Бюджет. Распределительная функция

Государство использует бюджет в качестве одного из инструмен­тов обеспечения своей деятельности и важнейшего элемента проведе­ния экономической и социальной политики. Бюджетные отношения — это финансовые отношения, которым присущи денежная форма и основные функции финансов.

Бюджет (англ. budget, букв. — сумка) — роспись денежных дохо­дов и расходов государства, составляемая на определенный срок. Бюд­жет — фундаментальное понятие экономики, категория, сложившаяся исторически, связанная с зарождением и формированием государства.

Бюджет выполняет следующие функции:

— перераспределение ВВП;

— государственное регулирование и стимулирование экономики;

— контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.

Распределительная функция бюджета проявляется через форми­рование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. В развитых странах через бюджеты разных уровней перераспределя­ется до 50% ВВП. С помощью бюджета государство регулирует хозяй­ственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюд­жетные средства на поддержку или развитие определенных отраслей и регионов. Регулируя экономические отношения, государство способ­но целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, ускорять или ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изме­нять структуру спроса и потребления.

Бюджетная система в первую очередь определяется действующим государственным устройством. В унитарных (единых) государствах бюд­жетная система включает два звена: государственный бюджет и много­численные местные бюджеты. В федеративных же государствах, каковым является Россия, бюджетная система состоит из трех звеньев:

1) государственного бюджета (или федеральный бюджет, или бюд­жет центрального правительства);

2) бюджетов членов Федерации (штатов — в США, земель — в ФРГ, провинций — в Канаде, субъектов Федерации — в России);

3) местных бюджетов.

С принятием нового законодательства, вступившего в действие с 1 января 2005 г., бюджетная система РФ выглядит следующим образом:

— федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджет­ных фондов;

— бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

— местные бюджеты, представляющие собой бюджеты муници­пальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения и бюджеты городских и сельских посе­лений.

Структура бюджетной системы Российской Федерации представ­лена на рис. 5.1.

Бюджетная система Российской Федерации включает: федераль­ный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджеты Москвы и Санкт-Петер­бурга, один областной бюджет автономной области, 10 окружных бюд-

Бюджетная система Российской Федерации

X

Федеральный бюджет РФ

Федеральные внебюджетные фонды

Территориальные бюджеты

Территориальные

внебюджетные

фонды

Федеральные целевые бюджетные фонды

Бюджеты субъектов РФ

Местные бюджеты

Местные целевые бюджетные фонды

Бюджеты городов

Бюджеты районов

Районные бюджеты	Поселковые бюджеты		Сельские бюджеты

Региональные целевые бюджетные фонды

Городские бюджеты		Бюджеты внутри­городских районов	Поселковые бюджеты

Рис. 5.1. Схема бюджетной системы Российской Федерации

жетов, автономных округов и около 29 тыс. местных бюджетов (район­ные, городские, поселковые и сельские бюджеты).

Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федера­ции, самостоятельны и не включаются друг в друга, т.е. бюджеты субъектов РФ не включаются в федеральный бюджет, а местные бюд­жеты не включаются в региональные.

Федеративное устройство, разграничение прав и полномочий меж­ду центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финан­сово-бюджетного федерализма.

Существует множество определений термина «бюджетный феде­рализм». Согласно одному из них, бюджетным федерализмом называ­ют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процес­са [13, с. 115]. Согласно другому определению, бюджетным федерализ­мом называется такое устройство финансовой системы государства, при котором «каждый из уровней государственной власти располага­ет собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Бюджетный федерализм обычно понимают как форму автономного функционирования бюджетов различных уров­ней государственной власти...» [58, с. 251].

Бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюд­жетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходо­вании бюджетных средств, базируясь на следующих основных прин­ципах.

1. Самостоятельности бюджетов разных уровней, что означает:

—закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расхо­дования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;

—недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;

—компенсацию бюджетам расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной влас­ти и управления.

2. Разграничение расходных обязательств между органами госу­дарственной власти и управления различных уровней в целях дости­жения ОЭП.

3. Соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям.

4. Наличие формализованного механизма корректировки дисба­ланса между расходными обязательствами и доходными полномочи­ями каждого уровня власти.

5. Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.

6. Обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций.

7. Разработка исполнительными органами власти и утверждение представительными органами власти минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм.

8. Самодостаточность регионов.

Каждая из сфер экономической жизни любой современной эко­номики испытывает воздействие государственной политики в виде определенных правообеспеченных регулирующих действий. В усло­виях бюджетного федерализма система таких действий коррелирует -ся с общими принципами экономического взаимодействия федераль­ного и регионального уровней. Существует разграничение полномочий центра и регионов в финансовой, бюджетной, налоговой, внешнеэко­номической и иных сферах хозяйственной деятельности.

Более 100 лет назад один из основоположников политических исследований в области федерализма А. Токвиль предположил, что федеративная система возникла как результат желания совместить в одном государстве различные преимущества, которыми располага­ют различные нации, проживающие на разных территориях [56, с. 65]. С точки зрения фискальных взаимоотношений гипотезу Токвиля мож­но понять как предположение о том, что наличие нескольких уровней государственного управления предоставляет возможность централи­зации процесса принятия решений в тех областях экономики, где необ­ходимо наличие общенациональной политики, а также возможность принятия решений на местном уровне там, где это наиболее эффек­тивно.

В работе Р. Масгрейва (1959) гипотеза А. Токвиля была конкрети­зирована путем формулирования основных принципов разделения рас­ходных обязательств между уровнями государственной власти [63]. Утверждается, что фискальный федерализм основывается на том, что политика в области предоставления государственных услуг должна раз­личаться между различными субнациональными административно-территориальными образованиями, в то время как цели государствен­ной политики в области перераспределения доходов и макроэкономи­ческой стабилизации требуют закрепления этих функций за нацио­нальными (центральными) органами власти.

Высказанные в работах Р. Масгрейва достаточно общие гипотезы О распределении полномочий между уровнями государственной влас-

ти, будучи предметом многих дискуссий, сохранили свое значение и на современном этапе развития экономики общественного сектора. Так, всеми признано, что функции разработки и проведения макро­экономической политики должны быть максимально централизованы: практически во всех странах мира полномочия по проведению денеж­но-кредитной политики принадлежат центральным монетарным влас­тям. Относительно децентрализации фискальной политики можно отметить, что стимулирование совокупного спроса на региональном уровне имеет ограниченные возможности вследствие большой степе­ни открытости региональных экономических систем.

