Понятие общественных расходов

В любом государстве существуют и решаются проблемы, ради которых и существует государство. В гражданском, демокра­тическом обществе предполагается, что государство призвано осу­ществлять функции, порученные ему его гражданами. Содержание общественных (государственных и муниципальных) расходов не­посредственно связано с функциями федеральных, региональных и муниципальных органов власти, а сами расходы выступают как затраты общественного сектора управления, связанные с осуще­ствлением им своих функций. Соответственно, общественные рас­ходы — это расходы общественного (государственного) сектора управления, связанные с оказанием нерыночных услуг и перерас­пределением доходов и собственности. К ним относятся расходы сектора государственного управления и контролируемых и финан­сируемых органами власти некоммерческих организаций, обслу­живающих домашние хозяйства.

Расходы общественного сектора экономики отражают отноше­ния между государством и получателями бюджетных средств. Часть этих отношений имеет непосредственно денежное выражение (пенсии, пособия, заработная плата государственных служащих, кредиты и т.п.), в то же время значительная часть услуг, предостав­ляемых органами власти их получателям, не имеет для них непо­средственно денежного выражения (расходы на поддержание об­щественного порядка, оборону, образование и другие обществен­ные блага). Некоторые виды расходов не связаны напрямую с предоставлением общественных благ и социальными выплатами, но создают условия для нормального функционирования эконо­мики и содействуют развитию частного предпринимательства.

Основными направлениями расходов сектора государственного (общественного) управления являются предоставление обществен- мых благ и перераспределение доходов, прежде всего для оказания социальной помощи малоимущим слоям населения.

Необходимость общественных благ признается всеми эконо- мистами. Вместе с тем существуют разногласия по вопросам их общего объема, недостаточности или избыточности предложения отдельных видов благ, оценки эффективности уровня предложе­ния, взаимосвязи уровня предложения с оптимальным налогооб­ложением.

Особенность общественных благ заключается в том, что они предоставляются бесплатно, а исключить кого-либо из числа поль­зователей невозможно или нежелательно. Так, невозможно исклю­чить того или иного гражданина из числа получающих пользу от услуг служб, обеспечивающих порядок и безопасность или оборо­ну страны. Нежелательно исключать кого-либо из национальных программ обязательных медицинских прививок.

Многие блага могут предоставляться как органами государ­ственного управления, так и на коммерческих началах другими секторами экономики. В последнем случае они покупаются за деньги, что ведет к уменьшению желания или возможностей людей по использованию этих благ, например медицинских или образо­вательных услуг. Хотя в этих случаях предоставление общественных и благ, предоставляемых частными предпринимателями, практи­чески сосуществует, однако решающим оказывается соображение о том, что эти блага должны быть доступны всем гражданам неза­висимо от уровня их доходов. Обеспечиваемые государством об­щественные блага — это товары и услуги, которые могут произво­диться самим государством, а также покупаться им у частных фирм или заказываться частным производителям в зависимости от вида товара или услуги и их стоимости. Они бесплатны для потребите­лей, но не для государства, которое их оплачивает и осуществляет расходы на их предоставление за счет налоговых и других дохо­дов.

Другой важной сферой государственных расходов является ока­зание поддержки отдельным группам населения в виде социальной помощи и социального страхования в целях сокращения неравен­ства в распределении ресурсов и сокращения значительной диф­ференциации населения по уровню доходов.

Значительная часть расходов связана с преодолением проблем, порождаемых несостоятельностью рынка, реализацией мер по предотвращению или смягчению экономических кризисов, сокра­щению безработицы и обеспечению устойчивого экономического развития. С расходами связана также деятельность государства по обеспечению условий для нормальной конкурентной произвол ственной деятельности, пресечению монополизма, обеспечению производителей и потребителей информацией, ограничению и ликвидации негативных внешних эффектов.

В политическом отношении государственный бюджет и расхо­дование бюджетных средств являются фактором воспроизводства и улучшения существующих институтов и структур государствен­ного управления, сложившихся традиций государственного уст­ройства. Поскольку посредством бюджета реализуются функции государства и оказывается воздействие на экономическое и со­циальное развитие, рассмотрение бюджета и его расходов всегда является предметом острой политической борьбы в парламентах и иных представительных учреждениях.

При формировании и реализации программ общественных рас­ходов важной проблемой является определение направления рас­ходов: кто получит выгоду от конкретных программ. Расходы могуг осуществляться исходя из принципа предоставления выгод для бедных в большей мере, чем для богатых. В то же время существует мнение, согласно которому ко всем гражданам нужно подходить одинаково. Вопрос является достаточно сложным даже для слоев населения с примерно одинаковым уровнем доходов. В отношении программ предоставления отдельных общественных благ для ре­шения могут быть использованы опросы общественного мнения, позволяющие выявить предпочтения населения. Например, мож­но выявить мнение населения о том, что лучше построить — ста­дион или культурный центр. В отношении других общественных благ это сделать практически невозможно. В частности, не пред­ставляется возможным опираться на мнение населения о масшта­бах расходов на оборону, поскольку оно не обладает достаточной информацией. Возникают проблемы, когда дело касается интере­сов крупных конкурирующих групп предпринимателей.

