ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Рост расходов государства и возрастание его роли в социально- экономической жизни. Государство (сектор общественного управ­ления) воздействует на экономику всякий раз, когда оно осуще­ствляет финансовые операции. Оно обеспечивает общественные блага, которые не в состоянии обеспечить частные рынки: обще­ственную безопасность, правопорядок, оборону; проводит ту или иную социальную политику и т.д. Способами прямого воздействия государственных расходов на экономику являются государствен ные закупки товаров и услуг, оплата труда государственных служа щих, выплаты социальных трансфертов населению, государствен­ные инвестиции в экономику, расходы на науку и опытно-кон­структорские работы, предоставление дотаций или ссуд государственным и частным предприятиям, расходы, связанные с регулированием цен и условий кредита. Государство обеспечивает также лицензирование, государственный арбитраж, стандартиза­цию, антимонопольную политику и др. Усложнение социально- экономической жизни требовало увеличения расходов на содер­жание правоохранительных органов и поддержание общественно­го порядка.

Общей тенденцией во всех развитых странах в XX в. было абсо­лютное увеличение бюджетных расходов и увеличение их доли и ВВП, что отражало рост роли государства в социально-экономи­ческой жизни. Этот рост был предсказан еще в XIX в. немецким экономистом А. Вагнером — советником германского канцлера Отто фон Бисмарка. В работе «Финансовое хозяйство» он утверж­дал, что государственные расходы будут расти быстрее, чем объемы производства и национальные доходы, и доля расходов государства в общем объеме расходов будет увеличиваться. Он связывал эту зависимость с несколькими факторами: относительным ростом затрат на государственное управление и обеспечение законности и порядка, обусловленными углублением разделения труда и ус­ложнением экономической жизни; развитием новых технологий, создающих потребность в концентрации капиталов, что может быть обеспечено лишь крупными компаниями и государственными корпорациями, которые, по его мнению, обладают преимущест­вами перед частными предприятиями; ростом роли государства в социальной сфере, в частности в здравоохранении, образовании, где частный капитал не проявляет активности. Увеличение этих расходов сопряжено с возрастанием функций государства в управ­лении, социальной, экономической и экологической сферах. Его прогноз подтвердился в XX в.

В настоящее время, осуществляя возрастающие социальные расходы, государство в значительной мере реализует стратегиче­скую политику, обеспечивающую рост человеческого капитала как решающего фактора производства. Растут здоровье населения, продолжительность жизни, уровень образования, профессиона- >шзм, научный потенциал общества. Доля государственных расхо­дов в ВВП в 2000 г. составляла в развитых странах 30—50%. Увели­чение доли государственных расходов в ВВП в XX в. в отдельных странах характеризуется данными табл. 20.2.

Рост доли происходил во всех странах, причем усиливался во иремя мировых войн: в результате Первой мировой войны — во Франции, Германии и Великобритании; в результате Второй ми­ровой войны — в большинстве стран. Исключение составили Гер­мания и Япония. В этом плане возрастание роли государственных финансов, и прежде всего бюджета, связано с внешнеэкономичес­кими факторами и борьбой за экономическое и политическое мес­то в мире. Однако устойчивая тенденция роста государственных расходов наблюдается и в мирное время в связи с необходимостью увеличения социальных расходов, решающей ролью государства в развитии отраслей естественных монополий, усиливающейся ро-

Таблица 20.2 Правительственные расходы в процентах к ВВП в отдельных странах*   1870 г. 1913 г. 1920 г. 1937 г. 1980 г. 1990 г. 2000 г. Австрия     14,7 15,2 48,1 48,6 48,8 Бельгия       21,8 58,6 54,8 46,7 Канада     13,3 18,6 38,8 46,0 37,8 Франция 12,6 17,0 27,6 29,0 46,1 49,8 51,2 Германия 10,0 14,8 25,0 42,4 47,9 45,1 43,0 Италия 11,9 11,1 22,5 24,5 41,9 53,2 46.7 Япония 8,8 8,3 14,8 25,4 32,0 31,7 38,2 Голландия 9,1 9,0 13,5 19,0 55,2 54,0 41,5 Норвегия 3,7 8,3 13,7   37,5 53,8 40,6 Испания   8,3 9,3 18,4 32,2 42,0 38,5 Швеция 5,7 6,3 8,1 10,4 60,1 59,1 53,9 Великобритания 9,4 12,7 26,2 30,0 43,0 39,9 38,4 США 3,9 1.8 7,0 8,6 31,8 33,3 29,3 Австралия         31,6 34,7 32,4 Зона евро           49,1 45,1 ОЭСР           38,0 36,5

* The Visible Hand. The World Economy. The Economist, September 20th — 26th. 1997. P. 8. Цит. по: Мадей 3. Публичный долг и роль государства в эконо­мической жизни // Государственный долг России и Польши. М.: ИЭ РАН, 1999. С. 43. Данные за 2000 г. и данных по зоне евро и ОЭСР ЕСО/ WKP(2001) II (OECD Economic Outlook 68. December 2000. OECD National Accounts and OECD Calculations).

