицами обязательное решение принимается не внутренним, а официальным судом, а это решение может и противоречить решению совета директоров.

4. Источником значительного риска является фигура генерального директора предприятия. Многие отношения между администрацией и подразделениями предприятия, а также дочерними предприятиями строятся на авторитете личности директора. Уход или приход директора с предприятия, независимо от причин и целей ухода (прихода), вызовет, скорее всего, серьезный сбой в работе предприятия в целом и может поставить под угрозу само его существование в настоящем виде. Степень личностной зависимости благополучия предприятия от управленческого таланта первого руководителя расценивается как высокая.

В целом следует иметь в виду, что процесс разукрупнения предприятий и развития сети малого предпринимательства на этой основе должен сопровождаться комплексом антирисковых мероприятий. Суть их в том, что необходимо рассмотреть самые различные сценарии будущих взаимоотношений между отдельными производственно-хозяйственными единицами, как входящими в состав предприятия, так и самостоятельными, и детально исследовать возможности диверсификации и сокращения риска.

Банкротство предприятий

Банкротство – это долговая несостоятельность, отказ предпринимателя или организации платить по своим долговым обязательствам из-за отсутствия средств или других причин. Организация формально становится банкротом (несостоятельной) после решения арбитражного суда о её несостоятельности – неспособности рассчитываться по долговым обязательствам. Это решение выносится по просьбе самой организации (долговая ликвидация) или по требованию её кредиторов (принудительная ликвидация). Для признания организации неплатежеспособной в России используется следующий критерий: сумма долга должна быть более 100 тыс. рублей и просрочка обязательств – 3 месяца. При этом рассматриваются возможности организации по восстановлению платежеспособности и назначаются судом следующие процедуры: Наблюдение, Внешнее управление, Финансовое оздоровление или Конкурсное производство. Во всех процедурах (кроме Конкурсного производства) цель – восстановление платежеспособности несостоятельного предприятия. При назначении арбитражным судом Конкурсного производства несостоятельное предприятие ликвидируется. Таим образом, факт банкротства предприятия устанавливается судом как крайняя мера в цепочке оздоровления несостоятельного предприятия, его сохранения путем санации или реорганизации. Если различные меры Финансового оздоровления несостоятельного предприятия не дают желаемого результата, то вводится арбитражная процедура Конкурсное производство и предприятие ликвидируется, а вырученные денежные средства от его продажи идут на погашение требований кредиторов.[30]

Как свидетельствует мировая практика, банкротство - неизбежное явление любого современного рынка, который использует несостоятельность в качестве рыночного инструмента перераспределения капитала и отражает объективные процессы структурной перестройки экономики. Такое предназначение банкротства предопределено самой сущностью предпринимательства, которое всегда сопряжено с неопределенностью достижения его конечных результатов, а значит и риском потерь.

Правовой аспект несостоятельности заключается в наличии законодательной базы, реализующей процедуры банкротства на практике с учетом интересов всех участников. Таким образом, реализация данных процедур осуществляется в определенном правовом поле, которое позволяет осуществлять те или иные действия по отношению к предприятиям. Конечно, правовые аспекты банкротства в различных странах формируются с учетом местных особенностей, сложившихся в течение длительного времени, но в любом случае наличие правовой базы по вопросам несостоятельности предприятий необходимо, и во многом именно от того, соответствует ли содержание нормативных документов особенностям рыночной экономики в стране, зависит успешность осуществления процедур банкротства предприятий.

Являясь неотъемлемым элементом рыночной экономики, несостоятельность (банкротство) предприятий занимает определенное положение и образует определенную систему контроля, диагностики и, по возможности, защиты предприятий от полного краха. Данная система банкротства является достаточно универсальной, что позволяет на ее основе разрабатывать механизмы реализации процедур банкротств с учетом особенностей национальной экономики.

Система банкротства (рис. 2) включает целый ряд логических причинно-следственных, организационных и методических средств, обеспечиваемых государственными органами власти. Исходный пункт системы банкротства – установление принципов и целей, которые должны быть достигнуты в результате функционирования ее механизмов.

Рис. 2. Система банкротства(несостоятельности) предприятий[31]

Как показывает мировая практика, для создания эффективной системы банкротства необходимо придерживаться ряда целей и принципов (рис. 3).