В соответствии с изложенными выше основными направлени­ями расходов, вытекающих из функций сектора государственного управления, в государственных бюджетах и других государствен­ных финансовых планах Российской Федерации предусматрива­ются расходы на выполнение следующих задач:

• управление, выполняемое ведомствами и организациями, входящими в органы государственного управления;

• предоставление гражданам общественных благ;

• социальное страхование широких слоев общества, осуще­ствляемое, контролируемое и финансируемое органами го­сударственного управления;

• пенсионное обеспечение;

• содействие экономическому развитию;

• деятельность некоммерческих учреждений, обслужива­ющих домашние хозяйства, которые полностью или в боль­шей части финансируются и контролируются органами го­сударственного управления или заняты в основном обслу­живанием государственных органов.

Расходы на выполнение этих функций входят в состав расходов сектора государственного управления вследствие самого характера и ой деятельности, а не потому, что их деятельность отражается в (>юджете. Таким образом, отнесение расходов на осуществление какого-либо вида деятельности к сектору государственного управ- иен ия производится исходя из того, соответствует ли эта деятель­ность функциям органов государственного управления. Соответ­ственно, учреждения и организации финансируются из государ­ственного бюджета, поскольку они выполняют функции государственного управления.

Расходы сектора государственного управления складываются в основном из закупок товаров и услуг, оплаты труда государствен­ных служащих, трансфертов, связанных с социальными выплата­ми, и процентных платежей по государственному долгу. Государ­ство оказывает прямое воздействие на экономику, увеличивая или уменьшая как общий объем расходов, так и расходы на отдельные сектора и отрасли экономики.

Величина и структура государственных расходов в России ха­рактеризуются данными табл. 20.1.

В крупном плане государственные расходы по своему социаль­но-экономическому назначению с некоторой условностью могут быть объединены в три группы:

• расходы общего назначения — на общегосударственные во­просы, оборону, поддержание общественного порядка и безопасности. К расходам на общегосударственные во­просы относятся расходы на законодательные и исполни­тельные органы власти, внешнюю политику, обслуживание государственного и муниципального долга;

• расходы на национальную экономику — на обеспечение более высокой эффективности хозяйственной деятельно­сти, создание условий экономического роста, целевые про-

Таблица 20. I Структура расходов консолидированного бюджета РФ в 2005-2006 гг.1 (млрд pytl I   2005 г. В% к итогу В%к ВВП 2006 г. В%к итогу В% к ВВП Совокупные расходы общественно­ 6820,6   31,6 8375,2   31,5 го сектора экономики             В том числе:             расходы общего назначения 1921,3 28,2 8,9 2224,9 9,9 3,1 Из них:             на общегосударственные вопросы 754,3 11,1 3,4 827,4 9,9 3,1 Из них:             на обслуживание государственного 239,2 3,5 1,1 202,6 2,4 0,7 и муниципального долга             на национальную оборону 581,8 8,5 2,7 683,4 8,2 2,6 на национальную безопасность и 585,2 8,6 2,7 714,1 8,5 2,7 правоохранительную деятельность             на национальную экономику 764,2 11,2 3,5 948,9 11,3 3,6 Из них:             на топливо и энергетику 10,5 0,15 0,0 18,1 0,19 0,1 на сельское хозяйство и рыболовс­ 78,6 1,1 0,4 110,8 1,3 0,4 тво             на транспорт 250,5 3,7 1,2 412,1 4,9 1,5 на связь и информатику 13,8 0,2 0,1 20,3 0,2 0,1 на прикладные научные исследова­ 39,5 0,6 0,2 47,2 0,6 0,2 ния в области национальной эконо­             мики             на другие вопросы в области на­ 319,2 4,7 1,5 267,6 3,2 1,0 циональной экономики             на социально-культурные меропри­ 3642,0 53,4 16,8 4546,4 54,3 17,1 ятия и жилищно-коммунальное             хозяйство             Из них:             на образование 801,8 11,8 3,7 1036,4 12,4 3,9 на культуру, кинематографию и средства массовой информации 153,8 2,3 0,7 188,6 2,3 0,7 на здравоохранение 797,1 11,7 3,7 962,2 11,5 3,6 на социальную политику 1889,3 27,7 8,7 2359,1 28,2 8,8 на жилищно-коммунальное хозяй­ 471,4 6,9 2,2 631,7 7,5 2,4 ство