Правотворчество

Эта тема связана с характеристикой деятельности по созданию норм права. При этом мы будем говорить о создании норм только позитивного права, поскольку нормы естественного права целена­правленно не создаются, а возникают спонтанно, сами по себе. Рас­сматривая данную тему, мы выясним, что понимается под право­творчеством и как оно соотносится с правообразованием, на каких принципах основывается эта деятельность, кто может быть ее субъ­ектом, в каких формах она осуществляется и как протекает. Кроме того, в рамках данной темы мы рассмотрим вопросы правотворче­ской (законодательной) техники, которая является важнейшей раз­новидностью юридической техники и играет немаловажную роль в подготовке наиболее совершенных нормативных правовых актов. Исходя из сказанного, определим предмет нашего разговора. Его составят следующие вопросы: 1. Понятие и признаки правотворче­ства. Правотворчество и правообразование; 2. Принципы право­творчества; 3. Формы (виды) правотворчества; 4. Правотворческий процесс и его стадии; 5. Понятие и содержание правотворческой (законодательной)техники.

1. Понятие и признаки правотворчества. Право­творчество и правообразование. Термин «правотворчест­во» буквально означает не что иное, как процесс творчества, создания права. Поэтому данным термином принято обозначать деятельность, связанную с созданием права, правовых норм. Но можно ли искусственно создать право или же оно возникает само по себе, естественным путем? На этот вопрос представители раз­личных правовых школ отвечают по-разному. Так, например, сторонники естественно-правовых теорий считают, что право не создается теми или иными субъектами, в частности органами государства, а только возводится ими в закон, поскольку право складывается естественным путем, независимо от государства.

Сторонники же позитивистских теорий, напротив, исходят из того, что право создается государством, его органами.

В отечественной юриспруденции термин «правотворчество» используется давно и, как правило, не вызывает особых вопро­сов. Вместе с тем в связи с широким распространением в совре­менной отечественной теории государства и права идей естест­венного права некоторые авторы стали сомневаться в правомер­ности использования термина «правотворчество» и предлагают заменить его термином «законотворчество», исходя из того, что государство творит не право (право складывается естественным путем), а законы, в которых и должно закрепляться право. Дума­ется, определенный смысл в подобных сомнениях есть. Если признавать право как данность, которая складывается в обществе независимо от государства, то государство, действительно, не может творить право. Оно лишь фиксирует его в своих законах, т. е. в нормативных правовых актах. Но если наряду с естествен­ным правом признавать право позитивное и под правотворчест­вом понимать создание позитивного права, то всякие сомнения относительно использования термина «правотворчество» оказы­ваются беспочвенными. К тому же термин «правотворчество» достаточно прочно вошел в научный оборот и вряд ли от него нужно отказываться.

Итак, исходя из того, что наряду с естественным правом существует также право позитивное, под правотворчеством мы будем понимать деятельность по созданию позитивного права, т. е. норм, которые устанавливаются или санкционируются госу­дарством.

Но только ли установление и санкционирование правовых норм охватывается понятием «правотворчество»? В отечествен­ной литературе, в том числе и в учебниках по теории государства и права, многими авторами отмечается, что правотворчество — это деятельность не только по установлению (принятию) право­вых норм, но также их изменению и отмене. То есть под право­творчеством совершенно обоснованно понимается деятельность как по установлению новых, так и по изменению и отмене уже действующих норм права. Кроме того, к правотворчеству, по справедливому замечанию отдельных исследователей, следует

отнести также деятельность по санкционированию неправовых норм (например, обычаев или корпоративных норм).

В ряде учебников по теории государства и права правотвор­чество определяется как деятельность государства по изданию, изменению и отмене нормативных правовых актов¹. Думается, что подобное определение сужает содержание правотворчества, поскольку ограничивает его созданием лишь одного вида источ­ников права — нормативного правового акта. Между тем к право­творчеству следует относить создание и других источников пра­ва (санкционированного обычая, юридического прецедента, нормативного договора и т. д.), поскольку устанавливаемые го­сударством нормы позитивного права закрепляются и приобре­тают внешнее выражение не только в нормативных правовых актах, но и в других источниках права. С учетом сказанного пра­вотворчество можно определить как осуществляемую управо-моченными на то субъектами или народом деятельность по установлению, изменению или отмене норм позитивного права, а также санкционированию неправовых норм в каче­стве правовых.

Исходя из данного определения, можно выделить следую­щие признаки правотворчества.

Во-первых, правотворчество представляет собой опреде­ленную деятельность. Это интеллектуально-мыслительная дея­тельность, которая связана с созданием правовых норм и ор­ганизацией правового регулирования соответствующих обще­ственных отношений. Она носит творческий, организующий характер и относится к производству таких духовных ценно­стей, как право. Поскольку правотворчество является опреде­ленной деятельностью, его очень часто именуют правотворче­ской деятельностью.

Во-вторых, правотворчество - это государственная дея­тельность, одна из ее форм. Правотворчество выступает важ­нейшим средством государственного управления обществом и является прерогативой, т. е. исключительным правом, государст-

¹ См., например: Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник. М., 2005. С. 253.

ва. В сущности, лишь государство в лице своих органов может создавать нормы позитивного права, хотя в отдельных случаях такую возможность оно предоставляет и некоторым другим субъектам (например, негосударственным организациям).