Тем не менее в работах В.Н. Лексина, А.Н. Швецова утверждает­ся, что субнациональные органы власти могут осуществлять достаточно успешную стабилизационную политику [33, с. 21—43]. Например, внешние макроэкономические воздействия (в частности, резкое повы­шение цен на энергоресурсы) имеют разное значение для различных регионов. Органы власти субнационального уровня имеют возмож­ность применять меры с учетом условий региональной специфики, что неосуществимо при регулировании совокупного спроса на националь­ном уровне; создавать специальные стабилизационные фонды для сохранения уровня государственных расходов и налоговых ставок в различные периоды экономического цикла. Однако возможности проведения децентрализованной политики макроэкономической стабилизации ограничены и основные полномочия в этой области должны принадлежать национальному правительству.

Аналогично существуют ограничения на возможность проведения децентрализованной политики в области перераспределения доходов. Так, органы власти субнационального административно-территориаль­ного образования, активно проводящие политику по перераспределе­нию доходов от обеспеченных к необеспеченным слоям населения, могут столкнуться с притоком в регион низкодоходных групп населе­ния и оттоком обеспеченных домохозяйств. Ряд авторов приводят эмпирические данные, свидетельствующие о подобных последствиях проведения политики перераспределения доходов на субнациональном уровне. Так, например, в работах тех же В.Н. Лексина, А.Н. Швецова высказывается предположение, что поддержка низкодоходных домо­хозяйств является своего рода общественным благом общенацио­нального значения, полномочия по обеспечению которым должны, по определению, принадлежать национальному (центральному) пра­вительству [34].

Представляется, однако, что чрезмерная централизация полномо­чий в перераспределении доходов также не соответствует принципам фискального федерализма. Можно предположить, что с уменьшением

масштаба административно-территориальной единицы вместе с уве­личением информационных возможностей органов власти с точки зре­ния оценки реальной потребности в финансовой поддержке возрастает эффективность предоставления социальной поддержки низкодоход­ным домохозяйствам. Таким образом, возможно такое распределение полномочий в области проведения политики перераспределения дохо­дов, когда на уровне центрального правительства определяется единая национальная перераспределительная политика, а субнациональные органы власти имеют возможность варьировать степень перераспре­деления в установленных пределах. Действительно, экономическое направление фискального федерализма обусловлено его политическим контекстом. Если соблюдается принцип «базисной демократии» и суб­сидиарное™, то возможно соблюдение рыночного принципа эффек­тивной аллокации экономических ресурсов, подразумевающего опти­мальное размещение факторов производства, включая научный потенциал.

В соответствии с теорией общественного благосостояния основ­ным критерием экономической эффективности является удовлетво­рение индивидуальных предпочтений потребителей в соответствии с критерием оптимальности Парето. Когда механизм рынка не сраба­тывает, имеют место «провалы рынка», ликвидировать которые обя­зано государство.

Общество, как правило, использует архаичную систему бюджет­но-налоговых институтов, созданную еще в дофеодальную эпоху: суве­рен (монарх или республика) устанавливает и собирает налоги с граж­дан, а затем тратит аккумулированные в казне средства по своему усмотрению, в том числе на предоставление «общественных благ» — товаров и услуг, которые не может предоставить рынок или производ­ство которых требует государственного регулирования («квазиобще­ственные блага»).

Большинство благ, которые принято считать «общественными», на самом деле «квазиобщественные», поскольку не соответствуют принципу отсутствия соперничества при пользовании (потребление блага кем-либо одним не должно препятствовать его потреблению дру­гими). Кроме того, за их осуществление взимается плата. Классиче­скими примерами «квазиобщественных» благ являются сферы обра­зования и здравоохранения.

Однако основным критерием общественных благ является крите­рий неограниченного пользования: если благо доступно кому-нибудь одному, то и всем остальным тоже. Если общество хочет получать боль­ший спектр «общественных» благ и иметь их лучшего качества, оно должно быть согласно платить за это большую цену в виде налога.

Следует отметить, что особая природа общественных благ заключается в совместном и равном потреблении: чем больше достается одному субъекту, тем больше (а не меньше) достается другому, поэтому каждый получает выгоды от общественных благ независимо от того, платит он за них или нет.

Помимо прямых затрат (выгод) по предоставлению товаров и услуг, существуют многочисленные косвенные затраты и выгоды — так называемые внешние эффекты, размер которых может превосхо­дить прямые затраты и выгоды, что является центральной проблемой теории общественных благ. Финансирование производства обществен­ных благ, потребление которых гарантируется Конституцией и феде­ральными законами, осуществляется за счет федерального бюджета и внебюджетных фондов при соответствующем перераспределении налоговых поступлений в пользу федерального бюджета. Региональ­ные и местные органы власти при этом выполняют функции учреди­телей организаций — производителей общественных благ в сферах здравоохранения, образования, ЖКХ, общественного транспорта.

Государственное регулирование деятельности организаций бюд­жетной сферы и других производителей общественных благ осущест­вляют федеральные министерства и ведомства. В приемке обществен­ных благ, финансируемых из федерального бюджета и производимых региональными и муниципальными институтами, участвуют также бюджетный и профильные комитеты Государственной Думы РФ с уче­том заключений Минфина России и профильных федеральных мини­стерств и ведомств, а также территориальных представительных оргав нов власти. То есть существует четкое разделение полномочий, прам интересов, ресурсов и ответственности за их использование между] уровнями бюджетной системы.

Таким образом, основным принципом экономического (фискаль* ного) федерализма является утверждение децентрализации госуда|и ственной власти как предпосылки соблюдения оптимального размм щения ресурсов, что имеет практическое значение для самоуправлп i ui и передела доходов через механизм бюджетного федерализма. Е(■ рыночный механизм не достигает принципа аллокации ресурс» то вмешательство государства обязательно. Известный германец! специалист в области государственных финансов Хорст Циммерм! считает, что под принципом эффективного размещения ресурсов а и I тельности государства подразумевается ориентация на интересы 11 <лЩ дан и минимизация общественных средств [66].

Действительно, экономический федерализм базируется на копцЯ ции внешних эффектов: любое негативное (позитивное) япчецЯ на локальном уровне вызывает реакцию на региональном и пку^В

ственном уровнях. В соответствии с этой концепцией местное сооб­щество является базовой единицей экономики государственного сек­тора и государственных финансов. Отсюда следует особая роль ниж­них уровней бюджетной системы.

Для более полного понимания причин, в зависимости от которых определенная часть расходных обязательств должна быть передана на нижние уровни бюджетной системы, рассмотрим модели оказания государственных услуг при наличии нескольких равноправных орга­нов власти, управляющих самостоятельными бюджетами.