Рис.3. Цели и принципы системы банкротства[32]

Формирование системы банкротства предполагает:

1) установление единых и надежных для всех субъектов хозяйствования коммерческих взаимоотношений, прав и обязанностей в ситуации несостоятельности или банкротства предприятий;

2) представление возможности честным должникам возобновления своей деятельности;

3) введение системы безопасных мер при банкротстве и экономическом спаде;

4) создание системы мер для возрождения бизнеса;

5) создание механизма регулирования финансовых дел честно выполняющих свои обязательства должников в целях возможности оздоровления их фирм без сворачивания бизнеса;

6) создание коммерческой и правовой систем для поощрения работы честных и надежных партнеров и формирование приемлемой процедуры разрешения финансовых споров;

7) ограждение правовой и административной структур от возможностей ускорения процесса развала предприятия и насаждения споров и тяжб;

8) сохранение в тех случаях, где это возможно и экономически целесообразно, перспективных предприятий, имеющих финансовые трудности;

9) создание таких механизмов, которые будут представлять и надежно защищать интересы всех участников системы банкротства (кредиторы, персонал и т.д.) в случае ликвидации обанкротившегося предприятия и позволять справедливо распределять конкурсную массу.

Этот краткий перечень принципов функционирования системы банкротст ва позволяет говорить об оберегающем, не направленном на развал экономики и ликвидацию предприятий, характере мероприятий, если предприятия имеют какие-то шансы на выживание и приспособление к потребностям рынка.

Современные национальные системы банкротства развитых стран включают четыре компонента:

1) законодательство о банкротстве;

2) специализированные суды (составы судов), рассматривающие дела о банкротстве;

3) специалисты в области банкротства (арбитражные управляющие, саморегулируемые профессиональные объединения (ассоциации) арбитражных управляющих, консалтинговые фирмы, специализирующиеся в такого рода делах, и т.п.);

4) государственные органы, на которые возложено регулирование деятельности арбитражных управляющих (аттестация, регистрация, лицензирование) и создание условий, необходимых для реализации процедур банкротства (государственные органы по делам о банкротстве).

В России необходимые для воссоздания национальной системы банкротства компоненты появились лишь в 1993 - 1994 годах с ведением в действие Закона Российской Федерации «О несостоятельности (банкротстве) предприятий». Новый импульс ее развитию должно было придать серьезное обновление законодательства о банкротстве, произошедшее в 1998 г. И в 2002г.

Вместе с тем, развитие российской национальной системы банкротства в настоящее время сдерживает целый ряд негативных явлений, большинство из которых - следствие неэффективной государственной политики в этой области, не достаточно активных действии органов государственной власти.

Финансовое оздоровление несостоятельных предприятий.

Важная роль в финансовом оздоровлении несостоятельных предприятий отводится региональным программам финансового оздоровления предприятий.

В последнее время усили­лось влияние таких дестабилизирующих для регионального развития факторов, как недостаток конкурентоспособного производства, избыточность неэффективного имущественного комплекса на крупных промышленных предприятиях, отсутствие бюджетных программ развития производства, неблагоприятный инвестиционный климат, связанный в том числе захватами предприятий. Обострились социально-экономические проблемы крупных городов: безработица и несвоевременное поступление налогов в городские бюджеты, недостаточность социальных выплат неработающему населению и др.

Жизненно необходимой становится разработка стратегии выхода из кризиса и программ устойчивого развития регионов. Суть антикризисной стратегии - выдвижение наиболее важных задач региона в области промышленной, ценовой политики, определение генеральных направлений повышения деловой активности на территории с использованием благоприятных внешних факторов и внутренних возможностей регионов.

Антикризисная стратегия осуществляется через стратегическое планирование, позволяющее привести в соответствие цели территории и возможности их достижения. Стратегическое планирование - важнейшая составная часть управления, его результатом является установление долгосрочных целей и выработка планов текущей деятельности, направленных на их реализацию.

Основными результатами реализации региональных антикризисных программ могут быть:

создание целостной эффективной системы управления регионом, включая разработку стратегии и тактики развития, промышленной и сельскохозяйственной политики, программы реформирования предприятий;

совершенствование системы управления финансами, включая управление бюджетными средствами, развитие инфраструктуры финансового рынка.

Администрации целого ряда субъектов РФ и муниципальных образований (Волгоград, Свердловск, Самара, Набережные Челны, Кострома, Тверь, Краснодар, Московская область, Москва, Санкт-Петербург и др.) реализуют региональные, местные антикризисные программы и программы реформирования и реструктуризации предприятий, расположенных на их территории.

В Москве отрабатывается механизм комплексной поддержки Промышленных предприятий путем выделения налогового кредита, реструктуризации задолженности за потребление электроэнергии, воды, тепла и других коммунальных услуг, финансирования создания новых рабочих мест. Финансирование планов финансового оздоровления осуществляется за счет средств, выделяемых из бюджета Москвы на реализацию Комплексной программы промышленной деятельности в Москве и основных положений промышленной политики. В состав Комплексной программы, в частности, входит программа «Реформирование убыточных и неустойчиво работающих предприятий, включая оборонно-промышленный комплекс»[33].

