Административно-территориальные принципы деления территориально-экономического пространства Российской Федерации

История развития сети административно-территориального деления – это постоянный поиск оптимального сочетания отраслевого и территориального похода к решению экономических и социальных проблем. Разработка системной концепции административно-территориального устройства страны началась еще в 1920-е гг. В ее основе лежит тезис о взаимосвязанном развитии территорий и усилении программно-целевого подхода. Характерно, что обоснование этой концепции сопровождалось разработкой ряда других научных концепций, в частности в области территориального разделения труда, эффективности вариантов внутрирайонной структуры экономики, оценки природных и экономических условий отдельных районов, методологии и организации комплексного территориального планирования. Возникнув как относительно самостоятельные и даже конкурирующие, различные интерпретации концепции системного подхода к районированию ныне все активнее интегрируются в единую междисциплинарную теорию.

В России на протяжении большей части ХХ в. регионы рассматривались как совокупность географически сопряженных производственно-технологических площадок, совместно обеспечивающих сбалансированность, самодостаточность и динамичный рост экономики. В силу этого пространственное развитие страны осуществлялось путем планового размещения производительных сил по территории. Переход к «рыночной» экономике в начале 1990-х гг. стал причиной массовой регионализации России, в ходе которой появились новые субъекты Федерации, выстраиваемые в русле общей хозяйственной системы поверх старых административных границ. Это породило целый ряд проблем, непосредственно отразившихся на социально-экономической устойчивости системы государственного устройства. Приведем наиболее общие из них, характерные как на региональном, так и на субрегиональном уровне [1].

1. Несоответствие масштабу экономических и социальных процессов «открытого» рынка. Часть субъектов Федерации, городов и населенных пунктов оказались не в состоянии обеспечить конкурентоспособность собственной экономики. Это в первую очередь центры военно-промышленного комплекса, закрытые административно-территориальные образования, монопрофильные поселения и пр.

2. Сырьевая ориентация экономики привела к существенному разрыву между регионами, поскольку реализация государственных инвестиционных проектов инфраструктурного профиля осуществлялась только в отношении сырьевых и транзитных зон в ущерб развитию других территорий.

3. Неэффективная территориально-производственная организация. До настоящего времени не сформировано практически ни одного конкурентоспособного кластера (полюса инновационного развития) как территориально обособленного комплекса взаимосвязанных производств, научно-исследовательских подразделений и обслуживающих центров, динамичный рост и инновационная активность которых создают условия для развития окружающего экономического пространства.

4. Устаревшая система административно-территориального деления, блокирующая процессы социально-экономического развития. Динамично растущие территории и хозяйствующие субъекты оказывают слабое влияние на развитие окружающего пространства, что влечет за собой отставание в темпах роста экономики между отдельными административными единицами.

5. Рост расходов на поддержание изношенного и энергозатратного инфраструктурного хозяйства, избыточного в теряющих население и производственные активы территориях и недостаточного в растущих регионах.

6. Сложившаяся система расселения не обеспечивает воспроизводства человеческих ресурсов. Индустриальная урбанизация привела к так называемому «современному типу воспроизводства населения», или «демографическому переходу» (снижение рождаемости и смертности и постепенный переход к простому воспроизводству). Общее сокращение численности населения породило проблемы трудовых ресурсов, способных воспроизводить и развивать материальный и интеллектуальный потенциал.

7. Низкая пространственная и квалификационная мобильность трудоспособного населения как следствие отсутствия привлекательности большинства территорий для миграционного притока, что является одним из главных барьеров для экономического роста регионов.

8. Негативные демографические тенденции как результат дестабилизации качества жизни населения.

9. Несбалансированность экологической политики с политикой в области охраны здоровья населения и программой социальной защиты населения от последствий экологических катастроф, негативных социально-экологических и антропологических последствий, что сказывается на экономическом благополучии и политической стабильности региона.

10. Медленное внедрение современных инструментов в практику государственного управления региональным развитием. Отсутствует признанная типология регионов, позволяющая дифференцировать показатели качества управления для каждого типа территорий, не разработаны механизмы согласования и синхронизации стратегий регионального развития субъектов Федерации, стратегий развития муниципальных образований и федеральных отраслевых стратегий, что затрудняет определение основных параметров государственной региональной политики.

Таким образом, проблематика формирования административно-территориального устройства, создания производственно-технологической, социальной и инженерной инфраструктуры включает проблемы, имеющие в основе экономические, социальные, природные и организационные принципы, которые выступают в качестве отправных установок при проведении районирования, оценке его итогов и разработке путей дальнейшего развития. Безусловно, кроме этих принципов, могут быть другие, более частные, однако нам представляется, что они больше относятся к критериям и имеют значение для определения особенностей отдельных звеньев административно-территориального устройства.