В-третьих, это деятельность, связанная с возведением госу­дарственной воли в закон, в общеобязательные правила пове­дения (нормы права). Через правотворчество государство пре­творяет свою волю в жизнь, определяя, какие общественные от­ношения и как должны регулироваться с помощью норм права. Иначе данный признак интерпретируется сторонниками теории естественного права. Они считают, что с помощью правотворче­ства в закон возводится не государственная воля, а право. Дума­ется, что подобный подход несколько идеализирует правотвор­ческую деятельность. Конечно, возводимая в закон государст­венная воля не должна быть выражением волюнтаристского произвола государства (хотя от этого не застрахован никто даже в демократическом государстве). Государство, создавая право, в принципе, должно исходить из объективных потребностей обще­ственного развития, учитывать интересы населения, опираться на сложившееся в обществе естественное право. Как отмечал К. Маркс, «законодатель... должен смотреть на себя как на естест­воиспытателя. Он не делает законов, он не изобретает их, а только формулирует, он выражает в сознательных положитель­ных законах внутренние законы духовных отношений. Мы должны были бы бросить упрек законодателю в безграничном произволе, если б он подменил сущность дела своими выдумка­ми»¹. Вместе с тем не следует отрицать и того, что в позитивном праве могут закрепляться установления, идущие вразрез с инте­ресами общества и не согласующиеся с требованиями естествен­ного права. Тем более что на правотворческую деятельность ока­зывают влияние самые различные группы давления (лобби), вы­ражающие интересы тех или иных социальных слоев общества.

В-четвертых, это деятельность, направленная на создание норм права в целях урегулирования, упорядочения соответст­вующих общественных отношений. Создание норм права, как

¹ Маркс К, Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1. С. 162.

известно, не является самоцелью. Право создается не для укра­шения государственного фасада, а для регулирования общест­венных отношений и утверждения в обществе определенного порядка. Это является основной целью и предназначением пра­вотворчества. Вместе с тем правотворческая деятельность пре­следует и некоторые другие цели. Например, совершенствование действующего законодательства и в целом системы права.

В-пятых, это деятельность, связанная как с установлением, изменением и отменой норм права, так и с санкционировани­ем неправовых норм в качестве правовых. Творить - значит создавать что-то новое. Поэтому правотворчество связано, преж­де всего, с разработкой и установлением новых норм права. Но, как уже было отмечено, понятием «правотворчество» охватыва­ется также деятельность, связанная с изменением и отменой дей­ствующих правовых норм. Практика реализации правовых норм, а также изменения, происходящие в общественной жизни, не­редко требуют внесения соответствующих изменений в дейст­вующие нормы права, а нормы, переставшие быть эффективны­ми или утратившие свою актуальность, подлежат отмене. Изме­нение и отмена правовых норм, как и их установление, осуществляется правотворческими органами.

В содержание правотворческой деятельности наряду с уста­новлением, изменением и отменой норм права входит также санкционирование неправовых норм в качестве правовых, что, к сожалению, не всегда отмечается в литературе. При поверхност­ном взгляде может показаться, что санкционирование не являет­ся правотворчеством, поскольку никаких новых норм в результа­те санкционирования не создается. Государство просто объявля­ет уже существующие неправовые нормы правовыми и придает им юридическую силу. Однако следует иметь в виду, что сами по себе неправовые нормы нормами позитивного права не стано­вятся. Таковыми их делает государство, в том числе его право­творческие органы. Поэтому не только установление, изменение и отмена норм права, но и санкционирование неправовых норм в качестве правовых входит в содержание правотворчества.

В-шестых, это деятельность, которая осуществляется упра-вомоченными на то субъектами или народом. Правотворчест-

во - государственная деятельность, а значит, этой деятельностью не может заниматься кто угодно. Субъектов правотворчества определяет государство. Ими становятся, прежде всего, государ­ственные организации (органы государственной власти, госу­дарственные учреждения и государственные предприятия). При­чем основными субъектами правотворчества являются высшие органы государственной власти (парламент, президент, прави­тельство). Определяя государственные организации в качестве первостепенных субъектов правотворчества, государство наде­ляет их соответствующей правотворческой компетенцией, т. е. кругом полномочий по созданию тех или иных норм права. Вследствие этого каждая государственная организация может решать только определенный круг вопросов и принимать по этим вопросам правотворческие акты только определенного вида и определенной юридической силы. Так, согласно ст. 105 Кон­ституции РФ федеральные законы в Российской Федерации, т. е. нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой и регулирующие наиболее важные общественные отноше­ния, принимаются Государственной Думой.

Государственные организации составляют первую и наибо­лее важную группу субъектов правотворчества. Но это не един­ственная группа субъектов правотворчества. В отдельных случа­ях государство может наделять правотворческими полномочия­ми и негосударственные организации. Например, для надлежащего решения вопросов местного значения соответст­вующими правотворческими полномочиями наделяются органы местного самоуправления. Так, в части 1 ст. 132 Конституции РФ говорится: «Органы местного самоуправления самостоятель­но управляют муниципальной собственностью, формируют, ут­верждают и исполняют местный бюджет, устанавливают мест­ные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного по­рядка, а также решают иные вопросы местного значения». Более подробно круг вопросов, решаемых теми или иными органами местного самоуправления, определен в гл. 3 Федерального зако­на от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наконец, в качестве субъекта правотворчества может вы­ступить также народ (например, в порядке референдума, прини­мая тот или иной закон государства).

В-седьмых, это деятельность, носящая властный характер. Правотворческая деятельность, какими бы субъектами она не осуществлялась, всегда выступает как проявление их властных полномочий. Особенно наглядно это выражено в том, что приня­тые правотворческими органами и вступившие в силу акты (на­пример, нормативные правовые акты), должны соблюдаться и исполняться всеми, кто окажется в сфере их действия. В против­ном случае последуют предусмотренные ими меры государст­венного принуждения.

В-восьмых, это деятельность, которая регламентируется законодательством и протекает в рамках установленных им процедур. Особенно это касается такой формы правотворчества, как законотворчество, т. е. принятие законов. Законы, как уже отмечалось ранее (см. тему 8), принимаются в особом порядке и процесс их принятия детально регламентируется законодатель­ством, включая конституцию страны.