В классической модели функционирования государственных финансов на субнациональном уровне, построенной К. Тибутом, пове­дение индивидуумов сравнивается с процессом выбора наиболее при-млемого товара в виде общественных благ из нескольких вариантов, Предлагаемых в различных торговых точках — административно-тер­риториальных образованиях [20, с. 251]. Как показывает К. Тибут и ряд ■оследующих исследований в этой области, в идеальном случае такое ведение приводит к результату, в котором полностью реализуются 6 потенциальные выгоды от децентрализации: как общественный, п частный секторы экономики предоставляют индивидууму пол-Ювободу в выборе наиболее эффективного уровня потребления и и о блага, причем в роли цены на общественные блага выступают Чиваемые индивидуумом местные и региональные налоги. По о до тех пор пока предельная величина уплачиваемых индиви-м налогов эквивалентна предельным издержкам предоставления венных благ, равновесие так же, как и в частном секторе, будет in иным.

I экономической теории государственного сектора известно

к оптимальности обеспечения общественными благами вне

ста многоуровневой бюджетной системы: при существовании

фпиаппого производственного соотношения между частными

Цитатными благами

F(X,G) = 0, (5.1)

иектор общего объема производства частных благ размерностью (' х ■/);

общий объем производства общественного блага, потребляемого i вждым гражданином, принятого в качестве единицы измерения.

i....... м 111 >< '/[полагается, что органы власти самостоятельно выби-

I" и» т. (.11 имеют возможность устанавливать вектор потребле-

ыч (шаг X¹' для каждого домашнего хозяйства h (h = 1........ Я).

-I"....... ■• нласти является максимизация индивидуальной

ш...... iriiiioi'o благосостояния. Тогда, если функцию полез-

ности каждого потребителя в терминах частных и общественных благ можно представить как U^h (Х\ G), то функцию общественного благо­состояния можно выразить как f([/',..., U^h,..., £/"). Таким образом, необходимо решить задачу максимизации функции общественного бла­госостояния fnpn единственном ограничении в виде производствен­ного соотношения F между частными и общественными благами.

Дифференцированием функции Лагранжа L (X^h, G) по каждой из переменных выведем следующие условия первого порядка:

Э£ ЭУ dU^h ' dF.. ',.,-'„.

---- г- =------ г------- г"-Л------- = 0, для всех и, г; (5.2)

Ы ^ЭУ Э#*, dF

ЭХ,' Э[/^л ЭХ* ЭХ,.

г-Е

-Jt.«:»0. (5-3)

3G ^Э[/' 9G " 3G

Разделив второе уравнение на первое, получим главное условие оптимального уровня предложения общественных благ:

(5.4)

dU^h /BU^h}dF/dF _v dG J ЭХ,' J 3G/ ЭХ,.'

что означает равенство суммы предельных норм замещения (MRS) между общественным и некоторым частным благами для всех инди­видуумов предельной норме преобразования (MRT) между обществен­ным и частным благом для всего общества [20, с. 315].

Модель К. Тибута впервые распространила стандартные условия оптимальности выбора общественных благ на государство, содержа­щее несколько бюджетных единиц. Несмотря на большую степень условности данной модели, ряд ее базовых положений активно исполь­зуется при анализе федеральных государственных финансов и в насто­ящее время, поэтому необходимо подробнее рассмотреть саму модели*

Устанавливаются следующие предпосылки.

1. Потребители обладают абсолютной мобильностью и свободны в выборе места проживания. При этом потребитель выбирает для осу ществления своей деятельности территорию с наиболее полно удОИ летворяющим его уровнем оказания государственных услуг.

2. Предполагается, что потребители обладают всей полного! информации о разнице между доходами и расходами государственно! го бюджета и соответствующим образом реагируют на изменения .пт го показателя.

3. Численность административно-территориальных образован» достаточно велика.

4. Не принимаются во внимание ограничения, накладываемые на свободу передвижения различными условиями занятости в разных регионах.

5. Оказываемые в регионах государственные услуги не вызывают внешних эффектов (экстерналий).

6. Для каждого набора государственных услуг существует опти-
j мальный размер (численность населения) административно-террито­
риального образования, из бюджета которого финансируется оказание
данных услуг.

7. Регион, численность населения в котором ниже оптимального
уровня, предпринимает попытки по привлечению новых жителей для
понижения средних издержек на производство общественных благ.

При действии перечисленных выше предпосылок жители государ-ства со сложным административно-территориальным делением сопо-i i авляются с потребителями на рынке частных благ, которые, подобно последним, выбирают для проживания наиболее подходящий регион,.1 желание или нежелание переезжать на новое место жительства позво­ляет определить спрос на общественные блага.

Из модели оказания государственных услуг на субнациональном (финне следует, что потребитель выбирает для проживания регион, Инбор оказываемых государственных услуг в котором в точности удовлетворяет его предпочтениям. Однако при ослаблении условия " м i' потной мобильности потребителей степень мобильности представ­шее собой издержки на выявление спроса на общественные блага. Чем ЦИжс степень мобильности, тем, при прочих равных условиях, более Цлгкпм от оптимального уровня является распределение ресурсов. Гоним образом, государственная политика, направленная на стимули- '"ii.ni не мобильности жителей государства и повышение уровня • информированности о состоянии государственного бюджета и уров-I Предоставления государственных услуг, способствует увеличению |м|н iv 11 hi ности государственных расходов. Кроме того, даже при отсут-йнн необходимой свободы передвижения наблюдается прирост бла-

......... чиня, возникающий вследствие оказания некоторых видов госу-

I..... иных услуг па региональном (местном) уровне в соответствии

"I"....... пешими населения конкретной территории и не зависящий

ШЛпчич свободы передвижения между административно-террито-" и ними образованиями.

I и \ кс упоминалось, одна из основных функций органов власти уПмицпональном уровне заключается в распределении местных

и.......... ых благ в соответствии с предпочтениями резидентов дан-

■ i ншпетративно-территориального образования. Специалисты
ш....... сударственных финансов (Р. Масгрейв, П. Самуэльсон

и др.) говорят о фискальном федерализме как об идеальной возмож­ности наиболее эффективного предоставления общественных благ с разным «радиусом использования». Таким образом, происходит рас­пределение компетенций между уровнями государственной власти. Кроме того, чем ниже уровень власти, тем больше вероятность переда­чи их функций в частные руки, «включение» рыночных механизмов и повышения эффективности. Наибольшие возможности в этой облас­ти имеются на местном уровне власти.

