Необходимость комплексного социально-экономического развития муниципальных образований в условиях рынка

Особую роль в социально-экономическом развитии государства и регионов играет стимулирование развития городов, располагающих крупным экономическим и научно-техническим потенциалом и могущих стать "локомотивами" и "точками роста" экономики соответствующих субъектов РФ.

Анализ социально-экономического положения муниципального образования является необходимой предпосылкой принятия органами местного самоуправления различных управленческих решений, в том числе и в сфере комплексного социально-экономического развития территории. Он проводится путем сопоставления фактических показателей анализируемого периода с плановыми и с фактическими показателями за предшествующие годы.

Общая характеристика управления комплексным социально-экономическим развитием поселений
Алгоритм управления комплексным социально-экономическим развитием включает в себя:

• разработку социально-экономической политики,
• планирование социально-экономического развития (кратко-, средне- и долгосрочное);
• реализацию планов развития.

Ключевым элементом в данной системе является планирование. Согласно ст. 17 Федерального закона от 06.10 2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в число полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения входит «принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования».

Вместе с тем достаточно часто программные документы, создаваемые в муниципалитетах, оказываются оторванными от жизни, что практически сводит на «нет» большую аналитическую и организационную работу, а то и дискредитирует саму идею комплексного планирования в глазах представителей муниципальных образований.

В условиях рынка поселение – это объединение множества самостоятельных субъектов со своими специфическими экономическими и социальными интересами, правами, ресурсами. Это не только предприятия, организации, различные объединения жителей, действующие на территории поселения, но и отдельные граждане и семьи, которые становятся субъектами принятия экономических решений и оказывают определенное воздействие на общее социально-экономического положение поселения. Поэтому муниципальное развитие в условиях рынка претворяется в жизнь не в результате реализации заранее намеченной и распланированной по времени серии проектов, разработанных вне поселения и переданных ему на реализацию вышестоящими органами управления, как это было в условиях централизованной плановой экономики, а в результате соединения в единое целое различных мероприятий и решений, осуществляемых независимо друг от друга самостоятельными субъектами.
Помимо специфических интересов каждого субъекта, на территории поселения возникают интересы общественные, обусловленные общими потребностями всего местного сообщества, удовлетворение которых требует, соответственно, определенных общественных ресурсов. Это и является важнейшей предпосылкой осуществления работы по управлению комплексным социально-экономическим развитием поселений.

Другая предпосылка вытекает из самого положения поселения как своеобразного субъекта рыночных отношений. Поселение выходит на рынок со своими специфическими продуктами (товарами, услугами), конкурирует на рынке за ресурсы (материальные, инвестиционные, людские), работает над созданием положительного образа для внешних и внутренних партнеров, развивает свои конкурентные преимущества и борется с пороками муниципальной среды. Все это требует скоординированных действий со стороны органов местного самоуправления, жителей и субъектов хозяйственной деятельности.

Опыт России и стран Запада свидетельствует о том, что наиболее эффективной формой координации усилий по продвижению поселений в рыночной среде является подготовка комплексных программных документов, которые в этих условиях становятся не только планами совместных действий, но и информационными ориентирами для потенциальных партнеров, переговорными площадками по достижению консенсуса внутри местного сообщества по проблемам перспективного развития поселения. В то же время практика демонстрирует достаточно существенные различия традиционного «западного» и российского подхода к планированию комплексного социально-экономического развития.

В России стабильные условия пока отсутствуют: сохраняется правовая и организационная неопределенность, не завершены основные институциональные преобразования на местном уровне, не отрегулированы рыночные механизмы управления землей и недвижимостью и т.д. Соответственно, центральной задачей планов и программ российских муниципалитетов как раз и становится формирование необходимых условий развития. Поэтому значительное место в них занимают мероприятия административного характера, направленные на реорганизацию и оптимизацию системы управления муниципальным хозяйством. При этом проектная часть, составляющая основу западных планов, в российской практике бывает недостаточно развита. Тем не менее роль подобных программных документов очень велика.

Основное внимание в программных документах поселений должно быть уделено созданию полноценных условий для муниципального развития. Соответственно, главной целью комплексных программ является создание качественной муниципальной среды, понимаемой как совокупность благоприятных условий для жизни населения и деятельности хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем в комплексные программы включаются элементы стратегического планирования, которые представляют долгосрочное видение развития поселения. В них консолидируется наиболее общее представление о целях и приоритетах развития поселения и закладывается основа для средне- и краткосрочного планирования в дальнейшем. В соответствии со средне- и долгосрочными целями социально-экономического развития должно производиться все текущее планирование в поселении (прежде всего бюджетное).