Теперь рассмотрим соотношение правотворчества и право-образования, тем более что в отечественной теории государства и права по данному вопросу нет единой точки зрения. В частно­сти, одни считают, что правотворчество и правообразование -это, в принципе, одно и то же. По мнению же других (а этой точ­ки зрения придерживается большинство исследователей) - это не совсем совпадающие понятия. Но что такое правообразование? Обычно под правообразованием понимают весь процесс форми­рования права (позитивного права), с момента его зарождения и до официального юридического оформления. Этот процесс охва­тывает не только непосредственную деятельность правотворче­ских органов по созданию норм права, но и возникновение (за­рождение) экономических, политических и других социальных предпосылок, которые обусловливают необходимость правового регулирования тех или иных общественных отношений.

Как представляется, процесс формирования права (правооб-разования) в своем развитии проходит три основных этапа. Пер­вый этап характеризуется возникновением объективной потреб-

ности в правовом регулировании каких-то общественных отно­шений. Это могут быть только что возникшие общественные от­ношения, объективно нуждающиеся в правовом регулировании, или отношения, которые прежде правом не регулировались, но в силу опять-таки объективных причин потребовали правового регулирования, или отношения, которые регулировались правом, но опять же объективно потребовали изменения их правового регулирования. На этом этапе, разумеется, никакого позитивного права еще нет. Здесь появляется только потребность в правовом регулировании (или изменении правового регулирования) соот­ветствующих общественных отношений. Второй этап связан с выявлением потребности в правовом регулировании соответст­вующих общественных отношений и осознанием необходимости такого регулирования. На этом этапе позитивное право тоже еще не появляется, но здесь формируется правосознание - опреде­ленные правовые взгляды, идеи относительно того, как и какими правовыми средствами должны быть урегулированы обществен­ные отношения, объективно нуждающиеся в этом. Осознание необходимости правового регулирования тех или иных общест­венных отношений проявляется как в деятельности самих право­творческих органов, так и в деятельности других субъектов. Так, на формирование правосознания относительно необходимости правового регулирования тех или иных общественных отноше­ний значительное влияние оказывают деятельность политиче­ских партий и других общественных объединений, юридическая наука, средства массовой информации, общественное мнение. Наконец, третий, заключительный этап правообразования свя­зан уже с правотворческой деятельностью. После того как на­ступило осознание потребности в правовом регулировании (или в его изменении) определенных общественных отношений, про­цесс правообразования переходит в плоскость разработки и при­нятия соответствующих норм права соответствующими право­творческими органами. Иными словами, заключительный этап правообразования связан с правотворчеством.

Таким образом, правообразование - понятие более широкое, чем правотворчество. И хотя правотворчество является главным этапом в процессе правообразования, поскольку именно на этом

этапе создается право как таковое, тем не менее - это только часть данного процесса.

2. Принципы правотворчества. Принципы правотвор­чества можно определить как руководящие идеи, начала, на которых должна основываться правотворческая деятель­ность и которые должны составлять ее основное содержание.

В различных государствах действуют самые разные принципы правотворчества, однако многим из них, в частности демократи­ческим государствам, присущи такие принципы, как демокра­тизм, гласность, законность, научность, профессионализм, связь с практикой и оперативность.

Демократизм правотворчества проявляется, прежде всего, в участии народа в правотворческой деятельности. Участие народа в правотворчестве может приобретать самые различные формы. Так, народ может быть непосредственным субъектом правотвор­чества в порядке референдума и участвовать в голосовании за тот или иной законопроект. Правда, возможности использования такой формы крайне ограничены, поскольку референдум - дос­таточно дорогостоящее мероприятие, и проводится он для при­нятия только наиболее важных законов (например, конститу­ции). Далее, народ может принимать участие в обсуждении зако­нопроектов и проектов других нормативных актов в средствах массовой информации, трудовых коллективах, общественных объединениях. Кроме того, граждане могут обращаться в право­творческие органы с предложениями, пожеланиями, замечания­ми относительно принятия тех или иных нормативно-правовых актов или совершенствования уже действующих.

Демократизм правотворчества проявляется также в том, что правотворческие органы, устанавливая нормы права, должны исходить из интересов и потребностей общества. Особенно это относится к высшим представительным (законодательным) орга­нам государственной власти, которые, как известно, принимают законы - нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой и содержащие первичные нормы права.

Гласность правотворчества тесно связана с его демокра­тизмом, в связи с чем некоторые авторы не выделяют ее в каче-

стве самостоятельного принципа правотворчества, а рассматри­вают в составе принципа демократизма. Между тем, будучи тес­но связанной с демократизмом, гласность в правотворческой деятельности имеет самостоятельное значение. Этот принцип проявляется в первую очередь в том, что деятельность право­творческих, в особенности законодательных органов, должна освещаться в средствах массовой информации, чтобы население имело представление о принимаемых правотворческими органа­ми законах и других нормативных правовых актах.

Другое проявление принципа гласности состоит в том, что принимаемые правотворческими органами нормативно-правовые акты, как правило, подлежат обязательному опубликованию. Так, в части 3 ст. 15 Конституции РФ говорится: «Законы под­лежат официальному опубликованию. Неопубликованные зако­ны не применяются. Любые нормативные правовые акты, затра­гивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Кроме того, в каждом государстве действует презумпция знания закона, согласно которой считает­ся, что граждане и другие лица должны знать действующие в стране нормы права, особенно, если возникает вопрос о юриди­ческой ответственности. Вследствие этого незнание закона не освобождает от ответственности. Данная презумпция лишний раз подтверждает необходимость опубликования принимаемых правотворческими органами нормативных правовых актов. Ис­ключение составляют лишь нормативные правовые акты, содер­жащие государственную или военную тайну.