Теория фискального федерализма является постулатом экономи­ческой основы и экономической политики ОЭП.

Во-первых, предоставление общественных благ пространственно ограничено. Соответственно, можно говорить об общественных благах различного пространственного предоставления — большого (напри­мер, государственная оборона) и малого (например, детское дошколь­ное образование).

Во-вторых, издержки отдельных потребителей общественных благ тем ниже, чем выше платежеспособный спрос со стороны остальных потребителей, т.е. можно говорить о стремлении к объединению потре­бителей в пространстве, обладающих сравнимыми потребностями. В результате каждый потребитель становится членом определенного финансового сообщества, задача которого заключается в предоставле­нии ему определенных общественных благ. Кроме того, услуги сосед­них локальных сообществ могут дублироваться, поэтому принцип аллокации требует их взаимодействия во избежание двойных расхо­дов. Исходя из понятия бюджетного федерализма следует взаимо­действие всех уровней власти, обладающих финансовой ответствен­ностью, в целях максимально эффективного предоставления обще­ственных благ разного пространственного действия.

Именно это обычно имеется в виду под фискальным бюджет­ным федерализмом, в основе всех моделей которого лежит прин­цип децентрализации, выраженный в форме федеративного государ­ства, в структуре федерального, регионального и муниципального права, в схемах разграничения предметов ведения и полномочий меж­ду органами власти трех уровней, в построении единых, но многоуров­невых бюджетно-налоговых систем. Концепция бюджетного федера­лизма позволяет найти механизмы использования общественных благ в ОЭП.

Стратегию развития бюджетного федерализма в России нельзя сводить только к проблемам распределения и перераспределения средств между бюджетами и разделению бюджетных полномочий и ответственности. Она должна быть ориентирована на более широкий спектр проблем формирования ОЭП.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Дру­гими словами, идеология современной бюджетной реформы должна быть основана на том, что принципы бюджетного федерализма обес­печивают не только распределение доходов и расходов между уровня­ми бюджетной системы, но и формируют разумную структуру бюд­жетного устройства страны и гарантировать сбалансированность всего бюджетного процесса, всех его стадий.

Поэтому разграничение расходных полномочий по уровням бюд­жетной системы не является самоцелью. Это двуединая задача, нераз­рывно связанная с адекватным распределением финансовых ресурсов, необходимых и достаточных для реализации каждым уровнем бюджет­ной системы закрепленных расходных полномочий. Речь идет о необ­ходимости перехода к целенаправленному формированию качествен­но новой системы бюджетного регулирования, основанной не только на равновесном разграничении доходных и расходных бюджетных пол­номочий, но и устойчиво ориентированной на реализацию компромис­са интересов государства в целом, его экономических субъектов и граж­дан в развитии экономического потенциала страны в плоскости реализации принципов ОЭП.

Такое равновесие возможно только в результате разграничения налоговых полномочий и доходных источников по уровням бюджет­ной системы таким образом, чтобы налоговый потенциал субъектов Российской Федерации соответствовал закрепленным расходным пол­номочиям.

Следовательно, реальное перераспределение финансов — это один з многочисленных элементов сложной системы экономического ыравнивания, подразумевающей всю совокупность финансовых отно-ений между уровнями государственной власти. Принцип формиро-ания ОЭП становится главным для экономических систем и органи-ции хозяйственной жизни в этих системах.

Все приведенные выше характеристики стандартной модели бюд-етного федерализма претерпевают неизбежные изменения при е адаптации к условиям конкретного федеративного государства, менно тогда «стандарт» надо приспосабливать к характерному толь-для данной страны и для данного периода ее истории множеству ишмосвязанных задач социального, экономического и регионально-) развития. По этой причине бюджетный федерализм нельзя рассмат-пг.ить лишь как совокупность финансовых схем и механизмов, вне-ение которых является самоцелью.

Основная идея бюджетного федерализма заключается в исполь-вании данных схем и механизмов только в качестве особого сред-

ства обеспечения целостного развития федеративного государства в рамках общего рыночного пространства, соблюдения конституцион­ных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного госу­дарством минимума общественных благ вне зависимости от места жительства и рода деятельности. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевременности и полноте перечисления федеральных трансфертов, а по конечному результату применения соответствующих финансовых механизмов — по их воздействию на социально-экономические параметры конкрет­ных региональных ситуаций.

Для России с ее значительными территориально-экономически­ми различиями проблема соединения принципов функционирования рынка и принципов бюджетного механизма является принципиальной. Как экономика требует функционирования в пространстве, так и про­странство должно быть подчинено экономической целесообразности.

При этом в рамках приведенных моделей нельзя дать ответ на вопрос о том, насколько далека Россия от создания на своей терри­тории общего экономического пространства и насколько эффективны применяемые выравнивающие механизмы. Решение указанной про­блемы необходимо искать в большей степени по результатам исследо­вания эффективности государственных расходов в странах с различ­ными вариантами распределения расходных обязательств.

5.2. МЕХАНИЗМ ФИНАНСОВОГО ВЫРАВНИВАНИЯ

Бюджетный механизм включает в себя множество аспектов, свя­занных с закреплением полномочий, распределением и перераспреде­лением налоговых доходов и других ресурсов.

Рассмотрим, в частности, роль децентрализации государственных финансов в целях достижения стабилизации общего экономического пространства. До определенного времени за стабилизацию отвечало национальное правительство, у которого больше экономических и политических инструментов для ее достижения. Однако, согласно кейнсианской теории налогов, фокус стабилизационной политики сместился от контрцилиндрического направления к равновесному, потому что децентрализация налоговых полномочий федерального и субнациональных бюджетов привела к структурной несбалансиро­ванности. В контексте бюджетного федерализма несбалансированность доходов и расходов в бюджетах отдельных регионов ведет к диспари­тету их чистого дохода и, следовательно, к нарушению горизонтально­го равенства. Для населения это будет означать неравенство возмож­ностей при получении коммунальных и других услуг. Вот почему требуются минимальные социальные стандарты для обеспечения спра-

ведливых субнациональных субсидий. В целях установления горизон­тального равенства субнациональных бюджетов может быть оправда­но вмешательство центрального правительства в региональную обще­ственную политику.

Расходные полномочия могут быть более децентрализованы вплоть до достижения существенного внешнего результата, особенно для изменяющихся основных налогов. Налоговый диспаритет обычно преодолевается с помощью межбюджетных субсидий.