лью государства в модификации циклического развития. Государ ственное регулирование позволило избежать повторения глубоких кризисов перепроизводства путем смягчения спадов в экономике. «Все американские правительства реагировали на экономические спады и кризисы путем осуществления крупных, а порой громад ных государственных расходов, приводивших к дефициту государ­ственного бюджета, рассматривая это как одно из средств стиму­лирования нового экономического подъема»^[42]. Существенные го­сударственные расходы во многих странах потребовались для смягчения и преодоления финансово-экономического кризиса, начавшегося в 2008 г.

В России отношение расходов консолидированного бюджета к ВВП в 2005 г. составило 31,6%^[43]. Очевидно, что чем больше бюджет и его доля в ВВП, тем большая доля ВВП перераспределяется через него и, соответственно, возрастает объем предоставляемых секто­ром общественного управления общественных благ. Одновремен­но возрастает степень его регулирующего воздействия на эконо­мику и влияния на социальные процессы. Приведенные выше данные свидетельствуют о том, что даже среди развитых стран доли государственных расходов в ВВП существенно различаются. Эти различия вытекают из того, что страны решают эту проблему ин­дивидуально, исходя из складывающихся условий, традиций и менталитета населения. В экономической теории также суще­ствуют различные подходы. Сторонники либеральной экономики подчеркивают, что необходимо делать упор на инициативу населе­ния, на свободную конкуренцию, поскольку это способствует по­вышению эффективности производства и ускорению экономиче­ского роста. В то же время «неокейнсианцы», экономисты, при­держивающиеся усиления роли государства, считают более целесообразным увеличивать общественный сектор экономики и его функции в социальной жизни общества. На практике это всегда приводит к поиску компромиссных решений, особенно в период предвыборных дискуссий, однако общий вектор за длительный период времени, как видно из табл. 20.2, складывается в пользу повышения роли общественного сектора.

Увеличение расходов общественного сектора и стимулирование роста ВВП. Осуществляя расходы, государство оказывает прямое воздействие на экономику, увеличивая или уменьшая общий объ- см расходов и расходов на отдельные сектора экономики — оборо­ну, науку, образование и др. Рост общего объема расходов, осуще- с гвляемых за счет государственного бюджета (или внебюджетных фондов), ведет к увеличению совокупного спроса и стимулирует рост ВВП. При экономическом спаде может осуществляться сти­мулирующая фискальная политика, основанная на росте государ­ственных расходов, снижении налогов и, соответственно, увели­чении дефицита бюджета. Лауреат Нобелевской премии по эконо- мике Дж. Стиглиц формулирует выгоды от увеличения государственных расходов следующим образом: «Для экономики, столкнувшейся со спадом, выгоды, например, от увеличения госу­дарственных расходов намного превышают связанные с этим из­держки, даже если эти увеличения происходят за счет бюджетного дефицита, расходы в этом случае являются высокорентабельными инвестициями. Когда экономика функционирует ниже уровня пол­ной мощности — т.е. в состоянии рецессии — 100 млрд дополни­тельно израсходованных государственных долларов, как правило, дают эффект увеличения ВВП, многократно превышающего эту сумму (в теории это называются эффектом мультипликатора)»¹. В условиях инфляции, вызванной избыточным спросом, может проводиться ограничительная фискальная политика, нацеленная на уменьшение государственных расходов, увеличение налогов с ориентацией на уменьшение дефицита бюджета или его положи­тельное сальдо.

Повышение эффективности государственных расходов. Расходо­вание бюджетных средств при всех условиях должно быть рацио­нальным. О ряде направлений рационализации бюджетных расхо­дов, связанных с конкретными функциями (сокращение затрат на оборону, снижение расходов на содержание аппарата органов го­сударственного управления и др.), уже говорилось в соответству­ющих разделах. Однако необходимо также учесть ряд соображений общего характера, относящихся ко всем или многим функциям одновременно.