Законность правотворческой деятельности тоже имеет не­сколько аспектов. Во-первых, она проявляется в том, что право­творческие органы должны осуществлять свою деятельность, как правило, в пределах предоставленной им правотворческой ком­петенции. Исключение составляют случаи так называемого деле­гированного правотворчества, когда те или иные органы или ор­ганизации осуществляют правотворческую деятельность в связи с передачей им другими субъектами определенных правотворче­ских полномочий. Но и в этих случаях действует принцип закон-

ности, поскольку такая передача производится на вполне закон­ных основаниях.

Во-вторых, согласно принципу законности правотворчество должно осуществляться в строгом соответствии с установленной законодательством процедурой подготовки, обсуждения, приня­тия и опубликования нормативных правовых актов, устанавли­вающих, а также изменяющих или отменяющих нормы права.

В-третьих, нормативные и иные правовые акты должны приниматься в соответствующей, установленной законом форме (закона, указа, договора и т. д.) и с указанием всех необходимых реквизитов.

В-четвертых, вновь принятые нормативные правовые акты, содержащие нормы права, не должны противоречить конститу­ции страны, ее законам, общепризнанным принципам и нормам международного права.

Научность как принцип правотворчества проявляется в ис­пользовании данных науки и, прежде всего, юридической при подготовке и принятии нормативных и иных правовых актов. «Выработанные в результате аналитических проработок научные обобщения, определения, сравнительные характеристики, клас­сификации, - отмечает С. С. Алексеев, - нередко воспринимают­ся законодателем, переносятся в законы, особенно в кодексы, иные кодифицированные акты, воспринимаются судебной прак­тикой, становятся нормативными обобщениями»¹. И хотя на правотворческую деятельность оказывают влияние различные политические и иные силы, а принятие некоторых законов и под­законных нормативно-правовых актов обусловлено подчас конъюнктурными соображениями, принцип научности должен рассматриваться в качестве одного из ведущих начал современ­ного правотворчества. Вследствие этого вновь принимаемые нормы права в процессе их подготовки должны опираться на данные науки и проходить научную экспертизу.

Профессионализм в правотворческой деятельности выра­жается в том, что подготовкой и созданием нормативных и дру­гих правовых актов нормативного характера должны заниматься

¹ Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 20.

квалифицированные специалисты, обладающие специальными познаниями в соответствующей области общественной жизни. Это не значит, что такими специалистами обязательно должны быть юристы, но без участия юристов, в общем-то, не должна обходиться ни одна правотворческая деятельность.

Связь правотворчества с практикой. Суть этого принци­па состоит главным образом в том, что правотворческая деятель­ность должна быть жестко привязана к практике, к практическим потребностям общества. Нормы права - это регуляторы общест­венных отношений, и чем больше они опираются на практику и учитывают практические потребности общества, тем эффектив­нее они выполняют свое предназначение. Поэтому при создании норм права всегда должна учитываться их практическая обосно­ванность. Нормы, не опирающиеся на практику, не учитываю­щие практических потребностей общества, не приносят ожидае­мого результата и, как правило, попадают в разряд мертворож­денных норм, лишь захламляющих систему права.

Принцип связи правотворчества с практикой имеет и дру­гую сторону, которая выражается в так называемой обратной связи. Правотворческие органы в своей деятельности должны не только учитывать практические потребности общества, но и опираться на практику действия и реализации норм права, кото­рая сигнализирует о том, насколько эффективны действующие нормы права и не нуждаются ли они в изменении или отмене.

Оперативность правотворчества предполагает своевремен­ное установление новых норм права и внесение соответствую­щих изменений в действующую систему права. Жизнь, как из­вестно, на месте не стоит, и изменения в системе общественных отношений нередко вызывают необходимость в создании новых норм права, изменении или отмене уже действующих. Право­творческие органы должны своевременно реагировать на подоб­ные изменения и вносить коррективы в действующую систему права. Это позволит повысить эффективность правового регули­рования и избежать социальной напряженности в той или иной сфере общественной жизни. Оперативность правотворчества предполагает также своевременное устранение пробелов в дей­ствующем законодательстве, поскольку пробельное законода-

тельство создает определенные сбои в правовом регулировании и снижает его эффективность.

Помимо рассмотренных в литературе называются и некото­рые другие принципы правотворчества (гуманизм, справедли­вость, системность и т. д.).

3. Формы (виды) правотворчества. Вопрос о формах правотворчества не имеет на сегодняшний день однозначного решения. Различные авторы выделяют самые разные формы пра­вотворчества. При этом нередко не выдерживаются основания классификации, в связи с чем в одном ряду выделяются разнопо­рядковые, подчас взаимоисключающие формы правотворчества. Между тем формы правотворчества есть не что иное, как опре­деленные разновидности правотворческой деятельности. А это значит, что для выделения тех или иных форм правотворчества нужна классификация, которая может быть проведена по раз­личным основаниям. Как представляется, классификацию право­творческой деятельности и, следовательно, выделение соответ­ствующих форм (видов) правотворчества можно провести по следующим основаниям: в зависимости от создаваемых право­творческими органами источников права, по субъектам пра­вотворчества, по способу установления правовых норм, ис­ходя из правотворческой компетенции субъектов правотвор­чества, с учетом юридической силы принимаемых нормативно-правовых актов, с учетом принципа разделения властей, с учетом федеративного устройства государства. Те­перь рассмотрим, какие же формы (виды) правотворчества могут быть выделены по названным основаниям.

В зависимости от создаваемых правотворческими органами источников права можно выделить такие формы правотворче­ства, как принятие нормативных правовых актов, заключе­ние нормативных правовых договоров, создание юридиче­ских прецедентов, санкционирование обычаев, признание юридической доктрины.

