Парламентский контроль

Парламент. Парламентский контроль в области финансов осуществляется в четырех основных формах.

1. Рассмотрение проекта бюджета и отчета об его исполнении на пленарном заседании. Это форма непосредственного контроля, осуществляемая парламентом в отношении правительства в целом и отдельных его министров, прежде всего министра финансов. Данная форма контроля имеет универсальное значение и применяется парламентами всех стран мира.

2. Деятельность парламентских комитетов, функционирующих постоянно (например, бюджетные комитеты), и контрольных комитетов (комиссий), создаваемых для рассмотрения конкретных вопросов финансовой деятельности различных государственных органов. Комитеты, осуществляющие финансовый контроль, имеют свои особенности в различных государствах как по порядку формирования, так и по компетенции. В Великобритании контроль со стороны парламентских комитетов осуществляет Комитет публичной отчетности, избираемый в составе 15 человек парламентом в начале каждой сессии. Во главе комитета по традиции стоит представитель оппозиции. Комитет имеет широкие полномочия в области финансового контроля. В его компетенцию входит: а) рассмотрение докладов Генерального контролера и аудитора с целью определения эффективности и экономической обоснованности различных направлений правительственной политики, выявление фактов коррупции среди государственных служащих и случаев употребления не по назначению государственных финансовых ресурсов; б) контроль за правильностью и необходимостью расходов правительственных ведомств, суммы которых испрашиваются у Парламента дополнительно к сметам текущего финансового года. Свои выводы и рекомендации комитет направляет Парламенту, который посвящает один день в ходе каждой сессии их обсуждению. Комитеты публичной отчетности, аналогичные английскому, существуют в парламентах Австралии и Индии. Следует заметить, что в странах Британского Содружества система финансового контроля в целом в значительной мере воспроизводит английскую модель.

Во Франции парламентский контроль осуществляется через постоянные и временные комиссии обеих палат парламента. В Сенате контрольные функции осуществляют Комиссия по вопросам экономики и плана и Комиссия финансов, контроля за бюджетом и экономическими счетами нации. В Национальном собрании на постоянной основе действует Комиссия финансов, общих проблем экономики и плана. В ее функции входит контроль: а) за доходами и расходами государства; б) исполнением бюджета; в) использованием государственного имущества; г) финансовым состоянием государственных предприятий; д) кредитными операциями государственных органов. Парламент также может создавать временные комиссии для осуществления контроля за финансовой деятельностью национализированных предприятий и предприятий с государственным капиталом свыше 50%.

В ФРГ основные финансово-контрольные функции парламента осуществляет Бюджетная комиссия Бундестага, к полномочиям которой, в частности, относится: а) участие в заседаниях правительства, посвященных вопросам исполнения бюджета; б) осуществление текущего контроля за исполнением бюджета, включающего рассмотрение ежеквартального отчета Министерства финансов о произведенных расходах по бюджету; в) решение вопросов открытия кредитов для правительства, предоставление которых влечет за собой увеличение расходных статей бюджета.

3. Контроль посредством депутатских запросов осуществляется в парламентах всех стран мира и представляет собой форму текущего контроля депутатов за финансовой деятельностью администрации. Следствием депутатского запроса может быть создание ревизионной комиссии палаты парламента с целью проверки финансовой деятельности различных правительственных учреждений.

4. Контроль со стороны специальных уполномоченных, избираемых парламентом или назначаемых по его представлению. Например, в Швеции из состава депутатов Риксдага избирается 12 ревизоров, в компетенцию которых входит проверка финансовой деятельности государственных органов, а по решению парламента и любой иной деятельности администрации. В Исландии

