В Российской Федерации. В современных условиях субъектами региональных отношений являются администрации административно-территориальных (края

В современных условиях субъектами региональных отношений являются администрации административно-территориальных (края, области) и национальных образований (республики, автономные окру­га и области), а также хозяйственные агенты (предприятия и органи­зации, как государственные, так и частные). Говорить о значимости этих субъектов в жизни регионов в условиях становления рынка труд­но по причине отсутствия соответствующей методологии.

Традиционная методология исследования исходила из стабиль­ности развития, отсутствия кризисов. Сегодня этого нет. Вместе с тем она злоупотребляла экономическим анализом, экономическими пока­зателями развития, которые мало увязывались с социальными, поли­тическими и другими сторонами жизнедеятельности государства, что обедняло анализ и зачастую приводило к неправильным выводам. Примером может служить процесс ликвидации неперспективных сель­ских поселений (деревень).

Каждый из субъектов региональных отношений имеет свои инте­ресы.

Интересы администрации в социально-экономической области определяются, во-первых, потребностями и запросами населения региона, чем власти должны руководствоваться в своей деятельности; во-вторых, интересами чиновничества, которые не могут не реализо-вываться в функционировании аппарата управления и которые хорошо отражены в теории общественного выбора. В России они получили большее развитие, чем на Западе, поскольку российский неорганизо­ванный налогоплательщик не может оказать чиновничеству, раде­ющему за себя, достойного сопротивления. Однако это не означает,

4-419

что существует возможность полного отрыва властей от потребностей населения. Чиновники заинтересованы в сохранении стабильности в регионе, поэтому уделяют внимание своему электорату, особенно в период выборов.

Кроме администраций, значительное влияние на развитие эконо­мики и региональную экономическую политику оказывают хозяйству­ющие субъекты, особенно тогда, когда их руководители являются депу­татами местных представительных органов власти или других властных структур. Их интерес состоит в сохранении социально-эко­номической стабильности в регионе, невмешательстве в хозяйствен­ную деятельность предприятий. Зачастую интересы данной группы выливаются в требования к региональным и федеральным властям оказать помощь предприятиям в виде предоставления льгот, дотаций, субсидий и т.д.

Практика показывает, что лоббирующим группам удается «про­бить» такую помощь даже на уровне федерального центра для отдель­ных предприятий, но не для группы их или отрасли. Что касается регио­нального уровня, то здесь и отраслям удается получать помощь из регионального бюджета благодаря группам давления (например, Томская область постоянно поддерживает сельское хозяйство и пище­вую промышленность за счет бюджетных средств).

В то же время администрации регионов по-разному относятся к предприятиям. По этому признаку предприятия можно классифи­цировать следующим образом:

— предприятия, формирующие бюджет в значительной части;

— предприятия, определяющие положение на рынке труда и соци­альную стабильность;

— предприятия, содержащие объекты социальной сферы, не пере­данные пока местным властям.

Администрации регионов из-за отсутствия средств не в состоянии поддержать все предприятия. Поэтому поддержка убывает по мере перехода от первой группы предприятий к третьей.

Практика также свидетельствует, что, получив помощь на группу предприятий или отрасль, они начинают ее дележ зачастую по прин­ципу «своя рубашка ближе к телу» и разбегаются. Поэтому админи­страциям регионов приходится выступать посредником для согласо­вания интересов предприятий. На Западе это явление называют перераспределительным эффектом. В переходной экономике России он получил существенное распространение, и администрациям регио­нов приходится балансировать между интересами различных хозяй­ствующих субъектов. При этом в действиях администрации не удает­ся проследить какую-то разумную логику.

Основной стратегической целью администрации регионов в совре­менных условиях является поддержание эффективного сектора эко­номики за счет предоставления всевозможных льгот и создания благо­приятных условий для его работы.

Сегодня можно констатировать, что в России и ее регионах исполь­зуются все известные структуры управления: линейные, функциональ­ные, проектные и др. Большинство из них имеют признаки, которые позволяют характеризовать их как созидательные или как разруши­тельные.

Разрушительные системы, по словам Эмерсона, известного аме­риканского философа и писателя, характеризуются безответственным личным произволом «сверху», узурпированным или передоверенным властью, характеризующийся анархией повсюду. Руководители ставят перед подчиненными произвольные задачи, все дело ведут низовые работники, не имеющие ни опыта, ни квалификации, ни надлежащего вознаграждения.

В созидательных организациях основные принципы формируют­ся профессионалами, которые обучают подчиненных. Каждый управ­ленческий уровень существует здесь для удовлетворения потребностей нижестоящих, а не вышестоящих. Подчиненный действует в интере­сах расширения и продолжения идей начальника. Человеческий капи­тал ценится выше всего.

В России структуры управления традиционно создавались на основе иерархии групп подчинения или коллективов для решения определенных задач. Такая практика идет от общин и земств. Она зачас­тую приводит к изоляции управленческих структур. При этом трудно организовать их взаимодействие. В них вышестоящий руководитель часто принимает решения за нижестоящего. Каждый уровень управ­ления считает свои задачи приоритетными. Горизонтальное сотруд­ничество в этих условиях организовать очень трудно. В случаях сла­бого руководства «сверху» нередко рушится вся система управления.

В развитых странах управление организуется на принципе коман­ды. Каждый руководитель связан с одним нижестоящим и одним выше­стоящим уровнем управления. Представляется, эта система (модель) управления лучше подходит к управлению регионом.