Наиболее распространенной формой современного право­творчества является принятие нормативных правовых актов. Принятие нормативных правовых актов (законов и подзаконных

нормативных актов) характерно преимущественно для право­творческих органов тех государств, в которых сформировалась романо-германская правовая система, в том числе и для право­творческих органов Российской Федерации, поскольку в таких государствах основным источником права являются норматив­ные правовые акты. В то же время данная форма правотворчест­ва имеет известное распространение и в государствах с англо­саксонской правовой системой (например, в США). Норматив­ные правовые акты как источники права принимаются в основном законодательными и исполнительными органами госу­дарственной власти, в некоторых случаях - народом (путем ре­ферендума).

Заключение нормативных правовых договоров тоже от­носится к числу достаточно распространенных современных форм правотворчества. Нормативные правовые договоры, как уже отмечалось (тема 8), заключаются между государствами (международные договоры), между государственными органами, а также между государственными и негосударственными орга­нами (внутригосударственные договоры публично-правового характера).

Создание юридических прецедентов характерно преиму­щественно для государств с англосаксонской правовой системой, поскольку в этих государствах основным источником права при­знается судебный прецедент. Определенное распространение этот источник права имеет и в государствах с романо-германской правовой системой. Субъектами, создающими дан­ные источники права, являются суды (судебные прецеденты), а также органы исполнительной власти (административные преце­денты).

Санкционирование обычаев имеет, пожалуй, не столь ши­рокое распространение по сравнению с вышеназванными фор­мами правотворчества, но, тем не менее, встречается в практике многих современных государств, в том числе и в практике Рос­сийской Федерации.

Признание юридической доктрины как источника права -явление крайне редкое для современного правотворчества. Такая форма правотворчества имела определенное распространение

преимущественно в древних (Древний Рим) и средневековых государствах (государства Западной Европы, мусульманские го­сударства). Встречается она и в некоторых современных госу­дарствах (например, в Великобритании).

По субъектам правотворчества представляется целесооб­разным выделить следующие формы правотворчества: а) право­творчество государственных организаций, б) правотворчест­во негосударственных организаций, в) совместное право­творчество, г) правотворчество народа.

К правотворчеству государственных организаций отно­сится правотворчество, которое осуществляется органами госу­дарства, а также государственными учреждениями и государст­венными предприятиями. Определяющую роль здесь играет пра­вотворчество органов государства, поскольку правотворческой деятельностью занимаются в первую очередь органы государст­ва. Вместе с тем правотворчество государственных организаций - это не единственная форма правотворчества, поскольку госу­дарство нередко наделяет правотворческими полномочиями и негосударственные организации либо делегирует (передает) им эти полномочия и разрешает осуществлять правотворческую деятельность по тем или иным вопросам. В связи с этим появля­ется и такая форма правотворчества, как правотворчество него­сударственных организаций. Эта форма правотворчества пред­ставлена, например, правотворческой деятельностью органов местного самоуправления, правотворческой деятельностью него­сударственных учреждений и предприятий, правотворческой деятельностью некоторых общественных объединений. Совме­стное правотворчество - это правотворческая деятельность ор­ганов государства совместно с негосударственными организа­циями. Данная форма правотворчества, хотя и не имеет широко­го распространения, тем не менее, встречается в практике отдельных государств. Так, например, в бывшем СССР имели место постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по определенным вопросам государственной и общественной жиз­ни, которые являлись одновременно и партийной директивой и нормативно-правовым актом. Встречались и некоторые другие акты совместного правотворчества. Наконец, самостоятельной

формой правотворчества является правотворчество народа. Хотя эта форма правотворчества тоже не имеет широкого рас­пространения, она, тем не менее, встречается в практике различ­ных государств, в том числе и нашего. Наиболее ярким приме­ром данной формы правотворчества является принятие норма­тивно-правовых актов посредством референдума (например, принятие конституции).

По способу установления правовых норм можно выде­лить две формы правотворчества - непосредственную правоус-тановительную деятельность и санкционирование. Для непо­средственной правоустановительной деятельности характер­но то, что правотворческий орган сам устанавливает нормы права. Даже если эти нормы разрабатываются на проектном уровне не правотворческим, а другими органами или организа­циями, окончательное решение относительно того, быть этим нормам или не быть, принимает правотворческий орган. Иное дело при санкционировании. Здесь правотворческий орган сам не устанавливает нормы права, а объявляет в качестве таковых уже существующие неправовые нормы (обычаи или корпоратив­ные нормы), придавая им юридическую силу.

Некоторые авторы в данной классификации предлагают также выделять либо правотворчество народа, либо делегиро­ванное правотворчество. Однако ни тот, ни другой варианты представляются неприемлемыми, поскольку нарушают единство основания классификации. Правотворчество народа и делегиро­ванное правотворчество выделяются не по способу установления правовых норм, а по совершенно другим критериям.

Исходя из правотворческой компетенции субъектов пра­вотворчества, представляется возможным выделить такие фор­мы правотворчества, как компетенционное правотворчество и делегированное правотворчество. Компетенционное право­творчество - это правотворчество, осуществляемое правотвор­ческим органом в рамках своей компетенции. То есть возмож­ность устанавливать, изменять или отменять нормы права опре­деленной юридической силы входит в состав компетенции правотворческого органа. Делегированное правотворчество -это правотворчество, которое осуществляется за пределами ком-

петенции правотворческого органа. Правотворческий орган из­начально не обладает правом на принятие каких-либо юридиче­ских норм, но приобретает это право в порядке делегирования, т. е. передачи ему правотворческих полномочий, входящих в компетенцию другого правотворческого органа. Так, президент или правительство не обладают законодательными полномочия­ми, т. е. правом принятия законов - нормативных правовых ак­тов высшей юридической силы. Этими полномочиями обладают высший представительный (законодательный) орган государст­венной власти (парламент) или народ (в порядке референдума). Вместе с тем в определенных случаях (например, в условиях чрезвычайного положения) парламент может полностью или частично делегировать свои законодательные полномочия пре­зиденту или правительству. В этом случае президент или прави­тельство будут осуществлять законотворческую (законодатель­ную) деятельность в порядке делегирования, и их законотворче­ская деятельность будет выступать как делегированное правотворчество.