В определенных случаях проблема налогового равенства может вызвать действительные финансовые затруднения центральной влас­ти как по доходам, так и по расходам. Когда эффективность бюджет­ного федерализма находится в противоречии с межбюджетным равен­ством, определяется оптимальная степень децентрализации. В общем случае более эффективной считается тенденция к защите централизо­ванной бюджетной системы, а в случае децентрализации эффектив­ными признаются лишь отдельные элементы.

Рассмотрим понятия «централизация» и «децентрализация», кото­рые образованы от одного корня (лат. centrum, т.е. центр круга), но обо­значают два разнонаправленных процесса. Централизация — сосредо­точение чего-либо в одних руках (в одном месте, в одном органе, водном пространстве и т.п.). При этом возникает понятие «центр», которым определяют место сосредоточения какой-либо деятельности или высший орган власти. Децентрализация, напротив, есть отмена или ослабление единоличных функций «центра» с появлением этих функ­ций у других организационных структур, обладающих определенной самостоятельностью.

Централизация и децентрализация суть фундаментальные прин­ципы построения любой сложной организационной системы. Они не имеют самоцелевого характера, за исключением случаев, когда сосредоточение всего и вся в одних руках или, наоборот, максималь­ная децентрализация, например, в варианте поощряемой «сверху» суве­ренизации регионов в России начала 90-х годов, становится необсужда-смой задачей; централизация и децентрализация должны проводиться исключительно ради наиболее эффективного выполнения конкретных' функций государства.

И централизация, и децентрализация не должны восприниматься ми как абсолютное благо, ни как нечто исключительно негативное. И то И другое имеют достоинства и недостатки, которые необходимо сопо-| станлять при принятии соответствующих решений. Рассматриваемые Процессы связаны не только общим корнем обозначающих их слов. Децентрализация есть содержательная производная от централизации, \ Цоаннкающая либо как реакция на наличие всевластного «центра»,

[ибо как попытка предотвращения чрезмерного сосредоточения в нем шасти, полномочий или ресурсов.

В цивилизованном обществе централизация и децентрализация (сегда сосуществуют, они дополняют, сменяют и качественно видоиз­меняют друг друга. Хорошо организованная система опирается преж-щ всего на разумное и гибкое их сочетание. Следствием этого стано-зится появление в системе «центр — субъект децентрализации» зон совместной компетенции и взаимной ответственности, а также посто­янного воспроизводства поводов для взаимного делегирования пол-юмочий и перераспределения ресурсов.

Сложной проблемой является нахождение баланса выгод и недо­статков централизации и децентрализации. При этом не требуют дока-)ательств серьезные последствия перекоса в одну или другую сторо­жу. Если децентрализуется все, т.е. «центр» фактически исчезает или становится номинальным, то полностью деформируется и соответству-ощее пространство: вместо прежнего «центра» возникают несколько говых. По такой схеме, например, происходит распад сложно устроен­ных государств: унитарное государство превращается в федеративное, шторое в свою очередь — в конфедерацию, на месте которой затем создается ряд самостоятельных государств. Таким образом, в любой делостной системе децентрализация уместна лишь до тех пор, пока есть «центр». Если же централизуется все, т.е. исчезают или становятся «номинальными» субъекты децентрализации, возникает не просто унитарное, но и тоталитарное по организации государство.

Для обеспечения стабильного развития государства необходимо поддерживать должное соотношение централистских и децентралист-ских тенденций, уметь правильно оценивать и соединять их выгоды.

Основным вопросом федеративного государства является разде-тение задач и финансовых источников между различными уровнями юсударственного управления. Разграничение может носить как фор­му закрепления тех или иных сфер за соответствующим уровнем влас-ги, так и определения сферы компетенции одного из уровней и сфер совместного ведения (как это имеет место в Конституции Российской Федерации). Распределение расходной нагрузки на бюджеты соответ­ствующих уровней непосредственно связано с распределением полно­мочий и функциями, закрепленными за тем или иным уровнем бюд-«етной системы.

Очень сложна проблема распределения налоговых полномочий л прав по формированию доходов бюджетов экономических субъек-|'ов в федеративном государстве, поскольку распределение налоговых полномочий, или объектов налогообложения, с позиций экономиче­ской эффективности, как правило, не совпадает с требованием обеспе-

чить территориальному уровню власти доходы, необходимые для финансирования закрепленных сфер или предметов ведения. В феде­ративном государстве каждый из уровней власти должен располагать необходимыми ресурсами для выполнения функций, которые закреп­лены за ним в соответствии с конституцией или иными законодатель­ными актами. Эти ресурсы могут быть получены в распоряжение того или иного уровня власти с помощью налогообложения, различного рода займов или иными средствами. В условиях федеративного госу­дарства за экономическими субъектами должны быть закреплены права по введению своих собственных налогов, а если первый источник недостаточен, то необходим механизм распределения определенной категории налоговых поступлений (как правило, федеральных нало­гов). Кроме того, экономические субъекты должны обладать правом осуществлять независимое заимствование на финансовых рынках.

В идеальной схеме бюджетного.федерализма объем налоговых (или доходных) полномочий экономических субъектов полностью соответствует расходным полномочиям, закрепленным за данным уровнем власти. Однако практически существует разрыв между рас­ходными полномочиями и доходными возможностями по реализации данных полномочий. В результате формируется так называемый верти­кальный дисбаланс, который необходимо покрывать за счет источни­ков вышестоящего уровня власти. В то же время всегда имеет место неравномерное распределение доходной базы по различным террито­риям, соответственно может существенно различаться доходный потен­циал. В результате во всех федерациях, как, впрочем, и в унитарных государствах, наличествует горизонтальный дисбаланс между доход­ными или налоговыми возможностями различных экономических

субъектов.

Отмеченные виды дисбалансов требуют формирования различных механизмов их выравнивания (сглаживания или устранения). Каждая страна более или менее эффективно находит свой собственный способ корректировки таких дисбалансов. Целью сглаживания (устранения) обоих дисбалансов в бюджетном механизме является необходимость обеспечения гражданам страны, независимо от их места проживания, равного уровня государственных услуг в рамках ОЭП. Во многих стра­нах эта проблема решается с помощью «финансового выравнивания», которое, по определению В. Биккеля, означает распределение прав и обязанностей по исполнению государственных задач между терри­ториальными корпорациями публичного права, а также прав по веде­нию ими собственной бюджетной политики в целях осуществления:>тих задач [65]. С точки зрения В. Патцига, финансовое выравнива­ние — это распределение финансовых поступлений между территори-

10(1

альными объединениями разного уровня, а также компенсация финан­совых различий между ними [7, с. 17].