Практика формирования региональных управленческих структур показывает, что зачастую она противоречит логике. Вначале создает­ся структура, а затем определяются ее функции. Это ведет к перенасы­щению управления работниками, функции которых точно не опреде­лены, что затрудняет взаимодействие между ними. Такое положение характерно как для межуровневых, так и для внутриуровневых отно­шений. Работники, задействованные в аппарате управления, в этих

4М19

условиях не могут полностью проявить себя. По оценкам американ­ских специалистов, уровень раскрытия возможностей работников в Японии составляет 70-85%, в США - 65-75%, в России - 10-15%. Для построения рациональной структуры управления регионом следует руководствоваться следующими принципами.

1. Постановка задач и решения по ним должны приниматься на тех уровнях, где сосредоточен большой массив информации по ним.

2. Информация должна исходить от всех управленческих струк­тур и по возможности быть исчерпывающей.

3. Окончательная структура должна отражать влияние уровней и ролей членов системы на успешное завершение выполнения постав­ленных задач.

Структура управленческих органов в России весьма сложна и стро­ится на основе линейной зависимости:

РФ — > субъекты Федерации —> муниципалитеты.

Эта структура постоянно совершенствуется. 2004 г. ознаменовался важным этапом реформирования системы местного самоуправления в соответствии с принятыми федеральными законами «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации"»; «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации».

Особенность реформы состоит в ее комплексности. Она устанав­ливает для всех субъектов Федерации два уровня местного самоуп­равления: муниципальные районы и поселения. Не ограничиваясь формальной структуризацией институтов местного самоуправления, решает вопросы экономического обеспечения их деятельности. Каж­дый уровень местного самоуправления будет иметь свой бюджет. Существенно уточняются вопросы разграничения полномочий орга­нов местного самоуправления между собой и в отношении с органами власти и управления субъектов Федерации.

При этом существует множество параллельных линейных струк­тур для исполнения одной и той же функции. Недавний пример — ВЧК (Всероссийская чрезвычайная комиссия), понуждавшая злостных не­плательщиков платить налоги. Вслед за ее созданием на федеральном уровне нечто подобное было создано в субъектах Федерации и даже муниципалитетах. Такими же вопросами занимались Министерство по налогам и сборам и другие органы. Сегодня на федеральном уровне формируется комиссия по топливно-энергетическому комплексу и ее отделения на местах, и это при существующем Министерстве про-

мышленности и энергетики, РАО «ЕЭС России», которые обязаны ре­шать эти вопросы. Все эти органы имеют чрезвычайные полномочия и по достижении стабилизации исчерпывают свои функции.

Несмотря на обилие управляющих структур, в целом для управ­ления в России характерно:

1. Отсутствие жесткой вертикали управления от федерального до муниципального уровня. Сегодня оно преодолевается образовани­ем федеральных округов с представителями Президента на местах, выборами губернаторов законодательными собраниями субъектов Федерации по представлению Президента, выборами в Государствен­ную Думу по партийным спискам.

2. Наличие противоречий. Управление на уровне «Федерация — субъект Федерации (регион)» базируется в основном на государствен­ной собственности, на уровне «субъект Федерации — муниципалитет» появляется муниципальная собственность. Положение осложняется тем, что руководители муниципальных образований формально не под­чиняются губернатору, поскольку местное самоуправление в соответ­ствии с Конституцией Российской Федерации не входит во властные структуры страны.

3. Возникновение определенных трудностей в управлении, обус­ловленных многообразием разномасштабных процессов на федераль­ном, региональном и муниципальном уровнях, при необходимости организация взаимодействия 88 субъектов Федерации.

4. Несовпадение экономических границ территорий с границами субъектов Федерации, при этом может потребоваться участие ряда других субъектов в решении данных проблем. Поэтому для их разре­шения необходимо укрупнение отдельных субъектов. Отсюда возни­кают межрегиональные ассоциации типа «Сибирское соглашение». Всего их насчитывается восемь, и кроме того, образовано семь феде­ральных округов.

Главными задачами органов управления сегодня являются:

1) эффективное управление государственной собственностью (казенными предприятиями и государственными пакетами акций);

2) санация убыточных предприятий и предприятий-банкротов;

3) формирование развитого фондового рынка, обеспечивающего эффективный перелив капитала;

4) постоянный контроль управленческими структурами процес­сов приватизации госпредприятий и приобретения акций частных компаний в силу подвижности границ государственного сектора эко­номики (из-за продолжающейся приватизации государственной соб­ственности они сужаются, но в то же время расширяются за счет при­обретения акций прибыльных предприятий).

При таком подходе государственный имущественный контроль будет распространяться:

— на предприятия, приватизация которых по различным причинам в обозримой перспективе не обеспечит притока частных инвестиций;

— на предприятия, связанные с естественными монополиями;

— на предприятия, производящие общественные товары;

— на часть объектов некоммерческой социальной сферы и инфра­структуры.

Главным управленческим органом субъекта Федерации является администрация во главе с губернатором. В регионах России нет единой схемы организации администраций. Они делятся на комитеты, депар­таменты и другие подразделения по функциональному или отрасле­вому признаку. Значительная часть этих подразделений занимается социально-экономическими проблемами, социальной защитой насе­ления, промышленностью, строительством, сельским хозяйством и т.д. Во главе этих подразделений стоят руководители, нередко на уровне вице-губернаторов. Причем экономический блок в большинстве субъектов Федерации возглавляет первый вице-губернатор.

Наряду с региональными управленцами в регионах действуют федеральные управленческие структуры: Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), Казна­чейство РФ и множество других. Чиновников в них намного больше, чем в региональных структурах.

И наконец, в связи с интеграционными процессами на местах обра­зуются межрегиональные ассоциации типа «Большая Волга», «Сибир­ское соглашение» и др. В качестве президентов (председателей) их возглавляет один из губернаторов, входящих в ассоциацию субъек­тов Федерации, в течение определенного срока. В ассоциациях образу­ются исполнительные структуры, возглавляемые назначаемым испол­нительным директором.