С учетом юридической силы принимаемых правотворче­скими органами нормативно-правовых актов можно выделить такие формы правотворчества, как законотворчество, или зако­нодательную деятельность, и подзаконное правотворчество. Законотворчество считается важнейшей формой правотворче­ства, особенно в государствах с романо-германской правовой системой. Оно связано с принятием нормативно-правовых актов высшей юридической силы - законов, и осуществляется, как уже отмечалось, высшими представительными (законодательными) органами государственной власти или народом. Законы содержат первичные нормы права, регулируют наиболее важные общест­венные отношения и составляют основу всей системы законода­тельства. Вместе с тем наряду с законами правотворческие орга­ны, как известно, принимают и подзаконные нормативные акты. Деятельность, связанная с принятием подзаконных нормативных актов, является другой формой правотворчества, отличной от законотворчества, - подзаконным правотворчеством. Подза­конное правотворчество по отношению к законотворчеству но­сит производный, вторичный характер, поскольку принятие под-

законных нормативных актов всегда осуществляется не взамен, а во исполнение законов и направлено на их конкретизацию и де­тализацию. При этом подзаконные нормативные акты не должны противоречить законам, о чем уже говорилось ранее (см. тему 8).

В связи с тем, что подзаконные нормативные акты бывают разных видов, поскольку принимаются различными правотвор­ческими органами и имеют разную юридическую силу, подза­конное правотворчество можно подразделить на четыре основ­ных вида: общее (связано с принятием подзаконных норматив­ных актов общего характера), местное (связано с принятием нормативно-правовых актов местного значения), ведомственное (связано с принятием ведомственных нормативных актов) и ло­кальное (связано с принятием локальных нормативно-правовых актов).

С учетом принципа разделения властей можно выделить три основных формы правотворчества: правотворчество зако­нодательных органов, правотворчество органов исполни­тельной власти, судебное правотворчество. Правотворчество законодательных органов связано преимущественно с приня­тием законов - нормативных актов высшей юридической силы. Эта форма правотворчества во многих государствах (в том числе и в Российской Федерации) является определяющей, поскольку нормы, содержащиеся в законах, составляют основу системы права. Правотворчество органов исполнительной власти свя­зано с принятием различных подзаконных нормативных актов. Эта форма правотворчества имеет достаточно широкое распро­странение во многих государствах мира. Судебное правотвор­чество имеет место в тех государствах, где источником права является судебный прецедент. Прежде всего, это государства с англосаксонской правовой системой (Великобритания, США, Канада и т. д.). Встречается данная форма правотворчества и в государствах с романо-германской правовой системой. В Рос­сийской Федерации судебное правотворчество пока еще не по­лучило официального признания. В научной литературе по по­воду существования в Российской Федерации судебного право­творчества ведутся в настоящее время оживленные дискуссии.

Наконец, с учетом федеративного устройства государства

(само собой разумеется, что эта классификация имеет значение только для федеративных государств) можно выделить такие две формы правотворчества, как федеральное правотворчество и региональное правотворчество. Федеральное правотворче­ство осуществляется федеральными органами государственной власти и носит определяющий характер, поскольку в федератив­ных государствах региональное законодательство не должно противоречить федеральному. Региональное правотворчество — это правотворчество субъектов федерации. Оно носит, как пра­вило, производный характер, за исключением тех случаев, когда правотворчество касается вопросов, относящихся к предмету ведения субъекта федерации.

4. Правотворческий процесс и его стадии. Право­творчество, в какой бы форме оно не осуществлялось, всегда протекает как процесс, который в своем развитии проходит ряд стадий. Вопрос о том, что представляет собой правотворческий процесс и какие стадии он проходит, в отечественной теории го­сударства и права не имеет однозначного решения. Обусловлено это, по всей видимости, тем, что правотворчество осуществляет­ся различными субъектами, на самых разных уровнях и имеет самые разнообразные формы. В этой связи правотворческий процесс у разных субъектов правотворчества протекает по-разному, а значит, единой, универсальной для всех форм право­творчества модели правотворческого процесса практически не существует. Вследствие этого в научной и учебной литературе предлагаются самые разные варианты правотворческого процес­са, но чаще всего многие авторы за основу берут законотворче­ский процесс в Российской Федерации (процесс принятия феде­ральных законов) и на его примере рассматривают правотворче­ский процесс и его стадии. Подобный подход позволяет охарактеризовать основные стадии процесса принятия норма­тивно-правового акта (закона), но не раскрывает процесс право­творчества во всей его полноте, поскольку за рамками право­творчества остается деятельность, связанная с подготовкой про­екта нормативно-правового акта (закона). Между тем в

содержание правотворчества входят не только действия, связан­ные с принятием нормативно-правового акта, но и действия по подготовке его проекта.

Несмотря на то, что универсальной модели правотворческо­го процесса практически не существует, ее можно сконструиро­вать, отразив в ней все основные этапы правотворчества. Подоб­ная идеальная модель правотворческого процесса уже, кстати, предлагалась в литературе. Согласно этой модели процесс пра­вотворчества подразделяется на два этапа: подготовительный и основной. Подготовительный этап связывается с подготовкой проекта нормативно-правового акта, основной - с его принятием и опубликованием.

