Административный контроль

Административный финансовый контроль осуществляется правительством, главой государства и специализированными органами. К административному контролю относится также внутриведомственный контроль, представляющий собой контроль министерств и ведомств за финансовой деятельностью подотчетных организаций и предприятий. Правительство может осуществлять финансовый контроль в любой форме, но обычно это текущий финансовый контроль. Для осуществления функций правительства, в том числе и финансово-контрольных, создаются соответствующие комитеты или комиссии. Например, в Великобритании – это Экономический комитет кабинета и один из отделов секретариата премьер-министра; во Франции – Генеральный комиссариат планирования (структурное подразделение канцелярии президента) и межминистерский совет по экономическим проблемам при премьер-министре; в Германии функции финансового контроля правительства осуществляет Экономический комитет при канцлере.

Основная роль в сфере финансового контроля исполнительных органов власти принадлежит министерству финансов.

В структуре министерства финансов функции финансового контроля выполняют как специализированные, так и общие отделы по направлениям деятельности. Например, в Великобритании министерство финансов (Казначейство) реализует контрольные функции:

а) через свои специализированные отделы, осуществляющие общий контроль, контроль за капиталовложениями, валютный контроль;

б) через ряд центральных ведомств, работающих под его общим руководством: Управление доходов и таможни; Управление государст
венного долга; Национальный комитет по сбережениям. Во Франции Министерство экономики и финансов осуществляет функцию финансового контроля через службы и отделы управлений министерства: службу финансового контроля расходов министерства; Генеральную инспекцию финансов; Генеральную инспекцию администрации, в состав которой входит служба государственных контролеров; отдел финансового контроля за деятельностью местных органов управления административно-территориальных единиц; отдел финансового контроля за участием государства в деятельности публичных и частных предприятий и банков; Управление страхованием и т.д. В ФРГ Федеральное министерство финансов осуществляет контрольные функции через все отделы по направлению их работы, поскольку специализированных отделов контроля в министерстве нет.

Сравнивая финансовую юрисдикцию этих органов, можно выделить ряд общих положений: а) финансовые ревизии министерств, ведомств и других государственных учреждений; б) контроль за правильным ведением бухгалтерского учета во всех звеньях системы государственных финансов; в) инспекции исполнения государственных расходов, их соответствия расходной части бюджета, правильности назначения и наличия соответствующих кредитов.

Наряду с общими положениями, составляющими компетенцию министерства финансов в области финансового контроля, законодательство каждого государства предусматривает иные полномочия, определяемые особенностями национальной системы государственных финансов и сложившимися традициями. Например, во Франции проверка учета осуществляется не только в государственных учреждениях и местных органах администрации, но и в независимых от государства частных предприятиях, если их деятельность связана с интересами Министерства экономики и финансов (в транспортных компаниях, в системе социального обеспечения). Контроль Генеральной инспекции финансов проявляется и в предварительной форме, в частности, путем реализации права давать заключения по проектам декретов и иных актов, подготавливаемых в министерстве и влекущих осуществление государственных расходов. В Мексике Министерство генеральной инспекции: а) принимает и рассматривает имущественные декларации служащих Федеральной публичной администрации; б) издает правила, определяющие порядок осуществления государственного контроля; в) контролирует деятельность внешних аудиторов, которых и назначает; г) осуществляет контроль за исполнением ведомствами Федеральной публичной администрации правил, касающихся общественных работ, приобретений, аренды, отчуждения движимого и недвижимого имущества и других материальных ресурсов министерств, административных департаментов, предприятий с государственным участием и национальных кредитных учреждений. Наряду с Министерством генеральной инспекции функции финансового контроля реализуются Министерством программирования и бюджета, которое осуществляет контроль за исполнением бюджета и за передачей федеральных фондов в пользу штатов и муниципий.

В системе государственного финансового контроля функционируют независимые специализированные управления, которые рассматривают споры, возникающие в связи с осуществлением государственных расходов, контролируют финансовую отчетность органов администрации и выполняют ряд других задач в процессе осуществления финансового контроля.

В США наряду с Административно-бюджетным управлением, осуществляющим надзор и контроль за управлением в области бюджета, функции финансового контроля выполняет Генеральное управление отчетности, возглавляемое Генеральным контролером, который назначается президентом по совету и с согласия Сената. Система и юрисдикция независимого Генерального управления отчетности и его руководителя имеют много общего с институтом Генерального контролера и аудитора в Великобритании. Но если в Королевстве данное должностное лицо является служащим парламента и работает в парламентской системе финансового контроля, то Генеральный контролер в США является звеном административной системы финансового контроля, хотя его компетенция во многом совпадает с аудиторскими функциями британского коллеги. Генеральный контролер в США: а) рассматривает вопросы, связанные с исками администрации к физическим и юридическим лицам; б) осуществляет аудиторские проверки; в) определяет принципы и одобряет системы отчетности, используемые федеральными органами; г) рассматривает все федеральные отчеты; д) по требованию федеральных органов дает предварительные заключения по вопросам, решение которых связано с осуществлением расходов; е) представляет доклад Конгрессу о работе Генерального управления отчетности, включая в него предложения законодательного порядка, направленные на обеспечение большей экономичности и эффективности деятельности государственных органов.

