Федеративное устройство Германии

Федеративное устройство — историческое наследие Германии, которая на протяжении веков была раздроблена на множество круп­ных и мелких государств, а после их объединения в 1871 г. все время оставалась федерацией, за исключением 12 лет нацистского режима и четырех десятилетий раздельного существования ГДР (в которой федеративный принцип был упразднен) и ФРГ.

Основной закон провозглашает незыблемость федеративного устройства Германии.

Федеративное устройство означает, что власть не концентрирова­на в одном месте, но распределена по землям, т.е. все, что надлежит устроить и отрегулировать в общих интересах, относится к компетен­ции Федерации, ответственность за все остальные вопросы возложена на земельные парламенты.

Основной чертой германского федерализма является наличие широких взаимосвязей конституционного и политического характе­ра между федеральным и земельными (субнациональными) правитель­ствами. У федерального правительства наличествует большой диапа­зон исключительных, совместного действия, и рамочных, законода­тельно установленных предметов ведения, а земли, в свою очередь, несут законодательно установленную ответственность за применение и администрирование большинства федеральных законов.

Другая характерная особенность германской федерации заключа­ется в том, что земли гораздо более вовлечены в процесс принятия решений на федеральном уровне по сравнению с какими бы то ни было штатами или провинциями в любой иной Федерации. Это стало воз­можным благодаря требованию, содержащемуся в Конституции стра­ны, согласно которому верхняя палата немецкого парламента, бундес­рат (Bundesrat), включает в свой состав первых министров земель и старших министров, чьей миссией в федеральном парламенте явля­ется неофициальное (ex-officio) представительство своих органов власти на федеральном уровне. Бундесрат обладает правом абсолют­ного вето в отношении всего принимаемого нижней палатой федераль­ного законодательства в части, затрагивающей полномочия субнацио­нальных властей (органов власти земель).

На практике под эту категорию подпадает около 60% всего феде­рального законодательства, и следовательно, влияние земельных влас­тей, представленное в бундесрате, на политические решения, прини­маемые «центром», в высшей степени значительно. Таким образом, бундесрат представляет собой ключевой институт в формировании взаимоотношений между федеральным и земельным уровнями власти, а также в отношении широких процессов совместного принятия реше­ний в рамках немецкой федерации, включая, в частности, вопросы финансовых взаимоотношений между властями различного уровня.

Как федеральное, так и земельные правительства организованы по принципу их подотчетности перед соответствующими парламента­ми, а возглавляющие их федеральный канцлер и министры-ирезиден-|:ты в качестве глав исполнительной власти соответствующего уровня подотчетны законодательным властям.

В стране существует пост Президента, чьи функции в основном сводятся к представительским. Президент ФРГ избирается коллегией

выборщиков, состоящей из членов бундестага и равного количества членов, представляющих парламенты земель.

Таким образом, система органов власти Федеративной Республи­ки Германия состоит из федерального {Bund) правительства, 16 пра­вительств земель и многочисленных муниципальных (местных) адми­нистраций. Федеральное и земельные правительства формируются на основе парламентского принципа. Кроме того, имеется формальный пост Президента ФРГ, избираемого непрямым голосованием.

Основным законом ФРГ четко устанавливается, что источником всей государственной власти является немецкий народ, а государствен­ные органы представляют собой лишь средство, с помощью которого народ реализует свои полномочия (ст. 20(2) Конституции). Кроме того, Конституция гарантирует федеральный принцип устройства герман­ского государства: так называемая вечная поправка к Основному зако­ну запрещает любые дополнения и изменения в нем, которые привели бы к упразднению земель как составных частей государства.

Конституционный строй федеральных земель должен отвечать основным принципам республиканского, демократического и социаль­но-правового государства в духе Основного закона. Однако это огра­ничение ничуть не исключает многообразия форм конституционного устройства земель.

В отношениях между Федерацией и землей могут возникать тре­ния. Теоретически земля может воспротивиться выполнению возла­гаемых на нее Основным или другим федеральным законом обязанно­стей. На этот случай предусмотрена процедура «федерального принуж­дения»: федеральное правительство с согласия бундесрата принимает «необходимые меры» для выполнения землей ее обязанностей. К ним относятся права федерального правительства давать указания соответ­ствующей земле и ее учреждениям, назначать уполномоченного (комиссара), привлекать для управления этой землей учреждения дру­гих земель, а также осуществлять временный или окончательный рос­пуск земельного парламента. Однако практически в истории ФРГ еще не было случаев применения механизма «федерального принуждения» земли.