В подготовительном этапеправотворческого процесса может быть выделено четыре стадии: стадия принятия решения о подготовке проекта нормативного акта,стадия подготовки (разработки) проекта нормативного акта,стадия предвари­тельного обсуждения проекта нормативного актаи стадия доработки и утверждения проекта нормативного акта.

Стадия принятия решения о подготовке проекта норма­тивного акта является, по сути, первоначальной стадией любого правотворческого процесса. Осознав необходимость принятия того или иного нормативно-правового акта, соответствующий правотворческий орган принимает решение о подготовке его проекта. Принятие решения о подготовке проекта нормативного акта чаще всего выражается в утверждении плана проектных ра­бот того или иного правотворческого органа. Кроме того, при­менительно к законопроектам такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, правительству или какому-либо иному органу разработать соответствующий законопроект. Ре­шение о подготовке законопроекта может быть принято также по инициативе президента, правительства и других субъектов, об­ладающих правом законодательной инициативы. Решения о под­готовке каких-либо проектов нормативных актов могут прини­маться также общественными объединениями.

После принятия решения о подготовке проекта нормативно­го акта правотворческий процесс переходит в стадию подготов-

ки (разработки) проекта нормативного акта. Подготовка про­екта нормативного акта осуществляется либо самим правотвор­ческим органом, либо другими субъектами, причем как по пору­чению правотворческого органа, так и по собственной инициа­тиве. Для разработки наиболее важных и сложных проектов создаются комиссии, в состав которых включаются представите­ли заинтересованных органов, общественных объединений, уче­ные-юристы и другие специалисты. При необходимости комис­сии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы. К работе комиссий нередко привлекаются заинтересованные ве­домства, научные и практические учреждения, отдельные уче­ные, представители делового мира и другие лица. В подготовке проектов нормативных актов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих про­ект. Правотворческий орган может поручать также подготовку альтернативных проектов или объявлять конкурс на лучший проект.

Следующая стадия правотворческого процесса - стадия предварительного обсуждения проекта нормативного акта. После того как проект нормативного акта подготовлен, произво­дится его предварительное обсуждение. Как правило, оно проис­ходит с участием большого круга заинтересованных лиц и имеет различные формы. Это могут быть обсуждения в самом право­творческом органе с участием научной общественности и заин­тересованных министерств, ведомств и иных организаций; рас­ширенные заседания в комиссиях по подготовке проекта; обсуж­дение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями и т. д. Важнейшие законопроекты могут выноситься на всенародное обсуждение, что способствует учету общественного мнения и повышению качества законопроектов.

Завершает подготовительный этап правотворческого про­цесса стадия доработки и утверждения проекта нормативного акта. На этой стадии проект нормативного акта дорабатывается с учетом поступивших замечаний и предложений, окончательно редактируется и утверждается. После этого наступает второй, основной этап правотворческого процесса.

Основной этапправотворческого процесса тоже может быть подразделен на четыре стадии: стадию официального вне­сения проекта нормативного акта в правотворческий орган,стадию обсуждения проекта нормативного акта в правотвор­ческом органе,стадию принятия нормативного актаи стадию официального опубликования (обнародования) нормативно­го акта.

Второй, основной этап правотворческого процесса фактиче­ски начинается с официального внесения проекта норматив­ного акта в правотворческий орган. Это первая стадия второго этапа, которую иногда называют стадией правотворческой инициативы¹. Доработанный и утвержденный проект норма­тивного акта в официальном порядке вносится готовившими его органами или организациями в соответствующий правотворче­ский орган. Особый порядок устанавливается для официального внесения проектов законов в высший представительный (законо­дательный) орган государственной власти. Официально вносить проекты законов в законодательный орган могут лишь субъекты, обладающие правом законодательной инициативы. В Российской Федерации правом официального внесения проектов федераль­ных законов в Государственную Думу (правом законодательной инициативы) обладают: Президент Российской Федерации, Со­вет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государст­венной Думы, Правительство Российской Федерации, законода­тельные (представительные) органы субъектов Российской Фе­дерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верхов­ному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному

Надо заметить, что термин «правотворческая инициатива» не имеет одно­значного толкования в отечественной теории государства и права. Чаще всего ему дают узкое толкование и понимают под ним официальное внесение проек­та нормативного акта в правотворческий орган. Вместе с тем в научной и учеб­ной литературе можно встретить и широкое толкование данного термина, когда под правотворческой инициативой понимается исходящее от официальных органов или общественности предложение о необходимости разработки и при­нятия того или иного нормативного акта.

Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (часть 1 ст. 104 Конституции РФ).

Второй стадией основного этапа правотворческого процесса является стадия обсуждения проекта нормативного акта в правотворческом органе. На этой стадии проект нормативного акта вновь подвергается обсуждению, но это обсуждение осуще­ствляется уже в правотворческом органе и носит официальный характер. Наиболее обстоятельным является обсуждение проек­тов законов в законодательных органах. Порядок обсуждения проектов законов определяется регламентом соответствующего законодательного органа и, как правило, проходит несколько чтений. Это позволяет более внимательно и всесторонне проана­лизировать законопроект, внести в него необходимые поправки и обеспечить принятие качественного нормативного акта.

В Российской Федерации обсуждение проектов федераль­ных законов осуществляется в трех чтениях, если применительно к конкретному законопроекту не будет принято иное решение. На первом чтении заслушивается доклад лица, внесшего законо­проект, и содоклад соответствующего комитета Государственной Думы. Затем депутаты обсуждают основные положения законо­проекта и высказывают по ним свои замечания и предложения в форме поправок. После этого законопроект или отклоняется или одобряется в целом и направляется на доработку в комитеты Го­сударственной Думы. На втором чтении обсуждается доработан­ный вариант законопроекта и принимается решение, поставить законопроект на голосование или направить его на третье чте­ние. При третьем чтении в законопроект нельзя вносить какие-либо поправки. Здесь законопроект может лишь одобряться или не одобряться.