5. § 43 Конституции устанавливает: «Альтинг выбирает на началах пропорционального представительства трех платных ревизоров, которые ежегодно проверяют национальные доходы и расходы в целях установления, все ли доходы включены и не было ли неразрешенных расходов. Ревизоры (аудиторы) могут, каждый отдельно или совместно, требовать предоставления всяких докладов и документов, которые они сочтут необходимыми. Отдельные отчеты за данный финансовый год объединяются после этого в одну общую отчетность и вносятся на рассмотрение альтинга с замечаниями ревизоров». Аналогичные функции выполняют ревизоры в парламентах Дании и Норвегии. В Великобритании наряду с Комитетом публичной отчетности парламентский финансовый контроль осуществляется Генеральным контролером и аудитором. В функции Генерального контролера и аудитора входит: а) контроль за выделением денежных средств правительственным ведомствам, т.е., прежде чем отдать распоряжение в Банк Англии осуществить соответствующие платежи в пользу государственного учреждения, Генеральный контролер и аудитор должен удостовериться, что эти средства для министерства предусмотрены законом и все требования закона в этой связи соблюдены; б) проверка финансовой отчетности министерств, ведомств, а также различных публичных корпораций (например, университетов). Проверки осуществляются через государственно-аудиторскую службу с целью определить соответствие направлениям деятельности расходов, установленных в парламентском законе, и выявить экономическую обоснованность и эффективность расходования денежных средств на соответствующие цели. Для осуществления этих задач закон наделяет аудитора правом получать необходимые финансовые документы. По результатам проверок Генеральный контролер и аудитор направляет в Палату общий доклад, который составляет основу для работы Комитета публичной отчетности. Аудиторская служба во главе с Генеральным контролером и аудитором также является частью системы финансового контроля в странах Британского Содружества (например, в Индии, Австралии и др.).

Объектом контроля парламента является не только финансовая деятельность государственных органов и должностных лиц, но и политических партий, получающих финансовые средства от государства на осуществление текущей и предвыборной работы. Например, во Франции бюро Национального собрания или Сената ежегодно рассматривает отчеты политических партий, в которых указываются суммы и источники поступлений, а также расходы в соответствии с их характером. Нарушение партиями установленного порядка отчетности влечет за собой утрату права на получение финансовых средств от государства. В Италии парламентский контроль за финансовой деятельностью политических партий осуществляет председатель Палаты депутатов при участии председателя Сената и двух официальных ревизоров. Партии публикуют ежегодный отчет об исполнении своего бюджета. Закон определяет структуру бюджета партии, в соответствии с которой отдельно отражаются статьи доходов и расходов с перечислением их видов. В отчете обязательно указываются все добровольные взносы на сумму большую, чем это определено законом, с перечислением имен физических и юридических лиц, предоставивших эти средства. Председатель нижней палаты докладывает о результатах контроля на совместном заседании палат. В случае обнаружения нарушений финансовой дисциплины парламент приостанавливает государственное финансирование деятельности политических партий до тех пор, пока не будут устранены допущенные нарушения.

Наряду с парламентами финансовый контроль за исполнением государственного бюджета осуществляют высшие специализированные органы финансовой отчетности. Исторически они создавались в разное время с целью укрепления системы финансового контроля каждого государства. Формированию и развитию этих органов во многом способствовал международный обмен опытом. В 1953 г. в рамках ООН была создана организация высших и специальных органов финансового контроля – ИНТОСАИ. Сегодня ее членами являются 178 государств. Правовой статус ИНТОСАИ, ее структуру, задачи и цели устанавливаются ее Уставом, пересмотренным и принятым в октябре 1992 г. в Вашингтоне, с дополнениями, внесенными в октябре 2001 г. в Сеуле. Кроме того, в Вашингтоне также были приняты еще два документа: Нормы контроля и директивы для разработки норм внутреннего контроля. Также ИНТОСАИ разрабатывает и публикует международные директивы по вопросам финансового управления, методические рекомендации. Основным документом, разработанным в рамках ИНТОСАИ, является Лимская декларация руководящих принципов финансового контроля 1977 г., принятая на IX конгрессе ИНТОСАИ и заложившая международные основы финансового контроля. Закрепленные в декларации принципы финансового контроля нашли свое отражение в национальном законодательстве большинства стран мира.

Под высшими органами финансового контроля понимаются государственные органы, главной функцией которых является внешний контроль за управлением государственными финансовыми ресурсами и государственной собственностью в порядке, установленном национальным законодательством. Целью деятельности высших органов финансового контроля являются: а) выявление, предупреждение и устранение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности; б) обеспечение открытости и прозрачности исполнения государственных бюджетов; в) содействие развитию и совершенствованию надлежащей системы управления финансовыми ресурсами государства, обеспечивающей наиболее эффективное их формирование и использование.

Деятельность высших органов финансового контроля должна строиться на принципах законности, независимости, объективности, компетентности, оперативности, доказательности, гласности, соблюдения профессиональной этики. Особое внимание уделяется независимости высших органов финансового контроля, которая включает в себя независимость организационную, функциональную и финансовую. Организационная независимость состоит в их независимости от других органов государственной власти и проверяемых объектов, что обеспечивается специальной процедурой их избрания (назначения) и освобождения от должности. Финансовая – обеспечивается и гарантируется надлежащим уровнем бюджетного финансирования, величина которого устанавливается независимо от исполнительной власти. Функциональная независимость заключается в самостоятельности выбора системы и методов проведения контроля.