Каждая земля имеет свою конституцию, свое правительство и пар­ламент, именуемый ландтагом, а в отдельных случаях — гражданским собранием или палатой депутатов. Эти парламенты однопалатны, кро­ме баварского, где ландтаг имеет двухпалатную структуру. Избирают­ся они на срок 4 и 5 лет. В землях функционирует собственная судеб­ная система. В каждой земле (за исключением Шлезвиг-Гольштейна) существует свой орган конституционного контроля. В земельных кон­ституциях не предусмотрен пост президента как главы государства.

Премьер-министры (министры-президенты) земельных правительств избираются парламентами земель и совмещают функции главы пра­вительства и представительские прерогативы главы государства, т.е. земли. В так называемых городах-государствах (Берлин, Бремен, Гам­бург) главы правительств называются правящими бургомистрами, правительства — сенатами, а министры — сенаторами. Правительства земель подчинены ландтагам.

Большинство законодательных полномочий принадлежит Феде­рации. Исключительное законодательное право отведено Федерации в сфере международных отношений, обороны, гражданства, денежной системы, связи, таможенной и пограничной охраны, а также уголов­ного, процессуального, экономического, трудового и жилищного пра­ва. К законотворческой компетенции земель относятся вопросы куль­туры (образование, среднее и высшее, радио и телевидение), коммунальная сфера и полицейское право (лишь форма полицейских везде одинакова). Земли обладают также широкими полномочиями в административной сфере. В таких областях, как развитие инфра­структуры, охрана природы, водное хозяйство, Федерация осущест­вляет «рамочное законодательство», предоставляя самые широкие пол­номочия своим субъектам. Исключение составляют федеральные налоги, авиасообщение, атомная энергетика.

Налоговые законы принимаются бундестагом. В результате нало­говое обложение по всей стране одинаково, что исключает неравен­ство в конкуренции и попытки перемещения капиталов в «более льготные» земли. В то же время Основной закон предписывает «сораз­мерную компенсацию» землям «бедным», хотя и не до такой степени, чтобы они не стремились к расширению экономического потенциала, а «богатые» потеряли интерес к сохранению своего преимущества быть богатыми. Наиболее важные налоги (подоходный, налог на корпора­ции, на добавленную стоимость), составляющие 70% общей массы налоговых поступлений, делятся между Федерацией и землями в цент­рализованном порядке. Земли пользуются правом взимания собствен­ных и федеральных налогов. В земельные кассы поступают средства от налогов на имущество, автотранспортные средства, наследство, при­обретение земельных участков, а также соответствующие доли нало­гов Федерации — подоходного налога, налога с корпорации, налога с оборота. Ландтаги утверждают собственные земельные бюджеты, | хотя при расходовании средств у них, как и у Федерации, простор для маневрирования составляет лишь около 10%.

Земли обладают более широкими полномочиями в области непо-i средственной демократии, чем Федерация. Если Основной закон пре­дусматривает проведение федерального референдума только при тер-

риториальных изменениях, то в землях получили распространение конституционные и законодательные референдумы, народная инициа­тива для роспуска ландтага, народная законодательная инициатива.

Партии в земельных парламентах представлены в различных про­порциях, что отражается и на составе правительств. Зачастую лишь некоторые из земельных парламентов и правительств в партийно-поли­тическом плане по составу равнозначны бундестагу и федеральному правительству. В остальных же землях политика осуществляется партиями, которые на федеральном уровне находятся в оппозиции. Соответственно, большинство в бундесрате может не совпадать в поли­тическом отношении с большинством бундестага.

В задачи земельных правительств входят выработка земельных законопроектов и обеспечение выполнения законов после их утверж­дения земельными парламентами. Они ответственны и за проведение в жизнь федеральных законов.

Конституции земель и общинные уложения определяют структу­ру и задачи общин (коммун). Общины — города районного значения и районного подчинения, сельские общины, уезды, районы являются самостоятельными, правоспособными территориальными единицами с правом принятия уставов, собственным бюджетом и персоналом.

Основной закон вернул общинам и союзам общин Германии отня­тое у них нацистами право на самоуправление, т.е. «право регулиро­вать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сооб­щества», подчеркнув особо, что законодательство как Федерации, так и земель должно обеспечивать жизнеспособность общин и их союзов в финансовом отношении.

