Исторические истоки формирования полиции в России

Формирование полиции в качестве основного органа охраны правопорядка в Российской Федерации имеет давние исторические предпосылки.

В Древнем Риме милиция означала службу солдата-пехотинца. С созданием в государствах Западной Европы постоянных, регулярных вооруженных сил в противоположность им милицией стало именоваться войско, создаваемое только на период войны, то есть ополчение, вооруженный народ. В подобной трактовке понятие «милиция» и сейчас используется в конституциях и законодательстве ряда развитых государств (например, США).

В Российской Федерации милицией названо правоохранительное формирование, аналоги которого в большинстве зарубежных стран известны как «полиция». Этот термин произошел от греческого «полис» («город, государство») и на первых порах означал все государственное управление.

Позднее, в новых государствах Европы, после того как государственная власть, преодолев центробежные элементы феодализма, окрепла настолько, что могла расширить свою деятельность дальше заботы об одной лишь внешней безопасности, для деятельности в сфере внутреннего управления в Германии и найден был подходящий термин «полития» или «полиция», в отличие от деятельности той же государственной власти в сфере внешнего управления, то есть политики.

С течением времени объем данного понятия сужался, и вот уже более 100 лет общепринятым является представление о полиции в целом как органе, охраняющем жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок и публичную безопасность.

В России полиция, с этим названием и как государственная структура, возникла в 1718 г., когда Петр I создал регулярные и военизированные органы власти и управления. Полиция, организуемая на штатных, постоянных началах, должна была должна осуществлять контроль над жизнью и деятельностью жителей страны, а также заниматься многочисленными функциями. Первоначально она была создана лишь в столицах, а в других городах ее задачи выполнялись армейскими чинами. В Санкт-Петербурге была введена должность генерал-полицеймейстера.

С течением времени в России, как и в странах Западной Европы, объем данного понятия сужался, вопросы благоустройства и управления постепенно передавались администрации и вот уже почти полтора века в большинстве стран мира полиция представляет собой специализированный правоохранительный орган, призванным охранять жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок и публичную безопасность.

На протяжении более полувека, начиная с 60-х годов XIX столетия, в России делались попытки проведения реформы полиции, суть которой заключалась в специализации деятельности полицейских органов.

Полиция просуществовала в России почти 200 лет вплоть до 1917 г. Созданное в ходе февральско-мартовских событий 1917 г. Временное правительство осознавало, насколько низок был авторитет полиции среди населения, и поэтому одним из мероприятий по ее реформированию должна была стать «смена вывески».

К этому времени весьма широкую популярность приобрела ленинская идея так называемой народной милиции, заменяющей собой армию, полицию и вообще все чиновничество. 17 апреля 1917 г. Временное правительство учредило вместо наружной полиции милицию, децентрализовав прежний аппарат, демократизировав службу в нем, но по сути оставив в стране профессиональную, регулярную полицию.

Созданная Временным правительством после Февральской революции народная милиция в силу негативного отношения населения к царским органам охраны правопорядка вынуждена была функционировать в условиях фактического отсутствия нормативно-правовой базы, необходимого кадрового и материального обеспечения.

Принятый за основу принцип децентрализации милиции привел к образованию множества различных органов на местах и создал необходимые условия для образования альтернативных органов охраны правопорядка и силовых подразделений. При этом отмечалась некоторая преемственность милиции Временного правительства по отношению к царской полиции. В ряде случаев от царской полиции были унаследованы профессиональные кадры, при расследовании преступлений основой продолжало оставаться царское законодательство.

В целях ослабления власти Временного правительства партия большевиков выдвинула лозунг ликвидации созданной им милиции и замены ее «всеобщим вооружением народа», т.е. «действительно народной», как говорил В.И. Ленин, милицией.