Поскольку государство осуществляет свои функции за счет средств налогоплательщиков, обеспечивая коллективное или ин­дивидуальное потребление домашними хозяйствами общественных благ, общественные финансы отражают взаимоотношения между государством, с одной стороны, и юридическими лицами и домаш­ними хозяйствами — с другой, по поводу обязательных платежеi\ в денежные фонды государства и использования этих средств вин тересах налогоплательщиков. Из этого вытекает необходимость реализации принципа эффективности использования финансовых ресурсов, означающего необходимость достижения заданных ре зультатов при минимальном расходе средств или достижения наи лучшего результата с использованием объема средств, определен ного действующим налоговым законодательством.

Важным принципом рационализации расходов является целевой характер бюджетных ассигнований и достижение целей при мини муме затрат. Эффект выражается в виде уровня достижения целей по соответствующим функциям управления, обеспечивающим удо влетворение потребностей общества в предоставляемых государ­ством благах. Это предполагает использование многолетних фи­нансовых планов и многолетнего бюджетного планирования, ори­ентированного на результат. При этом должно быть обеспечено соответствие проектируемых расходов задачам государства в пла­нируемом периоде. При формировании бюджета в первую очередь необходимо определить, какие задачи предполагается решить н планируемом периоде, что государство или органы управления со­бираются сделать, сколько это стоит. Речь идет как об общем объ­еме расходов, включая расходы регионов, муниципальных образо­ваний и социальных внебюджетных фондов, так и о расходах по уровням управления и функциональным направлениям расходо­вания средств. После этого можно определить, кто и в каких раз мерах оплатит решение поставленных задач, и, если источником средств оказывается недостаточно, приходится согласовывать же­лания и возможности, ограничивая объем задач и изыскивая до­полнительные источники доходов. В ходе планирования опреде­ляются масштабы государственного участия в экономике.

Задачи определяются на основе концепции бюджетной поли­тики. Ведущими параметрами концепции являются фиксирован­ные характеристики рубежей и реальных результатов, которых государство ставит своей целью достигнуть путем бюджетного фи нансирования в планируемом периоде. Финансовое планирование предполагает определение приоритетов расходования средств, обоснование этих приоритетов и использование программ дей­ствий по достижению намечаемых результатов. Достижение по­ставленных целей является мерилом эффективности действий органов государственного управления, за которые оно несет ответ­ственность перед населением.

Определение потребности в расходах позволяет, отталкиваясь от иих, определять налогово-бюджетную политику. Такой подход пред­полагает устоявшиеся размеры основных статей затрат, системно

0 тработанную процедуру формирования бюджета. В России потреб­ности в расходах пока в достаточной мере не откристаллизовались. Нирочем, даже для стабильно развивающейся экономики с отлажен- ными традициями формирования бюджетов не всегда ясно, какие расходы являются необходимыми, а какие — излишними. К тому же

1 рудности балансирования бюджета возникают не только из-за из- мишних расходов, но и из-за проблем с поступлением доходов.

Эффективность использования бюджетных средств является сложной проблемой как при формировании концепции бюджет­ной политики, так и в ходе конкретного финансового планирова­ния. Каждый орган исполнительной власти должен обосновать, какие результаты будут достигнуты в случае выделения средств в ^явленных объемах по курируемым ими сферам экономики. Та­ким образом, финансовое планирование осуществляется не только финансовыми органами, но и органами исполнительной власти. •)та проблема является более важной, чем обычно находящиеся в центре внимания проблемы нехватки денежных средств и выделе­ния средств по отдельным направлениям.

Общими итогами эффективности общественных расходов яв- ияются улучшение состояния экономики, рост благосостояния населения и связанный с ними приток налоговых поступлений в бюджеты всех уровней.

Определение приоритетов развития экономики с учетом значимо­сти и эффективности отдельных видов затрат. Повышение эффек­тивности использования бюджетных средств нацеливает на то, чтобы не размазывать их по многочисленным направлениям и про­граммам, а определять приоритеты и концентрировать средства на четко сформулированных целях, сокращать количество государ­ственных целевых программ, имея в виду сосредоточение средств на наиболее эффективных и социально значимых проектах, и по­лучать возможно большие результаты при минимуме затрат. Госу­дарственные программы по объему затрат должны быть согласова- ны с имеющимися ресурсами, а при недостатке средств — сокра­щены или рассредоточены во времени.

Принципиальное значение имеет разработка и реализация го­сударственных инвестиционной и инновационной программ с увязкой государственных и негосударственных источников финан­сирования.

Сложность проблемы в России заключается в том, что, с одно!! стороны, в условиях приватизации и развития частного предприни мательства государственные расходы на народное хозяйство сокра тились, с другой — сохраняется необходимость в дотациях угольной промышленности, сельскому хозяйству, оборонной промышленно сти, жилищно-коммунальному хозяйству, требуется государственная поддержка структурной перестройки экономики и т.д.