Частью системы финансового контроля следует считать государственные органы, обеспечивающие организаиию и порядок взимания налогов. Налоговые правоотношения возникают при совершении финансовых операций в процессе перехода частных финансов в государственные. В большинстве стран центральные налоговые органы входят в систему министерства финансов[261]. На региональном уровне и в административно-территориальных единицах налоговый контроль осуществляется органами министерства финансов и налоговыми отделами местных администраций.

Центральные органы осуществляют контроль за взиманием государственных налогов, местные налоговые инспекции – за поступлением местных налогов. Они функционируют при общем контроле и координации действий со стороны центральной налоговой администрации, которая может передавать часть своей компетенции местным структурам. Например, Государственная налоговая администрация в Испании может делегировать право осуществлять руководство налоговой системой, сбор государственных налогов, ликвидацию государственных налогов и контроль за взиманием налогов Генеральному правлению Каталонии, которое будет выполнять эти функции через соответствующие органы, координируя их деятельность с государственной налоговой администрацией.

Органы налогового контроля действуют независимо, в пределах, прав и обязанностей, установленных законом. Для осуществления контрольных функций налоговые органы наделяются следующей финансовой юрисдикцией: а) осуществлять проверку документов, связанных с исчислением и уплатой налогов; б) проводить ревизии наличности на складах и в иных служебных помещениях с целью обеспечить исполнение налоговых распоряжений; в) изымать у субъектов налогообложения документы, свидетельствующие о сокрытии прибыли, и проверять обоснованность данных об источниках получения средств, указываемых в налоговых декларациях; г) применять санкции в случае установления нарушений правил уплаты налогов. Общее в юрисдикции органов налогового контроля определяется их единым функциональным назначением. При этом национальные системы, естественно, предусматривают и определенные отличия. Прежде всего это касается санкций за нарушение налогового законодательства.

Единообразной системы налогового контроля для всех стран не существует, поскольку каждое государство самостоятельно определяет организационные формы функционирования налоговой системы. Тем не менее, как видно из приведенных примеров, общая схема действует. Тенденция к унификации постепенно формируется по мере интернационализации социально-экономических отношений государств, особенно на региональном уровне. Примером такого рода является активный процесс гармонизации национального законодательства и права Европейского союза во всех сферах общественных отношений, в том числе и в области налогового, финансового контроля. Создание единого финансового союза предполагает и формирование общей системы контроля за доходами и расходами институтов ЕС.

Параллельно с министерством финансов и независимыми службами финансовый контроль осуществляют министерства, для которых финансовая деятельность не является основной, а также предприятия и организации. Такая разновидность финансового контроля получила название бухгалтерского контроля. Это контроль за законностью финансовых операций, осуществляемых по указанию распорядителя кредитов[262]. Контрольные функции выполняет главный бухгалтер. Если будет установлено, что распорядитель кредитов своим указанием нарушает финансовое законодательство, то он должен отказать в платеже и поставить в известность об этом своего руководителя. При повторном распоряжении бухгалтер обязан выполнить указание распорядителя кредитов, но ответственность при этом ложится на последнего. При этом следует иметь в виду, что право повторного распоряжения имеют не все распорядители кредитов, а лишь те, кого национальный закон этим правом наделяет. Это, как правило, главные распорядители кредитов. Порядок осуществления бухгалтерского контроля мало чем отличается в государствах различных систем и регионов. Естественно, что национальные условия и государственные традиции предопределяют некоторые особенности, однако функции главного бухгалтера и принципы его отношений с распорядителем кредитов и министерством финансов унифицируют технику контроля вне зависимости от национальных и иных факторов.

Отдельный интерес представляют формы контроля за финансовым положением должностных лиц. В связи с этим можно привести пример Франции, где наряду с общим контролем через систему налоговых органов существует дополнительный контроль специальной комиссии, создаваемой в составе вице-председателя Государственного совета, первого председателя Кассационного суда и первого председателя Счетной палаты. Комиссия получает декларации о финансовом положении членов правительства, мэров коммун с населением более 30 000 человек и председателей региональных советов и оценивает изменения в их имущественном положении. Каждые три года или при необходимости чаще комиссия публикует соответствующий доклад в официальном вестнике, иногда с объяснениями заинтересованных лиц.