В соответствии с Постановлением НКВД РСФСР от 28 октября
(10 ноября) 1917 г. «О рабочей милиции» первые месяцы рабочая милиция, Постановление носило скорее политико-юридический характер, поскольку устанавливало лишь то, что все советы рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милиции (пункт 1), «рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов» (пункт 2), а «военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенным оружием (пункт 3). Ни структура, ни компетенция, ни порядок комплектования милиции в постановлении НКВД не оговаривались, также, как не оговаривалась и судьба милиции Временного правительства.

Первые месяцы рабочая милиция, Красная гвардия действовали как добровольческие отряды.

Но уже в октябре 1918 г. согласно Инструкции по организации советской рабоче-крестьянской милиции, утвержденной НКВД РСФСР и НКЮ РСФСР, ей стал придаваться статус государственной структуры, действующей на профессиональной основе.

Таким образом, милиция в собственном значении этого слова просуществовала в Советском государстве немногим более года, приобретя к концу 1918 г. все необходимые правовые и организационные признаки полиции. Разумеется, к прежнему названию возврата не было, ибо это означало бы публичное признание несостоятельности одного из коренных положений ленинской теории социалистического государства.

В 90-х годах XX века государства бывшего социалистического лагеря, а также большинство бывших советских республик уже осуществили переименование милиции в полицию. Милиция сохранилась лишь в Украине, республиках Беларусь, Кыргызстан, Таджикистан и Узбекистан.

Фактически и российская милиция с организационно-правовой точки зрения была, по существу, не чем иным, как общей (неспециализированной) полицией.

До принятия Закона о полиции в России уже выдвигались предложения о необходимости преобразования милиции в полицию, но ни на момент принятия Закона «О милиции», ни в 1993 г., когда была учреждена налоговая полиция, ни в 1999 г., когда в Закон о милиции вносились обширные изменения и дополнения эти предложения поддержки не получили.

Политические и юридические предпосылки переименования российской милиции в полицию связаны с реализацией Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», в котором констатировалось не только то, что они выполняют важнейшую государственную функцию по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, но и необходимость модернизации существующей структуры органов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, материально-технического обеспечения милиции.

3. Содержание преобразования милиции в полицию

Происходящие преобразования в системе органов внутренних дел Российской Федерации, как и преобразование милиции в полицию, – это логически обусловленный шаг.

Решение о реорганизации милиции подразумевает глубокие преобразования, касающиеся сущности и деятельности будущей полиции, обновления содержания ее работы. Во главу угла возводятся права и свободы граждан. Их защита и соблюдение должны являться основной целью полиции, именно население будет оценивать надежность и эффективность её деятельности.

Такие системные изменения обусловливают обновление всей структуры органов внутренних дел, которое в настоящее время происходит. При этом просчитывается эффективность работы того или иного создаваемого подразделения. Определяющим условием создания соответствующих подразделений полиции выступают основные направления деятельности полиции, закрепленные в статье 2 Закона. Именно это положено в основу Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции».

Переход «на новые рельсы» функционирования – не одномоментный акт, он требует определенного времени. Переходным периодом Законом о полиции определен срок до 1 января 2012 года.

Закон о полиции направлен на создание законодательных основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями. Им предусмотрено комплексное решение задач по устранению несогласованности норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также пробелов в правовом регулировании деятельности полицейского аппарата.

Несмотря на то, что в Закон о милиции с момента его принятия более 40 раз вносились изменения, существовавший организационно-правовой статус российской милиции по объективным причинам уже не мог отвечать изменившимся социально-экономическим и политическим реалиям, достигнутому уровню федерального правового регулирования.

В этой связи предпочтительной формой решения накопившихся проблем в правовом регулировании сферы деятельности милиции как органа правоохраны было избрано не внесение очередных поправок в Закон о милиции или изложение его в новой редакции, а разработка и издание нового федерального – Закона о полиции.

Федеральный закон «О полиции» как по мановению волшебной палочки не сделает сразу же милиционеров идеальными полицейскими. Этот путь не простой, предполагающий реализации целого комплекса мероприятий по следующим основным направлениям.