Федеративное устройство США

Первым государством, заложившим основы современного феде­ративного устройства, стали в 1789 г. Соединенные Штаты Америки. В течение первого века своего существования Соединенные Штаты перенесли опустошительную Гражданскую войну в 1861 — 1865 гг., но до сих пор принятая в 1789 г. Федеральная конституция сохраня­ется в неизменном виде. Первоначально США состояли из 13 штатов, с течением времени государство превратилось в федерацию 50 штатов.

На сегодняшний день система органов государственной власти Соединенных Штатов Америки состоит из федерального правитель­ства, органов власти 50 штатов, двух союзных административно-тер­риториальных образований (federacies), трех автономных территорий, трех особых (неинкорпорированных) территорий, более 130 особых административно-территориальных образований, где проживают коренные народности, и большого числа муниципальных образований [64, с. 21]. Все органы власти федерального уровня и уровней штатов

созданы с учетом принципа разделения исполнительной и законода­тельной властей.

Отцы-основатели Конституции решили, что местопребывание федеральных органов не должно находиться в пределах какого-либо штата, чтобы не зависеть от властей последнего (разд. 8, ст. 1). Разви­тие американской федерации проходит в непрерывном противо­стоянии двух тенденций — централизации и децентрализации.

Государственно-территориальное устройство США обладает все­ми признаками федерации:

— население распределено по государственным образованиям — штатам, являющимися субъектами Федерации;

— полномочия федеральных органов власти определяет союзная конституция;

— субъекты Федерации имеют свои конституции, на основе кото­рых создаются законодательные и исполнительные органы штатов;

— субъекты Федерации обладают своей системой права и судеб­ной системой;

— легислатуры штатов принимают законы;

— союзный парламент состоит из двух палат, одна из которых пред­ставляет интересы штатов;

— провозглашается двойное гражданство (союзное и штатов).

Соединенные Штаты являются относительно умеренным децен­трализованным государством. Главной особенностью системы распре­деления властных полномочий, которые распространяется в равной степени на все 50 штатов, является рассредоточение указанных пол­номочий между уровнями государственного управления. При этом Конституцией устанавливаются предметы ведения, относящиеся к федеральному уровню власти, а также определяется сфера компе­тенции штатов. Полномочия, относящиеся к федеральному уровню власти, по большей части представляют собой предметы совместного ведения, причем в случае, когда федеральный закон противоречит зако­нам штата, то приоритет имеет федеральное законодательство. Орга­нам власти отдельных штатов запрещено законотворчество в некото­рых сферах, что передает полномочия по принятию решений в данных сферах исключительно в ведение федеральной администрации.

Основным принципом институционального устройства федераль­ного и субфедеральных уровней власти является разделение власти между ее исполнительной, законодательной и судебной ветвями. Это подразумевает использование принципов взаимозависимости и взаим­ных ограничений в деятельности данных институтов.

Главный орган законодательной власти США — федеральный Конгресс — состоит из Палаты представителей, формируемой путем

прямых выборов, причем количество депутатов в ней пропорциональ­но населению каждого штата, и Сената, избираемого также на прямых выборах, а каждый штат представлен двумя сенаторами.

Президент избирается на прямых выборах, поданные за того или иного кандидата голоса от населения распределяются в соответствии с числом представителей от того или иного штата в Коллегии выбор­щиков. Отсутствие партийной дисциплины позволяет штатам и отдель­ным муниципалитетам выдвигать и отстаивать свою точку зрения в ходе дебатов в Конгрессе. Соблюдение этого принципа на обоих уров­нях государственной власти вкупе с большим количеством штатов при­вели также к установлению в США рассредоточенной, сложной и отно­сительно не скоординированной системы отношений между уровнями государственной власти.

Несмотря на то что требование об обязательном сотрудничестве федерального правительства с органами власти штатов в вопросах про­ведения политики в областях, в которых федеральное правительство имеет исключительное право законодательной юрисдикции, не явля­ется закрепленным в Конституции; на практике федеральные органы власти зачастую предпочитают использовать органы власти штатов и муниципалитетов как представителей административной власти в отношении исполнения федеральных законодательных решений, под­час оставляя последним значительную свободу действий в админист­рировании федерального законодательства.

Чтобы повлиять на эффективность проведения своей политики на местах, федеральное правительство широко использует практику субсидий, выделение которых предусматривает выполнение исполни­тельной властью штатов и муниципалитетов определенных условий. Это придает отношениям между правительствами в федерации Соеди­ненных Штатов высокую степень зависимости одного уровня государ­ственной власти от другого.

Законодательно установленное разделение исполнительной и законодательной ветвей власти на уровне федерации и штатов вку­пе с фиксированными сроками полномочий соответствующих властей позволяет законодательной ветви сохранять свою независимость от исполнительной ветви власти.