Действительно, для централизованной бюджетной системы харак­терна высокая степень концентрации налоговых и иных поступлений в федеральном бюджете, откуда, согласно концепции финансового выравнивания, происходит перераспределение средств между ниже­стоящими бюджетами путем предоставления им разных субсидий. Это позволяет мобилизовывать и целенаправленно использовать значи­тельные бюджетные средства в общегосударственных интересах. Но такая система оставляет слишком мало возможностей для учета фактических потребностей экономических субъектов и муниципаль­ных образований, а также не обеспечивает их заинтересованность в рас­ширении собственных доходных потенциалов, что может привести к торможению общественного развития. Можно уменьшить концен­трацию бюджетных доходов в «центре», что позволит сократить объем перераспределяемых средств. Но децентрализация бюджетной системы не избавит полностью от необходимости применения механизмов меж­бюджетного выравнивания, поскольку обеспечить соответствие вели­чины налоговых и иных бюджетных доходов объему расходных обяза­тельств соответствующих органов власти полностью невозможно, и это требует компенсации недостатка средств бюджетными субсидиями. Кроме того, существует задача по воздействию центральной власти на формирование бюджетной и иной политики территориальных орга­нов исходя из общегосударственных приоритетов.

В связи с данной проблемой применяется механизм «вертикаль­ного» и «горизонтального» выравнивания. «Вертикальное» выравни­вание подразумевает наличие собственных финансовых полномочий у всех трех уровней государственной власти, включая местный. Реали­зация налоговых поступлений происходит частично по раздельной системе, согласно которой существуют федеральные, территориальные и местные налоги, а также в соответствии с так называемым налого­вым союзом, в который входят важнейшие по поступлениям в казну налоги (налог на доход, налог на прибыль корпораций, НДС).

В действительности превышение объема функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, над их возможностями по финан­сированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников приводит к несбалансированности бюджетов по «верти­кали», что в свою очередь вызывает необходимость субсидирования за счет федерального бюджета с более широкой доходной базой.

Таким образом, наличие собственных налоговых источников не обеспечивает финансирование всех социально необходимых потреб­ностей. Для того чтобы компенсировать имеющиеся несоответствия,

требуется ввести механизм «горизонтального» выравнивания, так как существуют объективные исторические, географические и социально-экономические различия не только между отдельными регионами, но и отдельными образованиями внутри регионов. В основном несба­лансированность бюджетов «по горизонтали» связана с неравномер­ностью экономического развития территорий и дифференциацией их доходных потенциалов, т.е. с нарушением баланса ОЭП. Различия возникают по причинам, не зависящим от самих территорий, таких, как отсутствие природных ресурсов, неблагоприятная демографиче­ская структура населения, и др.

Разные регионы выравнивают бюджетную обеспеченность распо­ложенных на их территории муниципалитетов с разной эффектив­ностью, что объясняется не только отсутствием методологической базы выравнивания, но и различными задачами полного выравнивания доступа всех жителей к бюджетным услугам, независимо от того, в каком муниципалитете они проживают. Или же региональные влас­ти разрешают «богатым» муниципалитетам оставлять в своем бюдже­те часть собранных на их территории региональных и федеральных доходов, стимулируя тем самым дальнейшее развитие «точек роста». Поданным Министерства финансов Российской Федерации и Гос­комстата России, в 2001 г. подушевая обеспеченность после корректи­ровки на индекс бюджетных расходов у самого богатого экономиче­ского субъекта Российской Федерации (Ямало-Ненецкий АО) превышала аналогичный показатель самого бедного экономического субъекта (Эвенкийский АО) в 45 раз [45, с. 39—41]. В результате пере­дачи регионам трансфертов из Фонда финансовой поддержки регио­нов (ФФПР) разрыв сократился до 6 раз.

По оценкам Центра фискальной политики, степень неравенства подушевой бюджетной обеспеченности, измеренная с помощью коэф­фициента Джини, до передачи регионам трансфертов ФФПР состав­ляет 0,64, после передачи трансфертов — 0,49. С точки зрения соотно­шения подушевой бюджетной обеспеченности самой богатой и самой бедной территории, неравенство муниципалитетов в некоторых регио­нах, в частности в Московской области, сопоставимо с неравенством регионов в Российской Федерации, хотя, если судить по индексу Джи­ни, неравенство муниципалитетов ни в одном регионе не достигает < тспени неравенства регионов в Российской Федерации. При этом все Ьз исключения регионы, по которым имеются данные, выравнивают нижестоящие бюджеты более эффективно, чем это делает федераль­ное правительство по отношению к региональным бюджетам. В пер­вую очередь это обусловлено тем, что ФФПР составляет всего около _:11% от общего доходного потенциала регионов, а в случае местных

бюджетов средства, передаваемые по всем каналам межбюджетного регулирования в форме отчислений от регулирующих налогов и в виде безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета, составляют порядка 68% от общих доходов.

В связи с этим фактически во всех странах используются специ­альные субсидии для сглаживания горизонтальных диспропорций в уровнях бюджетной обеспеченности территорий. Поскольку такие меры для одних территорий выигрышны, для других проигрышны, их применяют только в случае, если территориальная дифференциа­ция выходит за определенные пределы, когда становится реальностью утрата устойчивости социально-экономического государства в целом. Применение механизма межбюджетного выравнивания чревато сни­жением заинтересованности субсидируемых органов власти в прояв­лении инициативных действий по реализации и наращиванию соб­ственного налогового потенциала территорий.

Построение системы межбюджетного выравнивания, учитыва­ющей и общегосударственные, и территориальные интересы, пробле­ма чрезвычайно сложная. Выравнивающая система создается для того, чтобы решить следующие задачи:

—устранить несоответствие между объемом расходных обяза­тельств субфедеральных органов власти и величиной закрепленных за бюджетами данных уровней доходных поступлений;

—сблизить уровни бюджетных расходов «богатых» и «бедных» территорий;

—стимулировать территориальные органы власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе более полного исполь­зования и развития их собственного доходного потенциала;

—ориентировать бюджетную политику территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов.

Создание идеальной системы межбюджетного выравнивания, решающей все перечисленные выше проблемы, невозможно, поэтому целесообразно ранжировать все поставленные задачи по степени акту­альности и ориентировать систему выравнивания согласно выявлен­ным предпочтениям, направляя ее на подчинение определенному порядку, который обеспечивал бы территориальным органам власти возможность планировать свою бюджетно-финансовую деятельность в соответствии с возможными расходами. Стихийность распределения федеральных расходов, отсутствие четкой региональной политики неизбежно ведет к нарастанию резких территориальных диспропор­ций, потенциально усиливающих напряженность в отношениях меж­ду «центром» и регионами, раскалывающих общее рыночное простран­ство России и усложняющих проведение реформ в регионах.