После того как в процессе обсуждения в правотворческом органе проект нормативного акта получил одобрение, он ставит­ся на голосование. Основной этап правотворческого процесса переходит в третью стадию - стадию принятия нормативного акта. Коллегиальные правотворческие органы, такие как прави­тельство, государственные комитеты и пр., принимают норма­тивные акты простым большинством голосов. Президент госу­дарства, министры и другие органы единоличного руководства

утверждают свои акты (указы, инструкции, приказы и т. д.) в персональном порядке. Более сложным является порядок при­нятия законов в парламентах, особенно двухпалатных. Так, в Российской Федерации закон, принятый Государственной Думой (нижней палатой российского парламента), в течение пяти дней передается на рассмотрение в верхнюю палату - Совет Федера­ции для его одобрения. Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от об­щего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадца­ти дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ст. 105 Кон­ституции РФ). После этого закон в течение пяти дней направля­ется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования (часть 1 ст. 107 Конституции РФ).

Официальным подписанием закона или подзаконного нор­мативного акта завершается стадия принятия нормативного акта, и процесс правотворчества переходит в последнюю, заключи­тельную стадию - стадию официального опубликования (об­народования) нормативного акта, которую называют также стадией промульгации². На этой стадии правотворчества как такового уже нет. Фактически оно заканчивается на предыдущей стадии. Тем не менее, стадию опубликования нормативного акта принято включать в состав правотворческого процесса, посколь­ку она организационно его завершает. Как уже отмечалось, со­гласно ст. 15 Конституции РФ «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Опубликование норма­тивных правовых актов обычно осуществляется в специальных официальных изданиях. Так, например, Законы РФ, постановле­ния палат Федерального Собрания, акты Президента, Правитель­ства, Конституционного Суда РФ публикуются в «Собрании за­конодательства Российской Федерации», а также в газетах «Рос-

¹ См.: Теория государства и права: учебник / под ред. А. С. Пиголкина. М.,
2005. С. 434.

² Промульгация (от лат. promulgatio — публичное объявление) - официальная
публикация, обнародование какого-либо закона (Краткий словарь современных
понятий и терминов / сост. и общ. ред. В. А. Макаренко. М., 1993. С. 344).

сийская газета» и «Российские вести». Кроме того, нормативные акты могут быть оглашены по радио, телевидению, телеграфу или разосланы в заинтересованные органы и организации.

5. Понятие и содержание правотворческой (зако­нодательной) техники. Вопрос о понятии и содержании пра­вотворческой техники, которую чаще всего именуют законода­тельной техникой, что, в общем-то, не совсем точно, относится в отечественной теории государства и права к числу дискуссион­ных. Основная проблема здесь состоит, прежде всего, в самом понимании правотворческой техники, поскольку вопрос о ее со­держании будет решаться уже в зависимости от понятия право­творческой техники.

В научной и учебной литературе даются самые разные оп­ределения правотворческой (законодательной) технике. Одни понимают под ней совокупность правил разработки и оформле­ния нормативных правовых актов, другие - совокупность пра­вил и приемов подготовки (разработки) нормативных правовых актов, третьи - совокупность правил, средств и приемов разра­ботки и оформления нормативных правовых актов. Встречаются и другие определения.

Не вдаваясь в анализ высказанных в литературе мнений от­носительно понимания правотворческой техники, полагаю, что более адекватным является определение, согласно которому пра­вотворческая техника - это совокупность правил, средств и приемов, которые используются при подготовке, оформле­нии и опубликовании нормативных правовых актов.

Правотворческая техника является разновидностью юриди­ческой техники. Под последней, как представляется, следует понимать совокупность правил, средств и приемов, которые используются при подготовке, оформлении, опубликовании и систематизации правовых актов и иных юридических до­кументов. Исходя из этого определения, можно сделать вывод о том, что юридическая техника - понятие достаточно объемное. Этим понятием охватывается и правотворческая техника, и тех­ника актов толкования права, и техника индивидуальных право­вых актов (например, актов применения права), и техника со-

ставления различных других юридических документов, и техни­ка систематизации и учета нормативных и индивидуальных пра­вовых актов. Из всех видов юридической техники на сегодняш­ний день наиболее разработанной в теоретическом отношении является правотворческая (законодательная) техника.

Правотворческую и законодательную технику нередко ото­ждествляют, не проводя между ними никакого различия. Дейст­вительно, принципиальных различий между ними нет. Но вместе с тем необходимо иметь в виду, что понятие «законодательная техника» может рассматриваться как в широком, так и в узком смысле. Законодательная техника в широком смысле тождест­венна правотворческой технике, поскольку под законом в этом случае подразумевается любой нормативный правовой акт и да­же любой источник права. Законодательная же техника в узком смысле - это совокупность правил, средств и приемов, которые используются при подготовке, оформлении и опубликовании не любых нормативно-правовых актов, а только законов. В этой связи законодательную технику в узком смысле следует рас­сматривать как разновидность правотворческой техники. В даль­нейшем мы не будем различать правотворческую и законода­тельную технику.

Поскольку правотворческая техника - это совокупность правил, средств и приемов, которые используются при подготов­ке, оформлении и опубликовании нормативных правовых актов, то в содержании правотворческой техники можно выделить три основных элемента: правила правотворческой техники, сред­ства правотворческой техники и приемы (способы) право­творческой техники.

Правила правотворческой техники- это нормы, которые вырабатываются правотворческой практикой и существуют в виде либо деловых обыкновений, либо правил, закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах. Все правила пра­вотворческой техники можно подразделить на четыре вида: 1) правила, относящиеся к внешнему оформлению норма­тивных актов; 2) правила, относящиеся к содержанию и структуре нормативных актов, 3) правила, относящиеся к