В ходе реализации программы Правительством Москвы оцениваются состояние и перспективы развития промышленных предприятий и организаций отраслевой науки, разрабатываются программы и проекты финансового оздоровления в виде государственной финансовой поддержки (на возвратной основе) и предоставления льгот, а также программы реорганизации базовых предприятий и организаций, способных наращивать объемы реализации продукции. Реорганизация имущественного комплекса реформируемых предприятий и организаций позволит снизить финансовую нагрузку на прибыль и использовать в интересах города, в том числе для развития малого бизнеса, отчуждаемую часть недвижимости, земельные участки ликвидируемых предприятий.

Получая поддержку местное администрации в той или иной форме, предприятие, как правило, быстрее достигает конечных результатов по всем направлениям своей деятельности, получает возможность расплатиться с долгами и становится надежным налогоплательщиком, пополняя доходную часть бюджетов всех уровней. Не стоит сбрасывать со счетов и макроэкономический фактор, так как в масштабе страны рост числа конкурентоспособных предприятий приводит к усилению экономики региона и национальной экономики в целом.

Наиболее существенными показателями, которые определяют результативность реформирования с точки зрения администраций субъектов РФ и инвесторов, являются:

1) обеспечение текущих платежей в бюджет (местный и субъекта РФ) и в пенсионный фонд;

2) выполнение графика погашения задолженности во все виды бюджетов и пенсионный фонд (как правило, в режиме реструктуризации федеральных долгов);

3) сокращение задолженности по заработной плате и рост душевого дохода;

4) сохранение и рост числа рабочих мест;

5) стабилизация и рост объемов производства и реализации;

6) рост конкурентоспособности продукции;

7) стабилизация и рост экономической эффективности (рентабельности, нормы прибыли на вложенный капитал, производительности труда, оборачиваемости оборотных средств и др.);

8) уход из зоны банкротства (снижение задолженности, улучшение критериев несостоятельности и др.);

9) выход на безубыточное функционирование, стабилизация и рост предельной и чистой прибыли.

Обобщая опыт регионов и муниципальных образований в сфере антикризисного управления, можно сделать вывод, что администрации имеют в своем распоряжении достаточно инструментов позволяющих принять меры по предупреждению банкротства, своевременно диагностировать ситуацию и оказать финансовую поддержку несостоятельным предприятиям. Отметим, что такая поддержка, как правило, оказывается государственным унитарным и крупным промышленным предприятиям, имеющим в уставном капитале долю государственной собственности, которые признаны экономически или социально значимыми для экономики региона.

Меры по финансовому оздоровлению организаций принимают учредители (участники) предприятия-должника, собственник имущества должника - унитарного предприятия до момента подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом, а также кредиторы или иные лица на основании соглашения с должником.

Финансовое оздоровление организаций для предупреждения банкротства включает в себя комплекс мер, обеспечивающих возможность дальнейшего развития предприятия. Этот комплекс мер и является предметом рассмотрения в данной книге.

Финансовое оздоровление осуществляется в следующих формах государственной поддержки:

• бюджетных ссуд предприятиям-должникам, предоставляемых в порядке и на условиях, устанавливаемых администрацией субъекта РФ или местной администрацией в соответствии с действующим законодательством;

• бюджетных ссуд предприятиям-должникам под залог их имущества;

• размещения государственного заказа на предприятиях-должниках в порядке, устанавливаемом законодательством субъекта РФ;

• реструктуризации задолженности предприятия по налогам;

• установления льгот по налогам и сборам в части налогов, поступающих в соответствующий бюджет, утверждаемых представительным органом власти;

• изменения сроков уплаты налогов и сборов в части налогов, поступающих в региональный или местный бюджет (отсрочка, рассрочка, налоговый кредит, инвестиционный налоговый кредит);

• приобретения уполномоченным органом исполнительной власти по управлению имуществом предприятий зданий, сооружений, долей (паев) в капитале предприятий, акций и других ценных бумаг, иного имущества, которое закрепляется в государственной собственности субъекта РФ или муниципальной собственности;

• инвестиционных кредитов предприятиям-должникам для модернизации, реструктуризации производства;

• снижения тарифов на коммунальные услуги;

• реструктуризации задолженности предприятия по коммунальным платежам;

• средств, предусмотренных на финансирование дополнительных рабочих мест, и в иных формах.

Направления и формы досудебной санации. Собственником имущества должника - унитарного предприятия, учредителями (участниками) должника - юридического лица и иными лицами в рамках мер по предупреждению банкротства должнику может быть предоставлена финансовая помощь в размере, достаточном для погашения денежных обязательств и обязательных платежей и восстановления платежеспособности должника.

Условия проведения досудебной санации за счет бюджетов муниципальных образований устанавливаются органами местного самоуправления.