Таким образом, разграничение расходных бюджетных полномо­чий между уровнями бюджетной системы не может и не должно огра­ничиваться распределением статей расходов. Оно должно органически включать в себя и разработку процедур эффективного управления бюджетным процессом посредством установления и реализации норма­тивов бюджетного обеспечения социальных гарантий, и механизмы, обеспечивающие соблюдение этих гарантий; формирование системы критериев оценки развития регионов, обеспечивающей финансирова­ние приоритетных и высокоэффективных региональных и межрегио­нальных программ, а также многие другие аспекты реализации прин­ципов бюджетного федерализма.

5.3. ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ РЕГИОНА

В условиях рынка на всех уровнях хозяйствования (от предпри­ятия до единого рыночного пространства Российской Федерации) взаимовыгодное сотрудничество и эквивалентный обмен занимают первое место. Из этого проистекает важнейшая роль финансовых отно­шений в региональной экономике.

Нормально функционирующий финансово-экономический меха­низм объединяет хозяйственные и социальные комплексы регионов в единое экономическое пространство, обеспечивает его эффективное функционирование при помощи бюджетно-налоговых отношений, кредитов, субвенций, субсидий федерального правительства, взаимо­помощи регионов.

Финансовые ресурсы региона являются мощным рычагом его раз-пития и включают в себя:

1) региональный бюджет;

2)средства предприятий;

3) региональные внебюджетные фонды.

Региональный бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, I отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации.

Экономическая сущность региональных бюджетов проявляется и их назначении. Они участвуют:

1) в формировании денежных фондов, необходимых для финан-

' иного обеспечения деятельности региональных органов власти, при

I помощи которых эти фонды распределяются и используются отрасля-

;. ми хозяйства и социальной сферой. При этом за счет региональных

i н«1джетов финансируется:

— более 60% расходов на народное образование и подготовку кадров,

- свыше 80% — на здравоохранение,

— около 90% — на социальное обеспечение,

— 100% — на жилищно-коммунальное хозяйство;

2) в контроле финансово-хозяйственной деятельности предпри­ятий и учреждений, подчиненных местным органам власти;

3) в финансировании мероприятий по осуществлению рыночных реформ.

Доходы региональных бюджетов формируются за счет закреплен­ных (собственных) и регулирующих доходов.

Основным источником пополнения регионального бюджета явля­ются налоги и сборы, которые жестко закреплены федеральным законо­дательством.

К региональным налогам относятся:

— налог на имущество предприятий;

— налог на недвижимость;

— единый сельскохозяйственный налог (утвержден в февра­ле 2002 г.);

— транспортный налог;

— налог с продаж;

— налог на игорный бизнес;

— региональные лицензионные сборы.

Регулирующие доходы используются для балансирования дохо­дов и расходов региональных бюджетов и представляют собой:

— процентные отчисления от налогов вышестоящих бюджетов;

— дотации (безвозмездное выделение средств для покрытия де­фицита нижестоящего бюджета);

— субвенции (безвозмездное целевое финансирование расходов нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящих);

— средства, полученные из вышестоящего бюджета в процессе его исполнения.

Средства региональных бюджетов расходуются на развитие эко­номики и социальной инфраструктуры территорий регионов. Причем размеры расходов и их структура претерпевают изменения по мере движения от города к селу.

Бюджетные расходы в крупных городах на одного жителя в 5—

7 раз больше, чем в малых, а в сельской местности они еще меньше.

8 городах расходы на социально-культурные нужды составляют при­мерно половину всех расходов, в районных и сельских бюджетах — 60-80%.

Правовые основы и порядок функционирования бюджетной систе­мы регионов — субъектов РФ четко определены в Бюджетном кодек­се РФ (БК РФ), принятом в июле 1998 г., и последующими изменени­ями и дополнениями. В соответствии с БК РФ установление поряд-

ка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ, утверждение и их исполнение, а также осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об их исполнении относит­ся к компетенции органов государственной власти субъектов РФ.

Финансовые ресурсы предприятий складываются из прибыли и амортизационных отчислений. В дореформенный период они в зна­чительной мере использовались на поддержание и развитие социаль­ной инфраструктуры. Особенно много средств тратили на эти цели гра­дообразующие предприятия. Сегодня большинство предприятий передало объекты социальной сферы местным органам власти, кото­рые финансируют их из средств региональных и местных бюджетов, поэтому финансы предприятий утрачивают прежние позиции в регио­нальных финансах. Нагрузка же на региональные и местные бюджеты ущественно возрастает.

Региональные внебюджетные фонды образуются за счет добро­вольных взносов предприятий, населения и других источников. В последние годы предприятия все чаще объединяют свои средства со средствами региональных органов. Такая форма использования средств предприятий прогрессивна и весьма перспективна. Она способ­ствует кооперации ресурсов ведомств и региональных органов, более ационал ьному их использованию и достижению социального эффекта I по мере выхода страны из кризиса будет приобретать все большее "начение.

Для управления региональными внебюджетными фондами созда­ются коллегиальные органы из представителей региональных органов Власти и заинтересованных предприятий. Они принимают решения об использовании средств этих фондов.

Создание внебюджетных фондов:

—концентрирует средства для развития социально-бытовой инфра-структуры;

—усиливает материальную заинтересованность региональных органов в результатах своей деятельности, укрепляет их финансовое Положение;

—способствует более эффективному использованию средств, Исключая их распыление;

—освобождает предприятия от выполнения несвойственной им функции по развитию местного хозяйства.

Региональные финансы гарантируют региональную независимость, I имостоятельность и ответственность. При сильном независимом бюд-йм- 1С мы получаем сильный регион, и наоборот — при недостатке средств ■собственном бюджете регион вынужден просить помощь у федераль­ною центра.

Консолидированный бюджет России включает бюджеты автоном­ных республик, краев, областей, а они, в свою очередь, — бюджеты национальных округов, городов, районов, сельских поселений. Таким образом региональные бюджетно-налоговые системы отражают терри­ториальную организацию страны, а своей структурой, взаимосвязями копируют структуру административно-территориальных единиц. При этом чем больше нижестоящие бюджеты соответствуют администра­тивно-территориальному делению, тем выше их эффективность.