Основой экономического принципа являются процессы территориальной интеграции аграрных и индустриальных видов деятельности, выражающиеся в создании различного рода кластерных объединений. Развитие межрайонных и межотраслевых связей, в свою очередь, стимулирует углубление территориального разделения труда и предопределяет специализацию хозяйственной деятельности, что требует хорошо продуманной региональной экономической политики.

Социальный принцип применительно к административно-территориальному делению заключается в совершенствовании пространственной организации сетей массового обслуживания населения, более равномерном их размещении, устранении диспропорций в составе и качестве учреждений обслуживания в городских и сельских населенных пунктах.

Осуществление на практике этого принципа требует учета целого ряда факторов, связанных с конкретными условиями, однако обязательно следует руководствоваться общим положением об обеспечении социально гарантированного минимума потребностей населения.

И еще один важный аспект: развитие социальной сферы, особенно в сельской местности, во многом определяется тем, какой населенный пункт является административным центром, и, как показывают социологические исследования, существенные различия их характеристик служат показателем неравенства условий обслуживания и доступности для населения. В этой связи становится важным развитие местной сети центров тяготения населения и дорог, повышения уровня благоустройства сельских населенных пунктов, укрепление социально-экономических связей села с городом.

Природной основой административно-территориального районирования служат механизмы самоорганизации окружающей среды, обеспечивающие ее устойчивость к антропогенным нагрузкам, и совокупность хозяйственных и технологических мероприятий, направленных на повышение этой устойчивости.

К ним относятся кооперация очистных сооружений, сетей и коммуникаций населенных пунктов разной величины, создание инженерно-транспортных коридоров, организация централизованных систем сбора, переработки и утилизации твердых промышленных и хозяйственно-бытовых отходов, создание режимов преимущественного использования территорий для различных видов хозяйственной деятельности.

Сущность организационного принципа состоит в том, что административно-территориальное устройство призвано обеспечить максимальное приближение власти к населению и рациональное построение системы управления, создавать условия для широкого вовлечения людей в решение проблем общества и государства, развитие местной инициативы. Иными словами, организационный принцип предполагает учет таких важнейших факторов, как совершенствование сети региональных опорных центров в сочетании с выделением межрайонных и внутрирайонных подцентров, развитие региональных и локальных инженерных и транспортных систем, обеспечение эффективного их функционирования, пропорциональное развитие производства, социальной структуры и ее элементов.

Таким образом, исходя из анализа указанных выше принципов концепция формирования системы административно-территориального деления на субфедеральном уровне должна преследовать достижение следующих целей:

1. Взаимосвязанное, комплексное развитие населенных пунктов, формирование систем населенных мест.

2. Создание комплекса отраслей социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры с учетом взаимосвязанного развития населенных пунктов, охраны природы и поддержания экологического равновесия.

3. Совершенствование системы управления (рис. 1).

На формирование населенных пунктов различных типов и местных систем расселения в рамках административно-территориальной единицы влияет значительное количество факторов, таких как: переход на современный экономический уклад, расширение межхозяйственных и межотраслевых связей, интенсификация трудовых и культурно-бытовых контактов, развитие коммуникационных сетей, дорожной инфраструктуры, транспорта и др. Поэтому важнейшей проблемой является определение исходных параметров и конкретных условий формирования систем населенных мест, к которым можно отнести:

– узловое положение в пространственной структуре хозяйства;

– достижение социального оптимума по всему комплексу среды жизнедеятельности человека;

– сбалансированность и комплексность развития основных подсистем: «экономика – население – природа – управление».

Помимо этого, взаимосвязанное развитие населенных пунктов должно основываться на выявляемых наукой закономерностях образования систем расселения, к числу которых можно отнести: поляризацию пространства, возрастание роли расселения в комплексе «размещение производства – расселение», агломерирование, линейностремительность формирования территориальной структуры хозяйства, трансформацию функциональной структуры населенных пунктов и др.

Важнейшую районообразующую роль играют отрасли специализации, поскольку именно они определяют характер развития и место территории в региональном разделении труда, оказывают активное влияние на решение социальных проблем. Специализация как возможность эффективного производства массовой продукции, которая имеет значительную долю в общероссийском и общерегиональном выпуске, обусловлена прежде всего местными условиями хозяйства (природно-климатические, экономико-географические, наличие крупных производственных фондов, трудовых ресурсов и т.д.). Выделяют также локальные отрасли, имеющие местное значение и удовлетворяющие нужды территории в экономически оправданных масштабах. Обслуживающие отрасли призваны удовлетворять потребности хозяйства и населения. В сфере материального производства к ним относятся: строительство, транспорт, торговля, связь; в непроизводственной сфере – коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и др.

Административно-территориальные единицы при правильном их формировании, с учетом объективных принципов районообразования и системы целей, направленной на решение реальных народно-хозяйственных проблем, приобретают большое конструктивное значение и могут обеспечить немалый экономический и организационный эффект.