Экономия на закупках товаров и услуг и государственных заказах на их производство является важным направлением повышении эффективности государственных расходов. Способствовать их со кращению может отработка механизмов распределения госзаказом на производство и контрактов на закупки путем использования процедур открытых конкурсов с публикацией цен и условий кон курса, обеспечивающих добросовестную конкуренцию.

Уменьшение расходов на дотации отдельным отраслям предпо лагает ликвидацию перекрестного субсидирования в отраслях ее тественных монополий, сокращение дотаций угольной промыт ленности, жилищно-коммунальному хозяйству, сокращение рас ходов на военное производство. Все эти проблемы являются довольно сложными. Многие из них связаны с дополнительными затратами на стадии их разрешения, тогда как экономия можс1 быть достигнута лишь в более поздние сроки.

Увязка предоставляемых населению льгот, дотаций и других вы плат с уровнем доходов их получателей. Путем экономии бюджетных ресурсов, направляемых на социальную поддержку населения, ян ляется также переориентация с предоставления обезличенных льгот на выплаты денежных сумм действительно нуждающимся лицам.

Контроль за расходованием бюджетных средств должен обеспс чить их использование в соответствии с действующими законами и нормативными актами. Для решения стоящих перед органами государственного управления задач по управлению финансами, организации финансового контроля, функционированию налого вой системы, эффективному регулированию работы казначейства, регулированию притока и оттока наличных денег и др. большое значение имеют данные о стадиях осуществления расходов. В этой связи полезно анализировать данные о тех этапах получения дохо дов и осуществления расходов, на которых они имеют неденежны ii характер. Данные о фактически произведенных платежах целесо образно анализировать, используя данные о заключенных государ ственными органами контрактах, оказывающих влияние на деи им1ьность поставщиков и занятость населения, а также данные о неоплаченных правительственных счетах.

Увеличение объема платежных поручений, переносимых на сле­дующий период, является сигналом о росте спроса на денежные» редства и необходимости принятия мер во избежание увеличения гумм текущей задолженности.

Разделение государственных расходов на действующие и вновь пла­нируемые. Объем и структура бюджетных расходов в значительной мере предопределяются обязательствами органов власти, вытека­ющими из ранее принятых законодательных и нормативных актов и иных обязательств, вытекающих из заключенных договоров, согла­шений, действующих бюджетных программ и т.п. Затраты на них подлежат обязательному включению в бюджет. В то же время при формировании бюджета на каждый новый период возникают новые обязательства органов государственной власти. Они могут быть свя-»аны с увеличением трансфертов населению, повышением оплаты I руда государственных служащих, досрочным погашением государ­ственного долга, увеличением объема бесплатных услуг, предостав- ииемых населению, формированием новых бюджетных программ или увеличением расходов по ранее принятым, предоставлением бюджетных кредитов и т.д. В целях определения возможностей и мас­штабов принятия новых обязательств необходимо сопоставление суммарного объема действующих и вновь принимаемых обязательств с общим объемом допустимых расходов, определяемым в конечном итоге уровнем доходов. Новые обязательства могут быть приняты и ишь в пределах превышения доходов над объемом обязательных расходов или при принятии решений об их уменьшении, а также в случае, если имеются приемлемые возможности заимствования.

Защита реального объема бюджетных расходов при инфляции. Крупной проблемой реализации предусмотренных бюджетом рас­ходов является сохранение реального объема расходов в случае обесценения средств в результате инфляции и при неполном сборе запроектированных доходов. В целях выявления влияния цен сле­дует произвести индексацию расходов — корректировку данных на индекс цен. При этом если итоговые данные могут быть пересчи­таны по дефлятору ВВП, то для данных по отдельным направле­ниям расходов больше подходят специализированные индексы: для расходов на заработную плату и пенсии — индексы потреби­тельских цен и т.д.

Защитой от обесценения может быть индексация статей затрат (например, зарплаты, пенсий и др.) по мере роста цен. Практическое использование индексации ограничивается общим стремлением органов государственной власти к уменьшению выплат и проблемой ограничения находящейся в обращении денежной массы.