Комплексная программа основывается на реалистичном анализе условий и ресурсов развития поселения. Большинство российских поселений обладает ресурсами, рациональное использование которых позволит стабилизировать социально-экономическое положение и дать импульс развитию. К таким ресурсам относится, в частности, налаживание эффективного управления, рационального использования муниципальных финансов и муниципальной собственности. Причем необходимо отметить, что не все ресурсы развития связаны с наличием дополнительных финансовых средств. Четкая структура управления поселением, формирование благоприятного инвестиционного климата, организация грамотного маркетинга поселения – все это не менее важные условия развития, чем финансы.

Основными документами в сфере комплексного социально-экономического развития муниципального образования являются концепция и разрабатываемая на ее основе комплексная программа (стратегический план) социально-экономического развития. Может быть разработан и один обобщающий документ. В зависимости от стоящих задач концепции и стратегические планы бывают среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (до 10-15 лет). Чем глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок должен разрабатываться стратегический план, но и в долгосрочных программах важно выделять среднесрочную перспективу.

Процедура разработки комплексной программы социально-экономического развития:

Многообразие муниципалитетов и задач, которые стоят перед ними в процессе определения перспектив развития, делает невозможным разработку единого жесткого стандарта или шаблона, по которому могли бы готовиться документы такого рода. Однако самая общая рамочная структура, отвечающая их целям и задачам, может быть предложена. Многие методологи муниципального управления неоднократно предлагали варианты структуры многолетних муниципальных плановых документов, и практически все они построены вокруг одной логической конструкции – от анализа к целеполаганию и предложению инструментов достижения поставленных целей.

Организационный этап:

Процесс работы над комплексной муниципальной программой социально-экономического развития должен быть организован так, чтобы она велась стабильно целенаправленно, профессионально, в условиях широкой и стабильной поддержки всего местного сообщества.

^ Аналитический этап:

На аналитическом этапе подготовки комплексной программы проводится тщательное исследование социально-экономической ситуации в поселении для реалистичной оценки внешних и внутренних условий развития муниципального образования, его ресурсов, учета разнообразия интересов самых разных представителей местного сообщества.

Для разработки стратегической концепции развития муниципального образования необходимо, чтобы анализ собранной информации позволил выделить позитивные и негативные факторы развития как самого муниципального образования, так и той внешней среды, в рамках которой это муниципальное образование существует. Формализовать результаты подобного анализа возможно в рамках использования формата SWOT-анализа

^ Подготовка Концепции

Следующий этап работы – подготовка Концепции развития поселения – направлен на формирование основных долгосрочных ориентиров развития, которые в дальнейшем станут основой для разработки среднесрочных целевых программ. В Концепции определяются цель и стратегические направления развития, которым будут соответствовать целевые программы. В Концепции также формулируется экономическая политика, которую избирает для себя поселение, в частности допустимость или недопустимость использования тех или иных экономических рычагов и механизмов.

Подготовка целевых программ

Третий этап подразумевает подготовку целевых программ, представляющих собой среднесрочные плановые документы, разрабатываемые муниципальной администрацией в соответствии с включенными в Концепцию задачами развития муниципальной экономики и социальной сферы. Целевые программы являются среднесрочными (3–5 лет), т.е. срок их реализации заведомо короче, чем у Концепции. Таким образом, предполагается, что в течение «жизни» Концепции, с сохранением ее стратегических приоритетов, целевые программы могут меняться, приниматься в новых вариантах или, например, существовать в скользящем режиме (когда каждый год принимается очередная, модернизированная версия целевой программы).

Утверждение и реализация Программы

Сформированный проект Программы направляется на утверждение главе администрации поселения, который далее передает проект в представительный орган местного самоуправления для обсуждения и принятия в качестве местного нормативного акта.

Стратегическое планирование на муниципальном уровне.

Стратегия — это всесторонний комплексный план, предназначенный для того, чтобы обеспечить осуществление миссии и достижение ее целей.

Стратегическое планирование — это набор действий, решений, предпринятых руководством, которые ведут к разработке специфических стратегий, предназначенных для достижения целей.

Миссия (менеджмент) — наиболее общая цель организации как конкурентоспособной структуры, представленная в наиболее общей форме и чётко выражающая основную причину существования организации.

Сегодня в стране возрождается система планирования перспективного социально-экономического развития территорий. Выступая в июле 2006 года на заседании Государственного совета Российской Федерации "О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов", Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил, что: "У субъектов Федерации появляются более широкие возможности для привлечения инвесторов в свои территории... Однако для этого потребуется системная работа по развитию инфраструктуры, по созданию благоприятной деловой среды, по совершенствованию механизмов привлечения инвесторов... При этом надо продумать пути совершенствования механизмов взаимодействия различных уровней исполнительной власти... Стратегические планы развития - это всегда крайне сложная и ответственная тема... Вместе с тем формирование планов и программ вполне совместимо с рыночными условиями хозяйствования... практически все развитые экономики и крупнейшие бизнес-корпорации вырабатывают такие стратегии развития в рыночных условиях... Критериями состоятельности региональных программ должны быть прежде всего рост объемов производства и доходов консолидированных бюджетов регионов, а также эффективное использование имеющихся финансовых, материальных и людских ресурсов".

Стратегическое управление отвечает на вопросы о том, каким способом можно строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее состояние с сегодняшней ситуацией, разрабатывать планы и достигать поставленных целей.

Стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязанное управление состоянием и изменением (развитием). Это антитеза существующему во многих муниципалитетах приоритету решения текущих, повседневных задач.

Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составляет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных, от ориентации на решение текущих задач к ориентации на решение перспективных проблем.

Целостная система стратегического управления муниципальной деятельностью предполагает наличие в муниципальном образовании ее важнейших компонентов, представленных на рис. 3.5.1.

┌────────────┐

│ Компоненты │

└─────┬──────┘

┌───────────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────────┐

│ Принята идеология (философия) ├───┼────┤Преобразованна организационная│

│ стратегического управления │ │ │ структура управления │

└───────────────────────────────┘ │ └──────────────────────────────┘

┌───────────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────────┐

│ Создана концепция ├───┼────┤ Распределены роли и функции │

│ перспективного развития │ │ │органами и уровнями управления│

└───────────────────────────────┘ │ └──────────────────────────────┘

┌───────────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────────┐

│Определены долгосрочные цели и ├───┼────┤ Разработано методическое и │

│ ориентиры развития │ │ │ информационное обеспечение │

└───────────────────────────────┘ │ └──────────────────────────────┘

┌───────────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────────┐

│ Определены этапы и способы │ │ │ Созданы специальные органы и │

│достижения стратегических целей├───┼────┤ структуры по координации и │

│ │ │ │ контролю за реализацией │

│ │ │ │ стратегии развития │

└───────────────────────────────┘ │ └──────────────────────────────┘

┌───────────────┴───────────────┐

│ Подобран, обучен и эффективно │

│расставлен персонал управления │

│ развитием │

└───────────────────────────────┘

Рис. 3.5.1. Компоненты системы стратегического управления муниципальной деятельностью

Планирование - разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования, в котором должны быть обеспечены увязка деятельности всех организационных структур во времени и их взаимодействие, направленное на эффективное использование и приращение экономических, пространственных, человеческих и иных ресурсов территории.

Стратегический подход к муниципальному управлению требует кардинального пересмотра всей его идеологии, сложившейся технологии управления, практики принятия решений и распределения ресурсов.

Разделение планирования на текущее и стратегическое - одна из важнейших особенностей современной теории управления. В отличие от текущего, стратегическое планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития.

Необходимость стратегического планирования комплексного социально-экономического развития муниципальных образований становится все больше очевидной для органов местного самоуправления. Недостаток опыта стратегического планирования, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития муниципальных образований приводит к тому, что разработанные концепции и стратегические планы иногда носят декларативный характер, отсутствуют механизмы их реализации.

Недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям для муниципального образования, особенно если требуется структурная перестройка экономики территории.

Основными документами в сфере комплексного социально-экономического развития муниципального образования являются концепция и разрабатываемая на ее основе комплексная программа (стратегический план) социально-экономического развития. Может быть разработан и один обобщающий документ. В зависимости от стоящих задач концепции и стратегические планы бывают среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (до 10-15 лет). Чем глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок должен разрабатываться стратегический план, но и в долгосрочных программах важно выделять среднесрочную перспективу.