В странах континентального права высшим специализированным органом финансового контроля, как правило, признается Счетная палата.

Правовое положение Счетной палаты неодинаково. Так, например, во Франции и Португалии Счетная палата входит в систему административных судов. Согласно ст. 100 Конституции Италии Счетная палата является содействующим (вспомогательным) органом правительства, но независима от него и обладает согласно ст. 103 юрисдикционными полномочиями. В Испании Счетная палата несет прямую ответственность перед Генеральными кортесами и осуществляет свои функции по поручению Кортесов (ст. 136 Конституции Испании). Вместе с тем согласно Закону от 5 апреля 1988 г. о функционировании Счетной палаты Счетная палата обладает инспекторскими и судебными полномочиями. В Германии Счетная палата в соответствии с Законом от 11 июля 1985 г. о Федеральной Счетной палате является независимым органом государственного финансового контроля. В Японии функции Счетной палаты выполняет Ревизионная палата, создание которой было предусмотрено еще Конституцией 1889 г. и правовые основы деятельности которой закреплены в Законе 1947 г. о Ревизионной палате.

Сравнивая компетенцию счетных палат ряда европейских стран, можно выделить две основные позиции, характеризующие их полномочия: 1) право проверки финансовой документации государственных органов, организаций и предприятий публичного сектора; 2) обязанность ежегодно направлять парламенту отчет о ревизиях с указанием допущенных финансовых нарушений и мерах ответственности за их совершение. Финансовые проверки счетных палат, как правило, включают: а) выявление точности цифровых данных; б) установление соответствия деятельности государственных органов и организаций имеющимся нормативным предписаниям; в) определение экономичности, рентабельности и целесообразности конкретного вида финансовой деятельности. Аудиторские проверки счетных палат охватывают проверку управления бюджетом и экономикой страны, включая управление ее имуществом и предприятиями. Анализ национального законодательства позволяет увидеть особенности финансовой юрисдикции счетных палат.

В Австрии в развитие общих форм контроля Счетная палата проверяет: а) финансовую деятельность, связанную с благотвори тельными и иными фондами, управление которыми осуществляется органами федерации; б) проверяет финансовую деятельность представителей органов социального страхования, а также предприятий, организуемых федерацией и другими субъектами права, если последним принадлежит не менее 50% первоначального капитала. Председатель Счетной палаты обладает правом подписи всех документов по финансовым обязательствам федерации. Наличие такой подписи означает правомерность соответствующих действий компетентных государственных органов.

В Италии в соответствии со ст. 100 Конституции Счетная палата наряду с контролем за финансовой деятельностью государственных органов, организаций и предприятий осуществляет предварительный контроль за законностью актов правительства[260].

Во Франции на основании ст. 47 Конституции и в соответствии с законом Счетная палата обладает не только административной компетенцией, контролируя наряду с парламентом и правительством исполнение финансовых законов, но и в качестве органа административной юстиции судебной компетенцией в отношении финансовых операций. Судебный контроль Счетной палаты осуществляется за счетным исполнением бюджета и состоит в том, что Палата дает заключение по финансовым отчетам государственных учреждений. Если в ходе проверки будет установлено наличие нарушений в форме задолженности и главный бухгалтер не покроет ее за счет собственных средств, то Палата выносит решение о его личной ответственности. Решения Счетной палаты обжалуются в кассационном порядке в Государственный совет.

В Португалии, так же как и во Франции, Счетная палата не только наделена полномочиями органа финансового контроля, но и обладает судебной юрисдикцией.

В Германии в соответствии с Законом от 11 июля 1985 г. о Федеральной Счетной палате она осуществляет финансовый контроль за расходованием бюджетных средств наряду с финансово-экономическим отделом аппарата канцлера. Результаты проверки оформляются в виде замечаний, а также соображений и рекомендаций, которые направляются в Бундестаг, Бундесрат, федеральному правительству и отдельным министрам.

В Швейцарии палаты Федерального собрания назначают по три члена Финансовой делегации, которая в соответствии со ст. 50 Закона о взаимоотношениях советов 1974 г. осуществляет общий контроль за управлением финансовыми ресурсами Швейцарии. В Великобритании аналогичными Счетной палате функциями и полномочиями обладает Генеральный контролер и аудитор, возглавляющий Государственное ревизионное управление, в Канаде – Главный аудитор и возглавляемое им Управление Главного аудитора, в США – Главное контрольно-ревизионное управление.