Секвестр расходов. Недобор доходов вынуждает сокращать рас ходы и порождает проблему приоритетности расходования среден» по отдельным направлениям. Проблема заключается в том, что при утверждении бюджета устанавливаются предельные уровни дефи цита бюджета. В случае возникновения опасности превышении дефицита из-за недобора налогов или по другим причинам стан о вится неизбежным секвестр расходов, т.е. пропорциональное их сокращение по всем статьям, кроме специально защищенных. В этой связи утверждаются регламенты секвестра (сокращения) расходов. Приходится устанавливать перечень защищенных статей затрат. К защищенным статьям текущих расходов относятся, в частности, зарплата, пенсии, расходы на медикаменты, дотации животноводству.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ внесение изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете может быть произ­ведено в случае сокращения (роста) расходов федерального бюд­жета более чем на 10% в связи со снижением (ростом) поступлений в федеральный бюджет. Изменения и дополнения к федеральному бюджету утверждаются в виде федерального закона. В случае если такой закон не принимается в установленные сроки, правительство имеет право на пропорциональное сокращение расходов федераль­ного бюджета впредь до принятия федерального закона по этому вопросу. В 1996 г. собираемость налогов составила около 80%, до­ходы по отношению к ВВП составили 11%. На 1997 г. планирова­лось собрать 94% налогов и довести удельный вес доходов феде­рального бюджета в ВВП до 16%. Это было невыполнимо. При проектировавшемся объеме ВВП 2726 трлн руб. разница по срав­нению с 1996 г. в 5 процентных пунктов составляла 136 трлн руб. дополнительного дефицита. Фактически исполнение федерально­го бюджета по доходам в 1997 г. составило 65%, или 9,3% к ВВП. Бюджет пришлось секвестрировать. В последние годы бюджет Рос­сии сводился с профицитом, но это не исключает возможности такого рода проблем в дальнейшем.

ВЫВОДЫ

1. Общественные расходы — это расходы общественного (государ­ственного) сектора управления, связанные с оказанием неры­ночных услуг и перераспределением доходов и собственности. К ним относятся расходы сектора государственного управления и контролируемых и финансируемых органами власти неком­мерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства. Расходы общественного сектора экономики отражают отноше- ния между государством и получателями бюджетных средств. Часть этих отношений имеет непосредственно денежное выра­жение (пенсии, пособия, заработная плата государственных служащих, кредиты и т.п.), в то же время значительная часть услуг, предоставляемых органами власти их получателям, не имеет для них непосредственно денежного выражения (расходы на поддержание общественного порядка, оборону, образование и другие общественные блага). Некоторые виды расходов не связаны напрямую с предоставлением общественных благ и со­циальными выплатами, но создают условия для нормального функционирования экономики и содействуют развитию част­ного предпринимательства.

1. В крупном плане государственные расходы по своему социаль­но-экономическому назначению с некоторой условностью мо­гут быть объединены в три группы:

расходы общего назначения — на общегосударственные во­просы, оборону, поддержание общественного порядка и без­опасности. К расходам на общегосударственные вопросы отно­сятся расходы на законодательные и исполнительные органы власти, внешнюю политику, обслуживание государственного и муниципального долга;

расходы на национальную экономику — на обеспечение более высокой эффективности хозяйственной деятельности, создание условий экономического роста, целевые программы экономи­ческого характера, проведение политики в области трудовых отношений и т.п.;

расходы на социально-культурные нужды (образование, здра­воохранение, социальное страхование и обеспечение, жилищ- но-коммунальное хозяйство, средства массовой информации, культуру и т.п.) и жилищно-коммунальное хозяйство. Виды государственных расходов отличаются по характеру воз­действия на функционирование различных рынков товаров и услуг и финансовых рынков, производство, распределение ва­лового внутреннего продукта. Международным валютным фон­дом для системы государственных финансов рекомендована экономическая классификация расходов, позволяющая выде­лять по экономическому содержанию следующие основные виды государственных расходов: оплата труда работников (в том числе взносы/отчисления на социальные нужды); использова ние товаров и услуг; потребление основного капитала; процеп ты, субсидии, гранты, социальные пособия, другие расходы. Эти основные группы подразделяются на более детальные и, кроме того, в необходимых случаях подразделяются на текущие и капитальные

4. Общей тенденцией во всех развитых странах в XX в. было абсо лютное увеличение бюджетных расходов и увеличение их доли в ВВП, что отражало рост роли государства в социально-эконо мической жизни. Доли государственных расходов в ВВП суще ственно различаются. Эти различия вытекают из того, что страны решают эту проблему индивидуально, исходя из скла дывающихся условий, традиций и менталитета населения.

5. В экономической теории также существуют различные подходы. Сторонники либеральной экономики подчеркивают, что необ ходимо делать упор на инициативу населения, на свободную конкуренцию, поскольку это способствует повышению эффек тивности производства и ускорению экономического роста. В то же время «неокейнсианцы», сторонники усиления роли госу­дарства считают более целесообразным увеличивать обществен­ный сектор экономики и его функции в социальной жизни об­щества. На практике это всегда приводит к поиску компромисс­ных решений.