Сенат является верхней палатой органа законодательной власти на федеральном уровне. В Сенат входят по два сенатора от каждо­го штата, которые избираются прямым голосованием всех избира­телей штата на шесть лет, причем каждые два года происходят довы­боры одной трети сенаторов. Сенат имеет равные полномочия с Палатой представителей Конгресса США, а также располагает дополнитель­ными полномочиями в отношении ратификации международных

договоров и некоторых назначений на посты в органах исполни­тельной и судебной власти. Престижность сенаторского поста в глазах американского общества сравнима с престижностью поста Прези­дента США.

Палата представителей Конгресса США, или Нижняя палата, избирается в соответствии с мажоритарной системой, когда в палату проходит кандидат, набравший простое большинство голосов, причем места в Палате представителей распределяются между штатами (изби­рательными округами) пропорционально численности населения в данном округе. Срок полномочий конгрессменов относительно небольшой — два года, а их число — 435 человек.

Принцип разделения законодательной и исполнительной ветвей власти поддерживает характерный для всей политической системы США режим слабой партийной дисциплины. В результате члены как Палаты представителей, так и Сената, основываясь на текущей ситуа­ции, могут свободно образовывать межпартийные законодательные коалиции от случая к случаю {ad hoc). В соответствии со сложившей­ся традицией «взаимовыручки» члены обеих палат Конгресса США «торгуют» своей поддержкой законодательных актов, в которых у них.нет принципиальных интересов, за что получают ответную поддерж­ку других членов палаты по тем законодательным актам, которые для них могут оказаться критически важными.

Принцип разделения законодательной и исполнительной ветвей власти создает реальную возможность для ситуации, когда партийная принадлежность парламентского большинства в двух ветвях власти не совпадает, такая модель носит название «разделенное правитель­ство» {dividedgovernment). Схожая ситуация может сложиться и в обеих палатах федеральной законодательной власти, когда становится воз­можным, что в каждой из палат парламентское большинство принад­лежит разным партиям. Безусловно, такого рода ситуация в принципе может привести к законодательным тупикам, но на деле две ветви власти и две палаты Конгресса США действуют по принципу взаимо­зависимости и взаимного ограничения действий друг друга.

На уровне органов власти штатов наблюдается аналогичная привер­женность принципу разделения власти. Законодательные собрания всех штатов, за исключением Небраски с ее однопалатным парламентом, состо­ят из двух палат [59, с. 311]. Губернаторы штатов избираются прямым голосованием всех избирателей на территории штата, в то время как сена­торы и члены Палаты представителей штата избираются прямым голосо­ванием по избирательным округам, из которых состоит штат.

Система местного самоуправления и управления в штатах строит­ся на основе административно-территориального деления, а последнее

входит в компетенцию штатов. Поэтому системы местного самоуправ­ления в разных штатах различны.

Большинство штатов делятся на графства. Всего в США более 3000 графств. Их население избирает советы графств и многих долж­ностных лиц — шерифа, отвечающего за общественный порядок, про­курора или атторнея — представителя штата, казначея и др. Под руко­водством совета и этих должностных лиц работают муниципальные чиновники, утверждаемые советом. Коллегиального исполнительно­го органа совет не образует. Он решает главным образом вопросы мест­ного бюджета, определяет программы развития.

Города выделены из графств и имеют свою систему самоуправле­ния. В США существуют три системы городского управления.

1. Система «Совет — Управляющий». Существует в большинстве городов. Население избирает совет, а тот, в свою очередь, мэра; но мэр только председательствует в совете и не занимается управленческой деятельностью. Управление осуществляет нанимаемый по контракту специалист — чиновник-менеджер. Он отвечает за исполнение бюд­жета, нанимает чиновников для управления конкретными сферами, руководит их работой.

2. Система «Совет — Мэр». Существует приблизительно в 40% городов. Население отдельно избирает городской совет и мэра, кото­рый управляет городом. Он имеет право отлагательного вето по отно­шению к решениям совета, назначает чиновников, исполняет бюджет и решения совета.

3. Комиссионная система. Существует в очень немногих городах. Население избирает комиссию в составе обычно 3—7 человек, кото­рые одновременно выполняют функции городского совета и ведают поделенными между ними отраслями управления.

Графства подразделяются на тауны и тауншипы. Иногда таунами называют мелкие города с прилегающими окрестностями, а тауншипа-ми — группу примерно однородных поселков. В этих мелких админист­ративно-территориальных единицах проводятся собрания жителей, на которых решаются общие вопросы и избирается исполнительный комитет (3—5 человек). Собрания выбирают также казначея, констебля, ответственного за общественный порядок.

Компетенция органов местного самоуправления определяется конституциями и законами штатов. Она соответствует общим прин­ципам местного самоуправления: принятие и исполнение местного бюджета, вопросы общественного порядка, оказание социальных услуг (муниципальное жилье, больницы, местные дороги, помощь нужда­ющимся), хозяйственная деятельность (муниципальные предприятия

и др.), контроль за местными управленческими органами, информа­ция населения об актах федерации и штата и исполнение этих актов. Кроме административно-территориальных единиц, в США созда­но множество специальных округов (школьные, экологические, противопожарные и др.), которые не совпадают с административно-территориальным делением, а обусловлены естественными причина­ми и природными факторами. Эти органы ведают только вопросами, относящимися к профилю округа.