В каждой земле ФРГ есть отличающиеся друг от друга уложения об общинах. Это объясняется исторически обусловленными обычая­ми, представлениями и традициями, укоренившимися в разных час­тях страны. Понятие «община» употребляется зачастую не только по отношению к сельским общинам, но и к городским и другим терри­ториальным единицам. Однако, с точки зрения правовых норм, имеет значение только то, входит ли община в состав уезда или является вне-уездной, т.е. общиной центрального (земельного) подчинения (послед­няя одновременно исполняет и полномочия уезда). В земле Бавария существует и более крупная, чем уезд, единица местного самоуправле­ния — район. Районы имеются и в некоторых городах. Вся территория Германии делится на общины.

Полномочия общин достаточно широки. Общины решают ряд задач общегосударственного характера: ведение актов гражданского состояния, проведение выборов от общеевропейского до муниципаль­ного уровня, учет военнообязанных, выдача удостоверений личности;

осуществляют строительный, промышленный, промысловый надзор. В центре внимания органов самоуправления находится обеспечение необходимых условий жизни граждан (снабжение питьевой водой, очистка сточных вод, уборка мусора, строительство и развитие школ, больниц и т.п.). Если общины успешно справляются с этими задача­ми, они имеют право в соответствии со своими финансовыми возмож­ностями и потребностями брать на себя строительство и содержание объектов культурного, социального значения и спортивных сооруже­ний (театров, библиотек, концертных залов, крытых плавательных бассейнов, стадионов, теннисных кортов и т.п.).

Создавая собственные уложения (уставы), общины осуществля­ют тем самым и правотворческую деятельность.

Основной закон предписывает создание в каждой общине наряду с административным органом демократически избираемого народно­го представительства. Поэтому в коммунах всех земель есть два органа:

1) муниципальное народное представительство, непосредственно избираемое жителями общины на срок от 4 до 6 лет (совет общины, собрание депутатов общины, городское собрание депутатов, районное собрание), принимающее решение по всем важным вопросам, каса­ющимся общины, и контролирующее деятельность административно­го органа ее управления;

2) муниципальный административный орган управления (испол­нительная власть), подготавливающий решения народного представи­тельства и осуществляющий их. Руководители административных органов управления (обербургомистр, бургомистр, магистрат, дирек­тор общинного управления; на районом уровне — оберкрайсдиректор, или ландрат) избираются либо народным представительством, либо непосредственно жителями на срок от 4 до 10 лет.

В некоторых землях функции председателя представительного органа и главы администрации совпадают, в других их исполняют раз­ные лица.

Особым статусом обладают города-земли (города-государства) — Бремен, Гамбург и Берлин. Все они являются одновременно и земля­ми Федеративной Республики Германия, и общинами. Они, как и дру­гие земли, имеют собственные конституции.

В Берлине государственная и муниципальная власти не разгра­ничиваются, государственные задачи и задачи местного самоуправле­ния распределяются между городскими органами управления (город­ской администрацией) и администрациями 23 районов Берлина. Районы не вправе принимать уложения (уставы), у них нет финансо­вого суверенитета, однако они могут самостоятельно принимать персо­нал и определять внутреннюю структуру своих органов управления.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют органы государственного надзора.

Органы местного самоуправления в Германии рассматривают себя как самостоятельную силу в государстве. Опираясь на давние тради­ции, Основной закон воссоздал разрушенные нацистами ассоциации органов местного самоуправления. Они появились вновь на уровне как земель, так и Федерации. В настоящее время в Баварии, напри­мер, имеется 4 земельные ассоциации: Баварский союз общин (объеди­нение 2 тыс. городов и общин, входящих в уезды); Баварский союз горо­дов, куда входят 264 города и общины; Баварский союз уездов, куда входит 71 уезд; Объединение районов Баварии, куда входят все 7 райо­нов [41].

На федеральном уровне существуют: Немецкий союз городов, объединяющий внеуездные и крупные уездные города, а также горо­да-земли; Немецкий союз городов и общин, входящих в уезды; Немец­кий союз уездов, представляющий интересы всех уездов в ФРГ. Все эти муниципальные ассоциации координируют свою деятельность в рамках Федерального объединения муниципальных ассоциаций. Через ассоциации общины обмениваются опытом, получают необхо­димую информацию по любому интересующему вопросу, им предо­ставляются юридические и другие консультации. Ассоциации пред­ставляют интересы своих членов перед исполнительными и законода­тельными властями на земельном и федеральном уровнях или перед другими государственными и общественными организациями, а так­же при осуществлении внешних связей.