Организационно-хозяйственные формы сотрудничества

Одной из организационно-хо­зяйст­венных форм межмуниципального сотрудничества является создание межмуниципальных хозяйственных обществ. Согласно ч. 1 ст. 68 Закона № 131-ФЗ представительные органы муниципалитетов для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении таких обществ в форме закрытых акционерных обществ (ЗАО) и обществ с ограниченной ответственностью (ООО). Вместе с тем необходимо отметить, что относительно статуса указанных обществ, порядка их создания и состава участников в теории и в правоприменительной практике возникают вопросы, которые в настоящее время среди ученых и специалистов имеют неоднозначное толкование.
Вопросы участия Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в хозяйственных обществах регулируются статьями 124–125 ГК РФ. Согласно ст. 124 ГК РФ все они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К таким публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (если иное не вытекает из закона или особенностей данного субъекта). Учитывая предусмотренное в п. 4 ст. 66 ГК РФ право юридических лиц выступать участниками хозяйственных обществ, можно сделать следующий вывод: публично-правовые образования, являясь самостоятельными участниками имущественного оборота, могут учреждать хозяйственные общества и участвовать в них совместно с другими субъектами гражданских правоотношений. Хотя это четко не записано в Законе №131, надо полагать, что учредителями и участниками межмуниципальных хозяйственных обществ могут быть все же муниципальные образования, а не органы местного самоуправления.
Следует отметить, что вызывает различные толкования вопрос о возможных участниках хозяйственных обществ. А именно: могут ли быть таковыми только муниципальные образования либо также и иные лица (физические или юридические). Нормы Закона № 131-ФЗ не содержат прямых запретов относительно включения в состав учредителей указанных обществ кроме муниципальных образований иных лиц.
Если же рассматривать межмуниципальные хозяйственные общества как особую организационно-правовую форму с ограниченным составом учредителей, в качестве которых могут выступать только представительные органы муниципалитетов, то организация и деятельность таких обществ не согласуется с нормами ГК РФ, федеральных законов «Об акционерных обществах» и «Об обществах с ограниченной ответственностью». В этих нормативных актах не предусмотрены такие ограничения и требования относительно состава учредителей обществ, а также не установлены понятие межмуниципальных хозяйственных обществ и особенности их статуса. Необходимо также учитывать, что вышеуказанные нормы Закона № 131-ФЗ не согласуются с нормами ч. 4 ст. 7 Федерального закона «Об акционерных обществах», предусматривающими, что акционерные общества, учредителями которых выступают Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, могут быть только открытыми (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий).
Наконец, согласно гражданскому законодательству создание межмуниципального хозяйственного общества означает переход внесенного в него в качестве вклада муниципального имущества в собственность данного общества, то есть его передачу в частную собственность. Однако в ГК РФ существуют ограничения относительно возможности внесения государственного или муниципального имущества в уставный капитал учреждаемых ими хозяйствующих субъектов. Из содержания абз. 1 ст. 217 и ч. 2
ст. 235 ГК РФ следует, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц (в том числе межмуниципальных хозяйственных обществ) только в порядке, установленном Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества». Он предусматривает такие способы приватизации, как преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество, а также внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.
Однако среди них нет создания ЗАО и ООО. В этих условиях альтернативной формой вклада муниципальных образований в уставный капитал хозяйственных обществ могло бы быть предоставление права безвозмездного пользования муниципальным имуществом. Правда, Федеральный закон «О защите конкуренции» допускает заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров о переходе прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества либо по результатам проведения конкурса или аукциона на право заключения таких договоров, либо в случае предоставления указанного имущества в виде государственной или муниципальной помощи. Но выполнение этого требования может привести к тому, что такой конкурс или аукцион выиграют третьи лица, вследствие чего создаваемое межмуниципальное общество не будет наделено соответствующим имуществом.

Таким образом, формирование уставного капитала межмуниципальных хозяйственных обществ возможно в основном только за счет средств местных бюджетов. Такая возможность может быть реализована органами местного самоуправления путем предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам в соответствии со ст. 69 и 80 Бюджетного кодекса РФ.

Представляется, что развитию межмуниципального хозяйственного сотрудничества в форме хозяйственных обществ в России препятствует определенная несогласованность положений законодательства о местном самоуправлении с нормами гражданского законодательства, а также недостаток специальной правовой регламентации форм такого сотрудничества. Это подтверждается и практикой. По информации Минрегионразвития России всего в Российской Федерации функционирует лишь 55 таких хозяйственных обществ.
Необходимо также отметить, что хозяйственные общества, фонды и автономные некоммерческие организации нельзя рассматривать как наиболее оптимальные организационно-правовые формы для осуществления межмуниципального сотрудничества. Основным недостатком данных видов юридических лиц является то, что муниципальное образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим организациям. Особенности статуса этих юридических лиц также ограничивают механизмы контроля со стороны органов местного самоуправления за функционированием данных организаций. Кроме того, основная деятельность хозяйственных обществ направлена на получение прибыли и юридическая конструкция соответствующей организационно-правовой формы ориентирована на решение частных, а не публичных задач, что не характерно для межмуниципального сотрудничества, основной целью которого является совместное решение вопросов местного значении несколькими муниципальными образованиями.

Формы сотрудничества в зависимости от их организационно-правового содержания могут быть:

- договорные (заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности);

- ассоциативные (создание межмуниципальных ассоциаций и объединений);

- организационные (проведение совместных консультаций, создание совместных координационных, совещательных, консультативных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица).

Потенциальной моделью межмуниципального сотрудничества для российской практики, по мнению специалистов, может стать создание совместных администраций.

Федеральный закон № 131-ФЗ запрещает передачу полномочий органов местного самоуправления любым межмуниципальным объединениям и квалифицирует создание совместной администрации как форму межмуниципального сотрудничества. Однако в рамках гражданско-правовых соглашений органы местного самоуправления могут создавать без образования юридического лица некие органы, осуществляющие координацию, совместное согласование действий, консультирование. Подобных примеров в практике пока мало, у нас в Карелии их нет, но совместное осуществление ряда исполнительных функций становится востребованной технологией, особенно в небольших муниципалитетах, где ощущается острая нехватка квалифицированных кадров.

В международной юридической практике есть большее количество моделей, позволяющих осуществлять межмуниципальную кооперацию. Опишем несколько из них:

1)Создание организаций, в управляющие органы которых входят представители нескольких муниципалитетов.

2)Партнерство между несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов – например, формирование многофункциональных зон промышленного, жилого, торгового назначения общеагломеративного притяжения.

3)Создание постоянного совещательного органа по типу межведомственной рабочей группы.

Например, в рамках совета по обсуждению инвестиционных проектов общеагломеративного характера.