Бюджетно-налоговые структуры регионов аккумулируют сегодня около половины всех бюджетных потоков страны. По входящим в них элементам они мало отличаются друг от друга. И такие элементы, как налоги, пошлины, сборы и пр., присутствуют на всех уровнях бюджет­ной системы, однако отношения между уровнями существенно разнят­ся. Отношения «центр—регион» — это один уровень, а отношения «регион—город» — другой, и далее по иерархии уровень отношений в большинстве случаев уменьшается, как и финансовые возможности.

Иерархия бюджетно-налоговых отношений дает возможность навести порядок в них и с большей эффективностью использовать име­ющиеся средства в общенациональных целях.

Требований к этим системам очень много. Они призваны обеспе­чивать независимость регионального руководства, поддерживать соци­альный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный, экологический потенциалы своей территории в интересах всего населения, учитывать перспективу развития региона. Они долж­ны быть понятны, просты и восприниматься как справедливые. И нако­нец, главным требованием является целевая региональная ориентация при строгом и стабильном их сосуществовании с государственной бюд­жетно-налоговой системой.

Поэтому для проведения действенной бюджетно-налоговой политики необходимо четко распределить сферы деятельности между федерацией и регионами. Вместе с тем федерации непозволительно вмешиваться в дела регионов и по своей воле изменять бюджетно-налоговые отношения, особенно доходные и расходные статьи бюдже­тов регионов.

До недавнего времени федеральный центр довольно часто менял правила игры: отменялись одни налоги, вводились другие, постоянно менялись регулирующие налоги и проценты их расщепления; не учи­тывались финансовые возможности федерального и региональных бюджетов. При этом принимались федеральные законы, исполнение которых требовало огромных средств. Их не было в федеральном бюд­жете. И расходы перекладывались на региональные бюджеты. Сред ства. здесь тоже отсутствовали, исполнение закона зависало.

Аналогичные проблемы имеют место и на внутрирегиональном уровне: сохраняется высокий уровень централизованного контроля за распределением бюджетных средств, местное самоуправление страда­ет от тяжести реформ, переложенных на них центром, от практики навя­зывания «сверху» произвольных решений. Все это обусловливает необходимость постоянного совершенствования бюджетно-налоговых отношений, которые на сегодняшний день базируются на Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1998—2001 годы¹ и Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Поста­новлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584.

Задачами Программы являлись:

—упорядочение бюджетного устройства субъектов Федерации;

—четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансированных мандатов»;

—четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

—формирование и развитие объективных и прозрачных механиз­мов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

—повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

Новый этап совершенствования бюджетно-налоговых отношений наступил с принятием федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации"», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» и изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федера­ции, внесенных в соответствии с этими законами, а также одобренной Пра-шпельством РФ Концепцией реформирования бюджетного процесса 2004—2006 годы. Согласно Концепции планирование и исполнение бюд-;та с 2005 г. будет осуществляться на основе реализации бюджетной олитики — «бюджетирование, ориентированное на результат» [4]. ' наконец, завершающим правовую базу реформирования бюджетно-Щлоговых отношений стал Федеральный закон о монетизации льгот [6].

В Постановлении Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862 подчеркивается, 'Пи действующая система мсжбюджетпых отношений, заложенная в 1994 г., создала Предпосылки для их дальнейшего совершенствования, в частности, для перехода инди-ЙМуилыюго согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к еди­ным правилам ее распределения на формализованной основе.

Базовые положения этих законодательных актов четко определяют систему организации органов власти, их бюджетов, особенно на уровне местного самоуправления, доходные и расходные полномочия, формы ответственности каждого уровня власти за их осуществление, источники доходов и межбюджетные отношения между ними. Все это обеспечивает:

1) единство бюджетной системы;

2) сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;

3) самостоятельность бюджетов разных уровней;

4) законодательное разграничение расходных полномочий и ответ­ственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами регионов и муниципальных образований;

5) объективное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровней бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований.

Вместе с тем остаются противоречия и проблемы, которые могут возникнуть в ходе реформирования местного самоуправления. Так, имеют место противоречия по поводу распределения и перераспреде­ления бюджетных средств между федеральным центром и регионами, между регионами-донорами, вносящими заработанные на своей терри­тории средства в федеральный бюджет, и регионами-реципиентами, прибегающими к помощи федерального бюджета для покрытия своих расходов из-за нехватки собственных средств. Причем первые обви­няют вторых в иждивенчестве, потери стимулов в наращивании доходов на собственной территории. Все это проистекает из надежды, что федеральный бюджет не откажет в помощи, реализуя конституци­онную норму, в соответствии с которой государство обязано обеспе­чить определенный уровень благ каждому гражданину вне зависимос­ти от того, в каком регионе он проживает.

Подобная несовместимость интересов теперь будет возникать и на уровне местного самоуправления. Поскольку вводится система «отрицательных трансфертов», позволяющая изымать средства из бюд­жетов поселений в региональный фонд поддержки поселений, если их бюджетная обеспеченность в расчете на одного жителя в 2 и более раза превышает средний уровень по субъекту Федерации.

Выравниванию бюджетной обеспеченности и стимулированию наращивания собственных доходов будут способствовать нормативы отчислений от налогов в бюджет, устанавливаемые на длительный срок. Но вряд ли они в состоянии полностью устранить данные противоре­чия. Поэтому весьма актуальны следующие задачи:

1) точное определение государственных региональных стандартом предоставляемых социальных благ. Они будут индивидуальными для

всех регионов, и их стоимостное выражение будет существенно разли­чаться в разных субъектах Федерации;

2) установление финансовых возможностей самих регионов с уче­том появившихся новых источников доходов. Данные источники нуж­но не только быстро определить, но и быстро задействовать.

Из множества проблем, которые могут возникнуть в процессе реали­зации норм нового законодательства, самыми сложными представляются:

- неизбежный и болезненный процесс передела собственности между региональными властями и двумя уровнями местного само­управления;

- нехватка квалифицированных кадров, необходимых для испол­нения возложенных на поселенческие муниципальные образования

; функций, в том числе ведения соответствующей бюджетной отчетности;

- централизация доходных источников в бюджетах субъектов
Федерации и переложение на поселенческие муниципальные образо­
вания непосильных для них обязательств.

Последнее обстоятельство тем более актуально, что в стране лишь 3% районов и городов (муниципальных образований) самодостаточ­ны в финансово-бюджетном плане. Остальные 97% постоянно испы­тывают острую нехватку денег [10, с. 71]. Очевидно, в долговременной перспективе реформы местного самоуправления не дадут ощутимых результатов без укрепления твердых или гарантированных доходных источников местных бюджетов.

В этой связи важную роль по оказанию финансовой помощи регио­нам должны сыграть федеральные и региональные фонды всевозможной Поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований,