Формы и модели межмуниципального сотрудничества

Помимо форм межмуниципального сотрудничества, прямо предусмотренных гл. 9 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на практике муниципальные образования взаимодействуют с помощью некоторых других организационно-правовых механизмов. Например, согласно ч. 4 ст. 8 Закона № 131-Ф3 в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Договоры (соглашения) между муниципальными образованиями о сотрудничестве могут заключаться как представительными, так и исполнительными органами местного самоуправления. Подобные договоры могут заключаться между муниципальными образованиями различного вида: муниципальное образование поселений может заключать публично-правовые договоры (соглашения) с муниципальным образованием района или административного округа; муниципальное образование административного округа — с муниципальным образованием муниципального района и т.д. Предметом подобных соглашений (договоров) может быть решение конкретных проблем, затрагивающих интересы двух и более муниципальных образований, объединение усилий для строительства какого-либо объекта, оказание друг другу определенной поддержки и иные предметы, вытекающие из вопросов местного значения.

примерами подобной кооперации могут служить следующие соглашения: образование общей пожарной команды;

Следует отметить, что договорная форма межмуниципального сотрудничества может рассматриваться в узком и широком смысле слова. В самом широком понимании она включает, например, учреждение межмуниципальных организаций. Образуя ассоциацию муниципальных образований, межмуниципальные хозяйственные общества (ЗАО, ООО), некоммерческие организации, органы местного самоуправления заключают учредительный договор. Сегодня и советы муниципальных образований учреждаются в договорном порядке.

сегодня в России договорные формы межмуниципального сотрудничества приме­няются в разных сферах: куль­турный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. При этом в основном используются формы необязательственных договоров (соглашения о намерениях). Было также замечено, что одной из наиболее удачных форм взаи­модействия муниципальных об­разований является заключение межмуниципальных соглашений.

Весьма востребованной формой межмуниципального сотрудничества является создание совместных органов муниципальных образований. Как было отмечено [7], российское законодательство прямо не возбраняет создание совместной администрации, но ст. 8 Федерального закона № 131-Ф3 запрещает передачу любым межмуниципальным объединениям полномочий органов МСУ, поэтому в Федеральном законе № 131-Ф3 передача полномочий по соглашению отнесена к гл. 3 «Вопросы местного значения» и не квалифицируется как форма межмуниципального сотрудничества. Поэтому такая форма координации муниципалитетов, как передача контрольной функции в соответствии с российским законодательством невозможна. Вместе с тем, как справедливо отмечает автор, в рамках гражданско-правовых соглашений органы МСУ могут создавать некие органы, но без образования юридического лица. Такие органы могут осуществлять координацию, совместное согласование действий, консультирование.

Как отмечается в специальной литературе, достаточно специфичной формой межмуниципального сотрудничества может стать формирование городских агломераций на новых организационных принципах [4]. Городская агломерация, конурбация (от лат.— присоединяю) — компактное скопление населенных пунктов, главным образом городских, местами срастающихся, объединенных в сложную многокомпонентную динамическую систему с интенсивными производственными, транспортными и культурными связями. Целью межмуниципального сотрудничества в данном случае является объединение ресурсов городов и прилегающих территорий и их рациональное использование (например, вместо двух мусороперерабатывающих заводов — один). Преимуществами агломераций является единая транспортная система, возможность совместного решения проблем рекреации, энергоснабжения, водоотведения и т.п. Кроме того, агломерационное пространство дает возможность интенсифицировать и оптимизировать связи между населенными пунктами.

Исходя из анализа положений Закона № 131-ФЗ и правоприменительной практики, в межмуниципальном сотрудничестве можно выделить три основные формы: ассоциативные, договорные и организационно-хозяйственные.

Для реализации целей межмуниципального сотрудничества в рамках ассоциативной формы в каждом субъекте РФ предусматривается образование советов муниципальных образований. Помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Такие объединения созданы как на уровне субъектов Федерации, так и на федеральном уровне (где действует Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс)). Кроме того, с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципалитетов. Такими являются, например, межрегиональные объединения муниципальных образований (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов юга России и т. д.).
Согласно ч. 4 ст. 8 Закона № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Такая форма межмуниципального сотрудничества называется договорной.
Указанная форма сотрудничества находит применение в разных сферах общественных отношений, возникающих на межмуниципальном уровне: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание совместных совещательных органов без образования юридического лица. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия можно отметить заключение органами местного самоуправления различного рода соглашений о намерениях, договоров о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи. В то же время на сегодняшний день не полностью используется возможность объединения ресурсов муниципалитетов для решения вопросов местного значения путем заключения хозяйственных договоров в соответствии с гражданским законодательством.
Действующее российское законодательство предусматривает еще один способ взаимодействия муниципальных образований — межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, реализуемое путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями. Закон № 131-ФЗ предусматривает, что для реализации экономических целей межмуниципального сотрудничества могут быть учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативно-правовыми актами представительных органов муниципальных образований (закрытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, автономные некоммерческие организации и фонды). При этом указанные организации не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.
Следует отметить, что применимость на практике указанных форм межмуниципального сотрудничества в современных российских условиях различна. При этом целесообразность и эффективность многих из них требует внимательного изучения.